Мудрый Юрист

От общественной опасности коррупции в уголовно-исполнительной системе к комплексным мерам по ее ограничению

Демин В.М., начальник отдела изучения проблем работы с кадрами УИС НИИ ФСИН России.

Наличие статистической информации о коррупции за пределами правоприменительной сферы не снимает остроты этой проблемы для уголовно-исполнительной системы. Коррупция (от лат. corruptio - подкуп, порча, упадок) столь же застарелая болезнь государственной власти, как, например, бюрократизм.

В России отсчет коррупции, упоминание о которой содержится еще в древних рукописях, видимо, следует вести с тех давних времен, когда князья в целях организации местного управления назначали своих наместников - воевод, не определяя им, их дружинам, доводчикам и праветчикам жалованья, которые сами должны были заботиться о себе, практикуя так называемое кормление <*>.

<*> Щетинин В.Л. Одолеем ли коррупцию? // Международная жизнь. 1993. N 2. С. 77; Российская газета. 1995. 14 янв.

Традиционно низкое жалованье, зачастую отсутствие высокоразвитого чувства профессиональной чести, а также нравственной идеологии государственной службы, повсеместный бюрократизм и волокита по делам просителей, в особенности из числа простонародья и купцов-откупщиков, делали корыстолюбие доминирующим качеством российского чиновничества. Да и сама идеология абсолютной монархии была несовместима с идеей гражданской службы как служения обществу. В России от века господствовало представление о государстве как о "царевой вотчине", а о подданных как о бесправных государевых холопах. Очевидно, что и роль чиновников понималась не как государственная, а как государева служба. Для холопской психологии характерно стремление при каждом удобном случае получить материальную "компенсацию" за свое бесправное положение. Так и чиновники, выполняя служебные обязанности скорее "за страх", чем "за совесть", стремились получить от службы максимум личных благ <*>.

<*> Оболонский А.В. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. М., 1997. С 21.

Законодательные ограничения на взятки и казнокрадство были введены при Иване III. После принятия Судебника 1550 г. и Стоглава - постановлений Церковно-земского собора 1551 г. Иван IV (Грозный) начинает административную реформу, направленную на постепенную отмену всех "кормлений" и установление выборочного порядка замещения должностей, введенных взамен царских наместников. В отношении особо алчных взяткополучателей впервые в качестве наказания предусматривается смертная казнь <*>.

<*> Российское законодательство X - XX веков. М., 1985. Т. 2. С. 30 - 31.

В то же время анализ российского законодательства, в частности Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, свидетельствует, что в борьбе с нарушениями правил государственной службы уголовное право царской России не делало основного акцента на собственно карательные средства, активно применяя меры по своей природе скорее дисциплинарного и материального характера и тем самым способствуя ранней профилактике коррумпирования чиновников.

Повышенная общественная опасность коррупции в сфере публичного управления определяется тем, что, проявляясь в поведении субъектов, призванных осуществлять функции интеграции и контроля в различных сферах общества, она подрывает основы публичной власти. В современной России коррупция является одним из основных препятствий социального реформирования, обеспечивает переход богатства, созданного трудом многих поколений, и огромных денежных средств в руки циничных дельцов, переводящих капиталы за границу <*>.

<*> Мишин Г.К. Некоторые проблемы ограничения коррупции. М., 1993. С. 33.

Зарубежные исследователи к основным формам коррупции относят должностные хищения и вымогательства, различные виды превышения властных полномочий и бездействия власти, непотизм (то, что по-русски называется блат, связи, кумовство), протекционизм, а также любые нечестные методы, применяемые чиновниками, политическими и иными функционерами для извлечения выгод и преимуществ из своего положения в управленческой структуре <*>.

<*> Мишин Г.К. Указ. соч. С. 37.

Анализ проблемы коррупции в правоохранительных органах за последние 15 лет показывает, что применение в отношении сотрудников контрольных, воспитательных и профилактических мер в начальный период социально-экономических реформ в России существенно уменьшилось, что явилось результатом процессов общей девальвации нравственных устоев в обществе, организационных изменений, повлекших практически полную ликвидацию таких институтов и органов общественной самодеятельности, как наставничество, индивидуально-воспитательная работа с подчиненными, советы коллективов, товарищеские суды, женские советы. Не произошло усиления влияния на криминальные злоупотребления, устранения либо нейтрализации причин и условий коррупционных проявлений среди личного состава со стороны созданных в соответствии с Приказом МВД России от 28 февраля 1996 г. N 129 подразделений собственной безопасности, выполняющих главным образом оперативно-розыскные задачи в ходе проведении служебных проверок по тяжким преступлениям, а также должностным проступкам, связанным с нарушением законности сотрудниками органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы.

На неэффективность антикоррупционных мер указал в мае 2006 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, отметив, что, несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития - коррупцию <*>.

<*> См.: Российская газета. 2006. 11 мая.

Односторонний характер предупреждения коррупции свидетельствует о слабой проработанности данной проблемы, прежде всего в теоретическом плане. В этой связи заслуживает внимания трактовка понятия коррупции профессором Н.Ф. Кузнецовой, пришедшей к выводу, что, "исходя из общественной опасности и характера оценки со стороны социальных институтов проявления коррупции предлагается подразделять на криминальное, правонарушительное и аморальное" <*>.

<*> Кузнецова Н.Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник Московского университета. Серия: Право. 1993. N 1. С. 21.

Систематическая коррупция, по мнению А.Д. Сафронова, особенно активно проявляет тенденцию к генерализации - расширению сфер функционирования. Так, из внешней правоприменительной среды она постепенно проникает во внутриорганизационные отношения, служебную сферу, в отношения между самими сотрудниками органа, учреждения, поражая как низовые, так и управленческие звенья. Прием на службу, зачисление на учебу в ведомственное образовательное учреждение правоохранительной службы, назначение на должность, служебное продвижение, присвоение очередного специального звания, содействие в уклонении от ответственности за должностной проступок и другие важные для личного состава вопросы кадровой работы приобретают определенное денежное выражение - цену, или таксу <*>.

<*> См.: Сафронов А.Д. Преступность в России и антикриминальная безопасность органов внутренних дел. М., 2003. С. 222.

Коррупция, угнездившаяся во внутрислужебных отношениях, в работе с персоналом, является мощнейшим катализатором злоупотреблений для всех сотрудников органов внутренних дел или исправительных учреждений, средством активизации корыстной эксплуатации ими своих должностных и иных служебных возможностей. Вымогательство с граждан приобретает видимость вынужденности и определяет формирование рационализованного (оправдательного) мотива, поскольку решение многочисленных вопросов построения служебной карьеры, уклонения от дисциплинарной ответственности либо ее смягчения, а также социально-правовой защиты сотрудников осуществляется в процессе "монетарных" отношений, требующих постоянных материальных расходов. Многочисленные взятки превращаются в условия принятия повседневных административно-юрисдикционных, оперативно-розыскных, уголовно-процессуальных, а также кадровых и других управленческих решений, а это свидетельствует, что коррупция принимает системный характер <*>.

<*> Там же. С. 223.

По оценке ряда зарубежных исследователей, коррупция в полиции и пенитенциарной системе не сводится лишь к получению денежных средств. Личная выгода может быть получена в форме оказываемых услуг, приобретения определенного статуса, влияния или престижа. Это означает, что между разными фактами коррупции необходимо установить различия по масштабам содеянного и выработать соответствующие меры борьбы с такими противоправными действиями. Динамика коррупции при этом может рассматриваться с двух позиций: с точки зрения организационной структуры правоохранительных учреждений и роли каждого сотрудника в этом явлении.

Сторонники первой точки зрения считают, что коррупция возникает в результате развития своей субкультуры отношений внутри служебного коллектива, позволяющей сотрудникам формировать отличную от официальной модель поведения.

Вторая позиция больше связана с получением сотрудником личной выгоды, чем с его взаимоотношениями в учреждении.

Одной из причин возникновения коррупции считается несоответствие этических норм, установленных в правоохранительном ведомстве, с установками отдельных сотрудников. В этой связи определенную значимость представляют вопросы, касающиеся мотивации лиц, поступающих на службу в пенитенциарные учреждения, и сочетание целей кандидата с целями учреждения. По мнению значительной части руководителей учреждений, этические ценности могут повысить уровень правомерного поведения отдельных сотрудников.

Эффективным средством предупреждения коррупции является система предварительного анализа и прогнозирования таких правонарушений. Она позволяет выявить имеющиеся проблемы при несении службы, недостатки при принятии управленческих решений, предпосылки возможных должностных злоупотреблений среди сотрудников. Данная система включает анализ исполнения служебного регламента по направлениям деятельности сотрудника, сбор информации по следующим направлениям: применение оружия; превышение пределов необходимой обороны и злоупотреблений при использовании силовых методов воздействия; наличие жалоб, включая замечания инспекторских проверок и ревизионных комиссий; утрата, растрата денежных средств и материальных ценностей и др.

Наличие информации об имеющихся правонарушениях по перечисленным направлениям может служить сигналом о возможной коррумпированности сотрудника и требует принятия превентивных мер на ранней стадии, которые во избежание этических ошибок должны заранее планироваться и проводиться продуманно и осторожно.

Важная роль в предупреждении коррупции отводится подготовке сотрудников в образовательных учреждениях правоохранительных ведомств зарубежных стран, где:

В правоохранительных учреждениях данные вопросы на систематической основе изучаются в системе занятий по начальной и последующей профессиональной (служебной) подготовке.

В целях выявления сотрудников, не соответствующих задачам правоохранительной деятельности и этическим стандартам, в ряде стран проводится их внеочередная аттестация. Так, с 1997 г. Министерством общественной безопасности Китая проводилась переаттестация офицерского состава полиции. В течение двух лет около 1 млн. сотрудников Китая прошли тестирование, которое включало курс специальных экзаменов, подтверждающих профессиональную пригодность, физические и морально-волевые качества. По мнению представителей Министерства общественной безопасности, это в значительной степени повысило качественный уровень отбора кадров в правоохранительные органы и способствовало увольнению лиц, скомпрометировавших себя различными правонарушениями.

Характерно, что в большинстве стран расследование правонарушений, совершаемых сотрудниками, проводится до полного завершения, даже в случае их увольнения со службы.

Среди российских ученых-юристов в целом возобладала разумная позиция, что система мер противодействия коррупции должна в первую очередь включать экономические, политические, моральные и лишь после них правовые средства <*>. Это позволяет целенаправленно планировать и реализовывать мероприятия по улучшению социально-экономического положения сотрудников правоохранительных органов, в том числе уголовно-исполнительной системы. Зарубежный опыт развитых стран (Германия, Италия, Нидерланды, Норвегия, Франция, Швеция и др.) показывает, что заработная плата персонала пенитенциарных учреждений должна устанавливаться с таким расчетом, чтобы привлекать и удерживать на этой работе способных заниматься ею мужчин и женщин. Принимая во внимание исключительно трудные условия данной работы, этим людям следует обеспечивать соответствующие льготы и условия труда <**>.

<*> Пономарев П.Г. Понятие коррупции и уголовно-правовые средства ее сдерживания. М., 1993. С. 51.
<**> Как заставить стандарты работать. Практическое руководство по эффективному применению международных тюремных правил. М.: Права человека, 1998. С. 18.

Как отмечается в Практическом руководстве по эффективному применению международных тюремных правил, хорошая зарплата важна по ряду причин. Хорошо оплачиваемый персонал будет работать лучше, что, в свою очередь, поможет снизить количество побегов, напряженность и сопротивление, и в результате заключенные будут подчиняться требованиям. Трудно, учитывая разный уровень жизни в разных странах, указать подходящий уровень заработной платы в точных цифрах, но возможно определить это другим образом. Персонал должен иметь доход, который позволит им иметь достаточный для данной страны уровень жизни, они должны зарабатывать достаточно, чтобы избежать соблазна брать взятки или искать дополнительный заработок. Коррупция в тюрьме способствует беззаконию, несправедливости, страху, неопределенности, неуверенности, ненадежности, беспорядку и угрожает жизни. В конечном счете никто от этого не выигрывает <*>.

<*> Там же. С. 181 - 182.

В решении проблем материального и технического обеспечения органов и учреждений, улучшения условий труда сотрудников УИС важное значение имеет своевременное финансирование из федерального бюджета, позволяющее отказаться от зависимости третьих лиц.

В ряду мер политического характера по борьбе с коррупцией ожидания сотрудников не в последнюю очередь связаны с государственными гарантиями и компенсациями, предоставляемыми служащему и члену его семьи, которые предусмотрены ст. 73 - 82 проекта Закона "О правоохранительной службе Российской Федерации".

Меры правового характера сфокусированы в настоящее время вокруг совершенствования правовой базы, статуса и границ правомочий государственных служащих, устранения неоправданного либерализма в законодательстве и судебной практике по делам о коррупционных преступлениях, особенно в части материальной ответственности, штрафных санкций и т.д. Важная роль отводится проведению в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. мероприятий по разработке и внедрению административных регламентов, внедрению новых механизмов досудебного обжалования решений и действий органов исполнительной власти и должностных лиц, ликвидации избыточных и дублирующих функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разделению функций контроля и надзора в федеральных органах исполнительной власти, разработке антикоррупционных программ, повышению эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества, в том числе повышению информационной открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

В регулировании деятельности сотрудников важную роль играет профессиональное сознание, закрепленное в нормах права лишь некоторыми специфическими морально-правовыми дозволениями, ограничениями и запретами или нормами о правах человека. Для рассмотрения вопроса о соотношении моральных, правовых и организационно-управленческих норм по ограничению коррупции сотрудников правоохранительных органов представляется необходимым четко определить понятие правовой морали, включающее нормы и принципы, нравственно-правовые качества, нравственно-правовые понятия и оценки, понимание предназначения и смысла профессиональной деятельности субъектами правового регулирования. В понимаемой таким образом правовой морали основными являются понятия юридической справедливости, профессионального долга, совести, достоинства и чести. Профессиональная деятельность и общение сотрудников регулируются именно такими нормами правовой морали, а не общеморальными ограничениями, дозволениями и запретами. Правовая мораль является предметом профессиональной этики сотрудников правоохранительных органов, а также инструментом исследования острых нравственно-правовых проблем в их деятельности.