Мудрый Юрист

Общая характеристика прав пользователей земельными участками

/"Юрист", 2006, N 7/
Г.В. РОМАНОВА

Романова Г.В., преподаватель, соискатель кафедры гражданского права и процесса ГОУ ВПО "Саратовский юридический институт МВД России".

На территории Российской Федерации каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ).

Содержание права собственности как субъективного права лица, являющего собственником, составляют правомочия владения, пользования и распоряжения, каждое из которых входит необходимым элементом в право собственности <*>.

<*> См.: Гражданское право: Учебник для вузов / Под ред. В.В. Залесского, М.М. Рассолова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 209.

О.С. Иоффе обращает внимание на то, что "недостатком определения права собственности как права пользования, владения и распоряжения имуществом является также то, что выражаемое им отношение представляется на первый взгляд как отношение лица к вещи" <*>. Правомочия владения, пользования и распоряжения следует отличать от фактических действий, в которых эти правомочия реализуются <**>. Когда собственник передает свою вещь во владение другим лицам, то наряду с продолжающим существовать отношением собственности складываются другие отношения, выходящие за пределы отношения собственности, и образуют в гражданском праве уже другую часть - обязательственное право либо предмет регулирования иных отраслей права <***>.

<*> Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000. С. 508 - 581.
<**> См.: Гражданское право: Учебник для вузов / Под ред. В.В. Залесского, М.М. Рассолова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 209.
<***> См.: Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 19.

Право пользования - это право извлекать из вещи ее полезные свойства, удовлетворять свои потребности, получать выгоду (по общему правилу именно собственник получает от своего имущества плоды, продукцию и доходы). Правомочие пользования вещью собственник может передать другому лицу на основании заключенного договора <*>.

<*> См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. С.П. Гришаева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 98.

Пользование предполагает извлечение из вещи полезных свойств путем ее производительного и личного потребления. Правомочие пользования - это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производительного потребления <*>.

<*> См.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1. 6-е изд., перераб. и доп. / Сост. Н.Д. Егоров, И.В. Елисеев и др.; Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2004. С. 408.

Порядок пользования включает в себя совокупность прав и обязанностей всех субъектов, использующих земельные участки независимо от правовых титулов. Право пользования землей дает возможность эксплуатировать ее полезные свойства и качества.

По мнению В.П. Никитиной, "правомочие пользования тесно связано с правомочием владения. Пользование вещью означает получение связанных с нею выгод и удовлетворение с ее помощью производственных или потребительских нужд..." <*>. Обычно владение землей означает также пользование ею, с последующим отстранением всех других претендентов.

<*> Гражданское право России. Часть первая: Учебник / Под ред. З.И. Цыбуленко. М.: Юристъ, 2000. С. 263.

Статьей 5 ЗК <*> определен перечень субъектов, не являющихся собственниками земельных участков. К иным лицам, использующим земельные участки на праве постоянного (бессрочного), отнесены землепользователи, землевладельцы, арендаторы, обладатели сервитутов (далее - землеобладатели). Землепользователями признаются лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования.

<*> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г.; 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г.; 7 марта, 21, 22 июля 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; N 10. Ст. 763; N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 3128 (далее - ЗК).

Предлагаем рассмотреть проблему соотношения норм ГК <*> и ЗК, а также провести сравнительный анализ действующих норм ГК и ЗК, регулирующих право постоянного (бессрочного) пользования, определив при этом, в каких случаях нормы одного из них имеют приоритет перед нормами другого при регулировании данного вопроса.

<*> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 1) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г.; 24 октября 1997 г.; 8 июля, 17 декабря 1999 г.; 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г.; 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г.; 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г.; 29 июня, 29 июля, 29, 30 декабря 2004 г.; 2, 21 июля 2005 г.) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 1996. N 9. Ст. 773; N 34. Ст. 4026; 1999. N 28. Ст. 3471; 2001. N 17. Ст. 1644; N 21. Ст. 2063; 2002. N 12. Ст. 1093; N 48. Ст. 4737, 4746; 2003. N 2. Ст. 160, 167; N 46 (ч. 1). Ст. 4434; N 52 (ч. 1). Ст. 5034; 2004. N 27. Ст. 2711; N 31. Ст. 3233; N 49. Ст. 4855; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 18; N 1 (ч. 1). Ст. 39; N 1 (ч. 1). Ст. 43; N 27. Ст. 2722; N 30 (ч. 2). Ст. 310.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется гражданам и юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование (п. 1 ст. 268 ГК).

Согласно п. 1 ст. 20 ЗК в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

С введением в действие ЗК указанные нормы претерпели весьма существенные изменения. После 30 октября 2001 г. в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. ЗК ограничил круг лиц, которые могут иметь, а тем более приобрести (получить) земельные участки на указанном вещном праве <*>.

<*> См.: Козырь О.М., Маковская А.А. "Единая судьба" земельного участка и расположенных на нем иных объектов недвижимого имущества (реальность и перспективы) // Вестник ВАС РФ. 2003. N 2. С. 97.

Тем самым ЗК ограничивает права других субъектов, полностью блокируется действие норм ГК, которые фактически утрачивают силу. Однако Закон о введении ЗК не может отменить действие соответствующих статей ГК. Исключение рассматриваемого вещного права из сферы правового регулирования означало бы существенное нарушение конституционных прав землепользователей <*>.

<*> См.: Явич В.В. Проблема приватизации земельных участков коммерческих организаций // Бизнес. Менеджмент. Право. 2003. N 1. С. 56.

В соответствии с п. 3 ст. 20 ЗК право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие ЗК, сохраняется.

Однако если после приобретения объектов недвижимости право пользования земельным участком не было оформлено, то у лица как покупателя недвижимости, расположенной на спорном земельном участке, не возникает право постоянного (бессрочного) пользования этим земельным участком <*>.

<*> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 22 июля 2004 г. N Ф09-2268/04-ГК "Об отказе в удовлетворении иска о признании права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок".

Более того, проблема сохранения права пользования земельным участком была отражена Конституционным Судом РФ в Постановлении от 13 декабря 2001 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской" <*>. При этом исключалось как автоматическое изменение титулов прав на землю (переоформление осуществлялось по инициативе самих граждан), так и какое-либо ограничение права пользования земельным участком в связи с непереоформлением имеющегося правового титула в аренду.

<*> Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. N 2. С. 3.

Согласно п. 2 ст. 269 ГК лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.

В случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства (п. 3 ст. 268 ГК). Так, суды удовлетворили исковые требования о признании права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, занятым объектами недвижимости в порядке правопреемства <*>. При этом основанием для государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок является факт регистрации права собственности на здание, строение, сооружение правоприобретателя, а при реорганизации юридического лица - факт регистрации правопреемства.

<*> Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 1 марта 2005 г. N Ф09-149/05-ГК; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 7 июня 2005 г. N А12-17565/03-С4.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком может быть также приобретено собственником здания, строения, сооружения и иного недвижимого имущества в случаях, предусмотренных ст. 271 ГК.

Бесспорно, нормы ГК, регулируя отношения между собственником здания, расположенного на чужом земельном участке, и собственником этого участка, ориентированы на то, что собственник здания приобретает право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, если законом или договором не установлено иное.

Так, индивидуальный предприниматель Г. обратился в арбитражный суд с иском к администрации города о признании права бессрочного пользования земельным участком, занимаемым кафе, и об обязанности ответчика выдать документ, подтверждающий право на данный земельный участок. Однако судом не установлено, на каком правовом режиме использовался земельный участок до совершения сделки купли-продажи расположенной на нем недвижимости, следовательно, суд не может исходить из того, что к новому собственнику недвижимости переходит право бессрочного (постоянного) пользования земельным участком <*>. Если продавец строения обладал правом пользования на земельный участок, то такое право приобретает и покупатель. При этом выдается новый документ, удостоверяющий право на землю. Однако отсутствие документов на право пользования земельным участком судами не рассматривается как основание самовольного занятия земельного участка <**>.

<*> См.: Обзор отдельных постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ (извлечение) // Хозяйство и право. 2003. N 3. С. 126 - 127.
<**> См. подробнее: Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 февраля 2001 г. N 61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства" // Вестник ВАС РФ. 2001. N 5; Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20 февраля 2002 г. N 03-01-А82-250/01-Г/5.

Согласно п. 2 ст. 3 Закона о введении ЗК при покупке зданий, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, это право по выбору покупателя должно быть переоформлено на право собственности путем выкупа земельного участка либо на право аренды. В соответствии с п. 3 ст. 3 Закона о введении ЗК приватизация земельных участков, которые используются гражданами на титуле постоянного (бессрочного) пользования, сроком не ограничивается. Совершенно очевидно, что здесь неприменим принцип о соотношении общего и специального законодательства, поскольку в этом случае нет ни специальных субъектов, ни специальных объектов регулируемых отношений <*>. Таким образом, по общему правилу действуют нормы федерального закона, который был принят позже по срокам, а именно - ЗК.

<*> См.: Иконицкая И.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики применения // Государство и право. 2002. N 6. С. 8.

По мнению А.А. Иванова, "право постоянного (бессрочного) пользования было подробно урегулировано в ГК, хорошо защищало интересы собственников недвижимости и в то же время не предоставляло им чрезмерного объема прав в ущерб публичным интересам" <*>.

<*> Иванов А.А. "Странные" нормы Закона о приватизации // Правоведение. 2002. N 3. С. 109.

Поэтому справедливо складывается мнение, что вступивший в силу новый ЗК окончательно закрепил нормы, регулирующие правомочия владения, пользования и распоряжения земельными участками, однако эти нормы либо в большей степени не соответствуют либо кардинально отличаются от норм ГК, регулирующих аналогичные правоотношения.

Согласно п. 5 ст. 20 ЗК граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право однократно бесплатно приобрести их в собственность.

Государство поставило "бессрочных" владельцев земли перед выбором: или аренда или приватизация. Однако только 4% граждан приняли новые условия игры, так как для того чтобы посетить, причем не один раз, органы Роснедвижимости, БТИ, архитектуры, землеустройства, кадастровые и регистрационные палаты, нотариальные конторы, органы местного самоуправления, нужны не менее полугода и серьезные материальные издержки <*>.

<*> См.: Елков И. Ничьи сотки не отнимут // Российская газета. 2005. 27 дек.

В свою очередь, условия переоформления прав на земельные участки граждан отличаются от условий переоформления прав на земельные участки юридических лиц. Так, в ст. 20 ЗК и п. 2 ст. 3 Закона о введении ЗК устанавливается различный порядок переоформления права постоянного (бессрочного) пользования для граждан и для юридических лиц, однако законодателем не была упомянута категория граждан, имеющих статус индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица.

Более того, п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" <*> подчеркнул, что согласно ст. 23 ГК к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила ГК, регулирующие деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями.

<*> См.: Вестник ВАС РФ. 2005. N 5. С. 13.

Поскольку юридические лица в силу п. 5 ст. 20 ЗК не имеют права на безвозмездное приобретение земельного участка в собственность, то граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, также не вправе приобретать в собственность земельные участки, предоставленные им для осуществления предпринимательской деятельности, на безвозмездной основе.

Более того, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ лишил граждан - индивидуальных предпринимателей законного права однократно и бесплатно приобрести земельные участки на праве собственности. Тем самым подчеркнув, что акты органов государственной власти или местного самоуправления о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, не указанным в п. 1 ст. 20 ЗК, и гражданам, являющимся индивидуальными предпринимателями, изданные после введения в действие ЗК, должны признаваться судами недействительными <*>.

<*> Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 февраля 2003 г. N А74-2584/02-К1-Ф02-344/03-С1 статус физических лиц, выступающих в правоотношениях в качестве предпринимателей, приравнивается к правовому статусу юридических лиц. Следовательно, предприниматель не имеет права на безвозмездное приобретение в собственность земельного участка, который находится у него на праве постоянного (бессрочного) пользования. Следовательно, суд правомерно отказал предпринимателю в иске. Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22 сентября 2005 г. N А10-6102/04-Ф02-4661/05-С1 признано недействительным постановление органа местного самоуправления в части бесплатного предоставления земельного участка в собственность предпринимателю, так как данные действия противоречат ЗК.

Б.И. Уткин отмечает, что "пункт 1 статьи 268 ГК, разрешающий предоставление земельных участков на данном виде права гражданам, имеет преимущество над пунктом 2 статьи 20 ЗК, запрещающим им делать то же самое" <*>.

<*> См.: Уткин Б.И. Комментарий к комментарию: Анализ судебной практики // ЭЖ-Юрист. 2005. N 24.

На граждан в отличие от юридических лиц законом не возлагается обязанность перерегистрировать свое право. В отношении юридических лиц (коммерческих организаций) установлен конкретный срок переоформления этого права, а именно до 1 января 2008 г., в течение которого они обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком по выбору либо на право аренды, либо выкупить земельный участок в собственность <*>.

<*> См.: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (с изм. и доп. от 7 июля, 8 декабря 2003 г., 3 октября, 29 декабря 2004 г., 18 июня, 27, 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2875; N 50. Ст. 4846; 2004. N 41. Ст. 3993; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; N 25. Ст. 2425; 2006. N 1. Ст. 3, 17.

Юридические лица подают заявление о предоставлении земельного участка на праве собственности или на праве аренды, а исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимают решение о предоставлении земельного участка на соответствующем праве в порядке, предусмотренном ст. 29 ЗК.

На практике известно, что при таком порядке переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками органы местного самоуправления неохотно соглашаются на продажу земельного участка в собственность по фиксированной цене, любыми способами пытаясь навязать заключение договора аренды, а это противоречит действующему законодательству.

В информационном письме Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 февраля 2001 г. N 61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства" <*> указано, что непереоформление прав пользования земельным участком в соответствии с Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе" не является основанием для прекращения пользования. Устанавливая сроки переоформления прав пользования земельными участками, законодатель не определил порядок прекращения прав на них в связи с невыполнением юридическими лицами требований указанной нормы.

<*> См.: Вестник ВАС РФ. 2001. N 5. С. 96.

Устанавливая для юридических лиц предельный срок, в течение которого они обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды земельных участков либо приобрести земельные участки в собственность, законодатель был вправе определить сферу действия новой нормы во времени и по кругу лиц, что не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан <*>.

<*> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. N 512-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности положения абзаца первого пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Более того, "принудительный" порядок переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком может встретить противодействие на практике <*>. Так, суды удовлетворили требования о признании недействительными постановления глав администраций городов о передаче земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование, поскольку непереоформление прав пользования земельными участками не является основанием для изъятия таких участков соответствующими органами государственной власти или местного самоуправления <**>.

<*> См.: Волков Г.А. Переоформление прав на землю по Земельному кодексу Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1. С. 47.
<**> См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 января 2005 г. N А13-7588/04-19; Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 1 февраля 2005 г. N А19-15554/04-26-Ф02-10/05-С2; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 мая 2005 г. N Ф08-1990/05; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 27 мая 2005 г. N А55-16036/04-44; Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 26 июля 2005 г. N Ф03-А37/05-1/2008; Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 27 июля 2005 г. N А35-807/05-С18.

В силу ст. 216 ГК постоянное (бессрочное) пользование земельным участком как вещное право не может прекращаться по воле должностных лиц органов власти и местного самоуправления <*>. Это право защищается законом в равной степени (ст. 305 ГК) и может быть ограничено только на основании федерального закона (ст. 1 ГК) <**>.

<*> См.: Закройщикова Д. Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками // Хозяйство и право. 2003. N 7. С. 122.
<**> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 ноября 2004 г. N Ф08-5458/2004.

Думается, вряд ли с этого момента названное право пользования прекращается либо не может использоваться. Напротив, подп. 3, 4 и 12 ст. 3 Закона о введении ЗК устанавливают, что ранее предоставленное право пользования соответствует предусмотренному ЗК праву постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.

Согласно ч. 2 п. 1 ст. 421 ГК граждане и юридические лица свободны в заключении договора, а понуждение к заключению договора допускается в случае, предусмотренном законодательством или добровольно принятым обязательством. При этом понуждение к заключению договора установлено п. 4 ст. 445 ГК, согласно которому если сторона, для которой в соответствии с ГК или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, то другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор.

Следует отметить, что титул постоянного (бессрочного) пользования сохраняется для юридических лиц, хотя и относится к ограниченному числу случаев. ГК практически сохраняет право постоянного (бессрочного) пользования без каких-либо ограничений как для граждан, так и юридических лиц.

В соответствии со ст. 270 ГК лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка. Пункт 4 ст. 20 ЗК содержит общий запрет на распоряжение земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, а это противоречит ст. 270 ГК. Следовательно, в целях более четкого и правильного применения ЗК необходимо привести в соответствие п. 4 ст. 20 ЗК со ст. 270 ГК.

Бесспорно, несогласованность норм ГК и ЗК как основных источников правового регулирования права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком указывает на наличие проблем с разграничением пределов гражданско-правового и земельно-правового регулирования соответствующего отношения <*>.

<*> См.: Черникова М.В. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в системе вещных прав: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 7.

Учитывая изложенное, полагаем, что в этом отношении ЗК вступает в противоречие с нормами гл. 17 ГК, поэтому необходимо законодательно определить нормы гражданского или земельного законодательства, которые следует применять при регулировании данного вопроса, так как между нормами ЗК и ГК существуют определенные разночтения.

/"Юрист", 2006, N 8/

Е.А. Суханов отмечает, что "институт вещных прав по-прежнему остается одним из самых сложных и в наименьшей степени разработанных институтов гражданского права. Вместе с тем систематизация существующих в современном гражданском праве вещных прав является объективной потребностью развитого гражданского оборота" <*>.

<*> Суханов Е.А. Ограниченные вещные права в гражданском праве // Эж-Юрист. 2003. N 3.

Цивилистика четко разделяет все права на вещные и обязательственные. Среди первых помимо права собственности существуют и многие другие, в числе которых большое место занимают сервитуты, т.е. права ограниченного пользования чужой недвижимостью <*>.

<*> См.: Казанцев В., Коршунов Н. Возрождение сервитутного права в России // Российская юстиция. 1997. N 5. С. 22.

Российскому гражданскому праву всегда были известны три группы ограничения права <*> собственности: ограничения в пользовании вещью, установленные в публичных интересах; ограничения в пользовании вещью, установленные в частных интересах; ограничения в юридическом распоряжении вещью.

<*> Ю. Андреев определяет, что "ограничение права - это установление запрета или требование о воздержании от совершения действий либо право ограниченного пользования чужим земельным участком, устанавливаемое на основании законодательства в административном порядке. См. подробнее: Андреев Ю. О сервитутах // Хозяйство и право. 2004. N 5. С. 87.

В свою очередь, ограниченные вещные права предоставляют управомоченным лицам непосредственное, хотя и строго ограниченное, господство над чужим имуществом, а не над поведением другого лица <*>.

<*> См.: Суханов Е.А. Ограниченные вещные права // Хозяйство и право. 2005. N 1. С. 5.

Действующее законодательство среди прав лиц, не являющихся собственниками, называет еще одно вещное право - это сервитут. Необходимость этой категории прав была в особенности очевидна ввиду существования права частной собственности на землю <*>. Сервитут представляет собой субъективное право, принадлежащее определенному лицу, состоящее в требовании предоставления права ограниченного пользования чужим земельным участком <**>.

<*> См.: Новицкий И.Б. Римское право. 7-е изд., стереотипное / Отв. ред. Е.А. Суханов. М.: ТЕИС, 2002. С. 128.
<**> См.: Никишин В.В. Вещные и обязательственные права на землю в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации. Саратов, 2003. С. 70.

В соответствии с п. 3 ст. 5 ЗК обладатели сервитута - это лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут). Лица, использующие земельные участки на правах сервитута, не только не вправе распоряжаться ими, но и имеют ограниченный круг полномочий при использовании земли.

Как правило, их права ограничены возможностью прохода и проезда по земельным участкам. Следовательно, землепользователи, землевладельцы, арендаторы, обладатели сервитута не являлись собственниками земельных участков, поэтому имеют менее широкий круг прав и ограничения прав, предписанных нормами земельного законодательства. Однако частный сервитут регулируется исключительно нормами ГК, так как ЗК в п. 1 ст. 23 в части установления частного сервитута отсылает к нормам ГК.

Сервитут для лица, в пользу которого он установлен, является вещным правом, а для собственника земельного участка, в отношении которого установлен сервитут, обременением <*>.

<*> См.: Дмитриев А.В. Частный сервитут - проблемы правоприменения в условиях городского землепользования // Хозяйство и право. 2005. N 9. С. 52.

Право сервитута устанавливается по соглашению сторон (между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка) и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество <*>.

<*> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 16 августа 2004 г. N КГ-А40/6690-04.

В том случае, если соглашение об установлении или условиях сервитута не достигнуто, то спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. Так, ЗАО "Аэрошер-Экспресс" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском к ФГУП "Государственный научно-исследовательский институт гражданской авиации" об установлении права ограниченного пользования земельным участком для обеспечения беспрепятственного круглосуточного прохода и проезда сотрудников и клиентов, а также автомашин к зданию истца, расположенному на соседнем земельном участке.

В обоснование исковых требований указывалось на недостижение между сторонами соглашения об установлении сервитута и на отсутствие иной возможности для прохода и проезда к зданию истца, расположенному на арендованном земельном участке.

До принятия решения истец уточнил исковые требования, в результате чего просил установить сервитут в отношении дорог, расположенных на земельном участке.

Установив, что эксплуатация арендованного истцом земельного участка и принадлежащего ему на праве собственности здания возможна только через подъездную дорогу, проходящую по земельному участку, являющемуся собственностью г. Москвы и закрепленному за ФГУП "Государственный научно-исследовательский институт гражданской авиации" на праве постоянного (бессрочного) пользования, суд пришел к выводу о правомерности заявленных требований <*>.

<*> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 7 октября 2004 г. N КГ-А40/8796-04.

Независимо от того, возник сервитут из договора или из судебного акта, предметом государственной регистрации является сам сервитут как вновь возникшее вещное право, обременяющее право собственности на недвижимое имущество, а не основание возникновения сервитута и не переход права собственности <*>.

<*> См.: Маковская А. Анализ некоторых поправок к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок и сделок с ним" // Хозяйство и право. 2003. N 9. С. 11 - 12.

Согласно п. 1 ст. 275 ГК сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу. Собственник недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользоваться предоставленной таким лицом под эту недвижимость частью земельного участка, а при переходе права собственности на недвижимость, находящуюся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости <*>.

<*> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 сентября 2004 г. N Ф04-5423/2004(А75-3403-19).

Частные сервитуты в области градостроительства могут устанавливаться в целях ограниченного пользования чужим (соседним) земельным участком для обеспечения: строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации зданий, строений и сооружений, а также объектов инженерной и транспортной инфраструктур и др.

Условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, являются, по сути, ограничением права собственности. Однако такие действия, по существу, представляют собой как обязательства собственников земельных участков и лиц, не являющихся их собственниками, установленные публичными актами, так и законные обязанности.

По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. Когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута. Однако "при отказе от сервитута происходит освобождение земельного участка от дополнительного обременения, а владелец земельного участка остается неизменным" <*>.

<*> Ромадин М., Кошелев Я. Отказ от права на земельный участок и приобретательная давность: новый взгляд на старые проблемы // Хозяйство и право. 2004. N 2. С. 116 - 117.

В соответствии с п. 2 ст. 23 ЗК публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения без изъятия земельных участков.

В настоящее время сервитуты устанавливаются в тех случаях, когда на земельных участках, обремененных правами других лиц, находятся различные инженерные коммуникации: трубопроводы, линии связи, линии электропередачи. Для их обслуживания организация, занимающаяся их эксплуатацией, должна иметь возможность свободного прохода и проезда по земельным участкам без каких-либо препятствий.

В соответствии с нормами ГК собственник недвижимого имущества вправе требовать от собственника соседнего земельного участка предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута), который может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута <*>.

<*> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 7 октября 2004 г. N КГ-А40/8796-04.

Граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законами и иными правовыми актами, а также собственником земельного участка (п. 1 ст. 262 ГК). Таким образом, граждане могут свободно находиться только на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, так как земля, находящаяся в частной собственности, не может быть доступна никому другому, кроме собственника. Однако согласно п. 2 ст. 262 ГК любое лицо может пройти через такой участок при условии, что не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.

Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний (ст. 23 ЗК). На практике дело обстоит иначе. Так, публичные сервитуты устанавливаются без проведения общественных слушаний, а также без определения сроков временного сервитута <*>. Так, по иску Муниципального унитарного предприятия "Тракторозаводский рынок" о признании недействующим Постановления Администрации г. Волгограда от 18 сентября 2002 г. N 1124 в п. 2 оспоренного ненормативного акта установлено, что публичный сервитут подлежит государственной регистрации "Волгоградским областным регистрационным управлением", что соответствует п. 9 ст. 23 ЗК. Однако прямое указание федерального закона ответчиком не было выполнено, в деле документы о регистрации сервитута отсутствуют.

<*> См.: Викторов И., Ашиткова Т. Надзор за исполнением законодательства о землепользовании // Законность. 2004. N 2. С. 28.

Пунктом 2 ст. 23 ЗК определено, что публичный сервитут устанавливается с учетом результатов общественных слушаний. Данное установленное законом требование также не выполнено ответчиком.

Более того, отсутствие порядка проведения таких слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу. В материалах дела не имеется документов, подтверждающих утверждение ответчика о вынесении им постановления в интересах местного населения (потребителей), а также предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность на территории истца.

При таких обстоятельствах у арбитражного суда не имелось правовых оснований для отказа в иске МУП "Тракторозаводский рынок", поскольку вынесено оспоренное Постановление с нарушением вышеуказанных требований закона, в связи с чем судебный акт подлежит отмене <*>.

<*> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 10 апреля 2003 г. N А12-17236/02-С43.

Публичные сервитуты могут устанавливаться в отношении объектов недвижимости в градостроительстве. Они устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления на основании градостроительной документации и правил застройки в случаях, если это вызывается государственными или общественными интересами <*>.

<*> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 1 ноября 2000 г. N А43-2450/00-30-95.

Публичные сервитуты устанавливаются не в пользу конкретного субъекта - собственника соседней недвижимости, а в пользу многих лиц, т.е. для обеспечения не частных, а общественных (публичных) интересов, представляют собой обременение земельного участка, право определенных законом лиц использовать этот участок в случаях и порядке, установленных законодательством <*>. Так, ООО "Акведук" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействующим Постановления главы муниципального образования "Сысертский район" от 5 ноября 2004 г. N 3619 "Об установлении постоянного публичного сервитута на часть земельного участка". Оспариваемый нормативный правовой акт опубликован в газете "Маяк".

<*> См.: Андреев Ю. О сервитутах // Хозяйство и право. 2004. N 5. С. 87.

Исследовав материалы дела, суд пришел к обоснованному выводу об отсутствии доказательств того, что проезд автотранспорта и проход людей возможны только через участок ООО "Акведук", что является необходимым условием для установления сервитута.

Кроме того, суд установил, что установление публичного сервитута приведет к нарушению правил промышленной безопасности, а также к угрозе жизни и здоровья людей. При таких обстоятельствах суд правильно признал оспоренный нормативный правовой акт органа местного самоуправления противоречащим закону и недействующим <*>.

<*> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 21 июля 2005 г. N Ф09-2279/05-С6.

Однако не следует путать земельные сервитуты с другими правами на землю, прежде всего правом постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования земельными участками, которые устанавливаются в иных целях, нежели ограниченное пользование чужой землей <*>.

<*> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17 ноября 2000 г. N А82-164/2000-А/1.

В соответствии с п. 4 ст. 36 ЗК в случае, если помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке, закреплены за несколькими федеральными казенными предприятиями и государственными или муниципальными учреждениями, данный земельный участок предоставляется одному из этих лиц на основании решения собственника земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование <*>.

<*> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 11 декабря 2002 г. N КГ-А40/8076-02.

В условиях формирования объектов недвижимости сервитуты устанавливаются на основании решения компетентных органов о предоставлении земельного участка или переоформлении прав на него. В силу п. 7 ст. 36 ЗК обязанность изготовления кадастрового плана земельного участка лежит на уполномоченном органе субъекта Федерации и поэтому его отсутствие не может являться основанием для отказа в приобретении прав на земельный участок <*>.

<*> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 23 апреля 2003 г. N КГ-А40/2165-03.

Бесспорно, принципиальны различия между частным и публичным земельными сервитутами. Если частный сервитут устанавливается в интересах одного лица, то публичный - в интересах государства, местного самоуправления или местного населения. Если частный сервитут устанавливается по соглашению сторон, то публичный - на основании соответствующих нормативных правовых актов.

Вопреки ожиданиям "ЗК не оказывает реального влияния на позитивное развитие земельных отношений, а по некоторым вопросам привнесет элемент бессистемности. Удручающее впечатление производит многословие и наукообразность сформулированных в нем положений" <*>. Более того, в ЗК имеются иные неоправданные противоречия с нормами ГК, которые будут рассмотрены далее при анализе важных теоретических и практических проблем земельного законодательства.

<*> Сыродоев Н.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации // Правоведение. 2002. N 1. С. 6.

Бесспорно, каждая отрасль российского законодательства регулирует свою конкретную самостоятельную область общественных отношений, складывающихся между людьми в процессе использования и охраны соответствующих объектов <*>. Однако необходимо определить правовую нишу того или иного законодательства в регулировании земельных отношений, имеющих имущественный характер.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2002 (издание второе, переработанное и дополненное).

<*> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Сост. С.А. Боголюбов, Е.Л. Минина. М.: Норма-Инфра-М, 2002. С. 15.

Определяя земельные отношения, ЗК в п. 1 ст. 3 закрепляет положение о том, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В развитие данных положений разработаны соответствующие нормы ГК. В свою очередь, ЗК также содержит нормы, посвященные упомянутым ограниченным вещным правам. Они внесли кардинальные изменения в регулирование указанных отношений, которые определенно расходятся с соответствующими нормами ГК.

Учитывая изложенное, полагаем, что целесообразно во избежание произвольного толкования норм земельного и гражданского законодательства установить следующий принцип, а именно нормы, регулирующие земельные правоотношения, включенные в нормативные акты других отраслей современного законодательства, должны соответствовать ГК.

Анализ законодательства, регулирующего вопросы постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и ограниченного пользования чужими земельными участками, позволяет сделать вывод о том, что при регулировании постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и ограниченного пользования чужими земельными участками следует применять нормы ГК во избежание разночтения в применении правовых норм ГК и ЗК.