Мудрый Юрист

Организационные и правовые основы участия губернатора во взаимодействии УИС и органов власти региона: исторический и теоретико-управленческий аспект

Голубев А.Г., докторант Академии ФСИН России.

В процессе осуществления деятельности по социальной реабилитации осужденных территориальный орган УИС решает многие вопросы, преимущественно связанные с материально-техническим обеспечением исправительных учреждений и мерами культурно-просветительного характера, во взаимодействии с органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Опыт еще последних лет советского периода и первых лет Российской Федерации свидетельствует о том, что в деле исправления осужденных нельзя обойтись "без серьезной государственной поддержки..." <*>. В процессе взаимодействия важную роль играют такие его элементы, как контроль и координация деятельности взаимодействующих субъектов. Поскольку исправление осужденных в принципе является делом "государственной важности", осуществление данных функций в масштабе субъекта Российской Федерации оптимальным образом возможно в компетенции высшего в регионе государственного органа - главы его исполнительной власти: президента республики в составе РФ, губернатора края или области.

<*> Детков М.Г. Тюрьмы, лагеря и колонии России. М., 2000. С. 296.

Сразу возникает вопрос о том, корректно ли называть губернатора именно высшим органом государственной власти в регионе, хотя бы потому, что в государственный механизм на уровне субъекта Федерации входит и законодательный орган - дума или законодательное собрание. Анализ его участия в таком направлении государственной деятельности, как управление исполнением уголовных наказаний, дает ответ на данный вопрос с точки зрения функций, осуществляемых главой региональной администрации (правительства).

Во всяком случае, губернатор оставался высшим в регионе должностным лицом на протяжении всего времени существования этого органа власти в досоветский период нашей истории. Еще с момента учреждения губерний он принимал самое активное участие в деятельности тюремных органов. Губернаторы осуществляли общее руководство местами заключения, а также представляли сведения об их состоянии министру внутренних дел и имели право осуществлять внезапную ревизию тюремных учреждений. Законодательные источники, датируемые 1808 г., регламентируют выполнение "начальниками губерний" функций распоряжения о снабжении пересылаемых "колодников" необходимой одеждой и обувью, а также о строительстве острогов по единому плану, утвержденному Сенатом. Десятилетием позже был выработан проект решения о высылке губернаторам образцов кандалов для последующего надзора с их стороны за применением данных средств наказания <*>.

<*> Петренко Н.И. Становление и развитие уголовно-исполнительной системы России. Дис. на соиск. ученой ст. докт. юрид. наук. Рязань, 2002. С. 139, 145.

Создается впечатление, будто в деле управления исполнением наказаний губернаторы были простыми исполнителями "высочайшей" воли и решений высших правительственных органов. Однако, даже если предположить, что их компетенция этим и ограничивалась, роль губернаторов в управлении тюремной деятельностью не выглядит простой и однозначной. В документах Министерства внутренних дел первой четверти XIX в. одна из докладных записок содержит такое замечание: "В тюрьмах губернских, ежели сам губернатор не посещает их по крайней мере раз в неделю, то преступники заковываются и приковываются к стене жесточайшим образом за малейшую грубость полицмейстерами и командиром внутреннего батальона по произволу..." <*> - до такой степени от надзора начальника губернии до тюремной реформы зависело состояние "человеколюбия" (соблюдение прав человека) в местах заключения.

<*> Там же. С. 150.

Нельзя сказать, что с постепенным усилением специализации тюремного управления роль губернатора сводилась на нет. Как отмечают ряд авторов, губернаторы осуществляли общее руководство тюремным делом в губерниях и после учреждения Главного тюремного управления и тюремных инспекций: они утверждали списки награждаемых сотрудников тюремных заведений и имели право ходатайствовать о дополнительных (сверх квоты) награждениях по тюремному ведомству, наблюдали за благоустройством мест заключения и порядком содержания заключенных, контролировали исполнение всех постановлений и распоряжений правительства, регулировавших функционирование мест заключения гражданского ведомства, а до создания губернских тюремных инспекций обладали правом назначения, перемещения и увольнения с должности начальников тюрем и их помощников <*>. Приведенные примеры позволяют ответить на вопрос, в чем же для губернаторов заключалось общее руководство деятельностью тюремной системы.

<*> Там же. С. 240, 257, 259; Детков М.Г. Указ. соч. С. 62.

Если внимательно проанализировать Общее губернское учреждение 1906 г. издания, а именно раздел о губернаторах, то выделяются функции губернатора, присущие ему как "начальнику губернии" и определяющие его отношение в том числе и к тюремному управлению. Главной обязанностью губернаторов названо "попечение о благе жителей всех состояний управляемого ими края", что расшифровывается как "охрана общественного спокойствия и безопасности всех и каждого", принятие мер для сохранения "народного здравия", обеспечение продовольствием в губернии, "доставление страждущим и беспомощным надлежащего призрения". Перечисленные функции выглядят как общие слова, но их дополняет более конкретная формулировка: в обязанности губернатора включен "высший надзор за скорым исполнением всех законных постановлений и требований" <*>. Следует также учесть, что губернатор возглавлял все губернские совещательные учреждения, так или иначе связанные со сбором статистических данных о губернии, охраной ее природных ресурсов, деятельностью различных слоев населения губернии, а в особом присутствии судебной палаты принимал участие по "пререканиям" (спорам) между "судебными и правительственными местами" <**>. Таким образом, под общим руководством губернией уже в то время понимается: а) обнародование и высший надзор губернатора за исполнением в губернии законодательных актов и постановлений правительства, б) издание в пределах предусмотренных этими актами полномочий распоряжений по вопросам общественной безопасности и благосостояния, в) координация в этих целях деятельности губернских органов различных ведомств.

<*> Свод законов Российской империи. СПб., 1906. Т. II: Общее учреждение губернское. Ст. 270.
<**> Там же. Ст. 264, 266.

В наши дни эти функции несколько дополнены и изменены. Губернатор возглавляет правительство субъекта Федерации, единообразно разделенное на управления и отделы. Высший надзор распространен и на исполнение региональных законодательных актов. Что же касается последней из указанных нами функций, то она определена в ч. 7 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" как координация "деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации" с правом организации взаимодействия "органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями..." <*>. Формы организации выполнения данной функции уточняются в региональных уставах: губернатор наделяется полномочием формирования различных совещательных органов, порядок проведения заседаний и совещаний определяется регламентом регионального правительства или положением об органах исполнительной власти региона <**>. В частности, вопросы деятельности уголовно-исполнительной системы решаются на оперативном совещании под руководством губернатора с участием руководителей региональных управлений и руководства территориального органа УИС, а затем на заседании правительства субъекта Федерации в том же составе. Принятие мер стратегического характера по обеспечению жизнедеятельности уголовно-исполнительной системы в регионе организуется следующим образом.

<*> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<**> Устав (Основной Закон) Орловской области от 26 декабря 1996 г. N 7-ОЗ. Ст. 67.3, 73; Устав (Основной Закон) Рязанской области: Принят Рязанской областной Думой 19 октября 1998 г. N 12-ОЗ. Ст. 53, 64.2; Устав Самарской области: Принят Решением Самарской губернской Думы от 21 декабря 1995 г. N 142. Ст. 95, 102 // КонсультантПлюс: Информационно-поисковая система: Региональное законодательство. 6 января 2006 г.

В зависимости от характера решаемого вопроса, предварительно определенного на оперативном совещании, управленческое решение, принимаемое на заседании и утверждаемое губернатором, предусматривает участие в принятии той или иной меры нескольких ведомств. В частности:

Каждый из этих вопросов требует, по крайней мере, определения материальных и кадровых ресурсов, а также источников и объемов финансирования, кроме того, для соответствия планируемых объектов целям и задачам деятельности УИС, соблюдения при этом законности и правопорядка требуется привлечение отраслевых специалистов. Многоотраслевая база исполнения этих решений очевидна. На подготовку предложений по организации принятия данных мер отводится от одного до трех месяцев, после чего об этом каждым исполнителем должно быть доложено на заседании правительства. Организация исполнения данных решений отвечает функциям губернатора, определенным нами выше как координация деятельности различных ведомств и высший в регионе надзор за исполнением в данном случае собственных постановлений (распоряжений).

Таким образом, деятельность губернатора в России, в том числе и по отношению к участию в деятельности уголовно-исполнительной системы, имеет достаточно давнюю историческую традицию и наряду с новациями, характерными для настоящего времени, обладает свойствами, не меняющимися в своей сущности на протяжении всего существования данного органа власти. Губернатор на уровне субъекта Российской Федерации и в его границах является гарантом Конституции Российской Федерации, подобным Президенту РФ (и в этом смысле он действительно представляет собой высший орган государственной власти в регионе), только к гарантированию соблюдения федерального Основного Закона добавляется гарантирование соблюдения Устава региона. Иными словами, губернатор выступает как "всеобщий организатор и координатор" в субъекте Российской Федерации, гарант слаженной работы всех элементов государственного механизма в регионе, а также его слаженной работы в системе с другими социальными институтами региона. То же относится и к управлению исполнением уголовных наказаний.