Мудрый Юрист

Налоговый механизм финансового обеспечения системы поддержки населения: раскрытие социального потенциала

Гончарова М.В., Волгоградское отделение Сбербанка РФ, кандидат экономических наук.

Процесс финансового обеспечения системы социальной поддержки населения объединяет оценку объемов и формирование источников необходимых финансовых ресурсов, способы и организацию финансирования расходов, стимулирование достижения результативности затрат, контроль своевременности и законности операций на всех этапах движения денежных потоков.

Анализ и последующая оптимизация отношений в сфере финансового обеспечения социальной поддержки стратегически направлены на изменение степени финансового участия государства, корпораций и граждан в этих отношениях. В ряде развитых стран модернизация указанных отношений увязывается с прямой корреляцией между социальными благами и реальными социальными нуждами, с определением новых финансовых источников, с предоставлением более широких персональных возможностей выбора (при непременной персональной ответственности) в достижении собственной состоятельности.

В состав финансовых ресурсов российской системы социальной поддержки включаются государственные (муниципальные) средства, ресурсы коммерческих и некоммерческих организаций, собственный финансовый потенциал домашних хозяйств. Источниками этих ресурсов становятся государственные (муниципальные) налоговые и неналоговые доходы; собственные денежные фонды корпораций и некоммерческих организаций; реальные располагаемые доходы населения. Состав указанных источников финансовых ресурсов отражает схема 1.

Схема 1

Состав источников финансовых ресурсов системы социальной поддержки населения

-----------------------------------------------------------------¬
¦ ФОРМИРОВАНИЕ РЕСУРСОВ ¦
¦ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ¦
¦----------------------T--------------------T-------------------¬¦
¦¦ Государственные ¦ Собственные ¦ Реальные ¦¦
¦¦ (муниципальные) ¦ денежные фонды ¦ располагаемые ¦¦
¦¦ налоговые и ¦ коммерческих и ¦ доходы ¦¦
¦¦ неналоговые ¦ некоммерческих ¦ населения ¦¦
¦¦ доходы ¦ организаций ¦ ¦¦
¦L---------------------+--------------------+--------------------¦
L-----------------------------------------------------------------

Своим происхождением налоги призваны прежде всего служить источником формирования государственных (муниципальных) доходов. Основная общепризнанная фискальная функция налогов непосредственно происходит из функции государственных финансов "образования централизованных денежных фондов (доходов)" и отражает движение стоимости в форме фиска - обязательного платежа юридических и физических лиц в государственный бюджет и/или государственные внебюджетные фонды. В этом проявляются единство и взаимосвязь частной категории налогов с более общими категориями государственных финансов в целом, а также специализация налогов в общей системе финансовых отношений как правовой формы движения стоимости от собственника денежных средств в государственную казну <1>.

<1> Барулин С.В., Макрушин А.В., Тимошенко В.А. Налоговая политика России: Монография. Саратов: Сателлит, 2004. С. 10.

Другое функциональное назначение налогов обусловлено их регулирующими возможностями воздействия государства на мотивы экономического поведения налогоплательщиков и на экономику в целом. Регулирующая функция налогов имеет двоякую природу: во-первых, она берет свое начало от контрольной функции государственных финансов, во-вторых, она непосредственно вытекает из фискальной функции налогов и подчинена ей. Контрольная функция государственных финансов в процессе формирования государственных доходов создает возможность целенаправленного воздействия государства через налоги и элементы налогообложения на все стадии общественного воспроизводства (производство, обмен, распределение, потребление), на темпы накопления и потребления, на совокупные спрос и предложение, на экономическое поведение налогоплательщиков. Генезис и формы реализации регулирующей сущности налогов проявляются следующим образом: функция образования централизованных фондов государственных финансов через их контрольную функцию порождает регулирующую функцию налогов, которая на практике реализуется в виде налоговых льгот и маневрирования налоговыми формами и методами.

Контрольная функция налогов, будучи самостоятельной, подчинена фискальной и связана с регулирующей функцией налогов. Регулирующая и контрольная функции налогов конкретизируют контрольную функцию финансов и обслуживают налоговое регулирование и налоговый контроль - родственные сферы финансовой деятельности государства. Любое налоговое отношение реализуется, как правило, одновременно и в регулирующей, и в фискальной функциях, причем в обеих налоги выступают в своей третьей функции - контрольной.

Комплекс государственных стратегических и тактических мероприятий в области управления налоговым процессом, направленных на максимально возможную реализацию фискальной, регулирующей и контрольной функций налогов в целях достижения определенного экономически и социально значимого результата, есть налоговая политика. Рациональная налоговая политика должна строиться в России в настоящее время на основе следующих принципов <2>:

<2> Барулин С.В., Макрушин А.В., Тимошенко В.А. Указ. соч. С. 26 - 27.
  1. достаточное, равномерное и своевременное обеспечение органов государственной (муниципальной) власти надежными и стабильными налоговыми доходами;
  2. содействие стабилизации экономики, относительному и абсолютному росту чистого внутреннего продукта;
  3. обеспечение стабильных темпов роста государственных (муниципальных) доходов не за счет усиления налогового бремени, а на базе роста экономических показателей;
  4. создание благоприятных условий для развития частной инициативы и инвестирования в товаропроизводящую сферу, для внедрения новых технологий и выполнения прикладных научно-исследовательских работ;
  5. стимулирование реального экспорта товаров (работ, услуг) и капиталов;
  6. защита отечественных товаропроизводителей и национального рынка от неблагоприятных внешних воздействий;
  7. стимулирование накопления и перелива капитала в эффективные и приоритетные отрасли реального сектора экономики;
  8. единство налоговой стратегии и тактики, федеральной и территориальной налоговой политики в едином налоговом пространстве страны;
  9. интеграция в мировое экономическое и налоговое пространство.

Влияние налогов на воспроизводственный процесс реализуется в двух направлениях:

Вместе с тем следует поддержать утверждение С.В. Барулина, А.В. Макрушина, В.А. Тимошенко о чрезмерной загруженности системы налогообложения экономически не обоснованными налоговыми льготами и преференциями. Действительно, налоговые льготы и государственные приоритеты существуют сами по себе. Широкое распространение в России получила практика предоставления групповых льгот, что создает почву для коррупции, порождает цепочку налоговых послаблений путем использования льготных прав одного налогоплательщика другими налогоплательщиками и т.п. Например, это лоббистские льготы отраслевого характера, налоговые освобождения предприятий, якобы использующих труд инвалидов, засорение порядка взимания личных налогов многочисленными льготами, связанными с определенным статусом налогоплательщиков, и т.д. При этом получение инвестиционных льгот сопряжено с целым рядом надуманных ограничений, в том числе по инвестиционному налоговому кредиту, полным отсутствием льготирования инвестиционной лизинговой деятельности и др. <3>

<3> Барулин С.В., Макрушин А.В., Тимошенко В.А. Указ. соч. С. 89.

Наряду с налогами, поступающими в бюджеты, государственные доходы аккумулируются также во внебюджетных фондах, это: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования. В начале создания указанных фондов платежи в них именовались страховыми взносами, теперь данные финансовые отношения объединены понятием "единый социальный налог". Абсолютное большинство коммерческих и некоммерческих организаций, государственных учреждений как работодатели уплачивают во внебюджетные фонды суммы, пропорциональные начисленным физическим лицам доходам за выполнение служебных, трудовых обязанностей, работ, услуг. Индивидуальные предприниматели уплачивают соответственно часть личного дохода. Кроме того, доходы внебюджетных фондов пополняются государственными субсидиями и беспроцентными бюджетными кредитами.

Неналоговые доходы, например, федерального бюджета включают:

Налоговые доходы федерального бюджета в 2006 г. включают:

<4> Федеральный закон от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" // СЗ РФ. 2005. N 52 (ч. II). Ст. 5602.

Состав неналоговых доходов субъектов РФ аналогичен вышеуказанным федеральным неналоговым доходам. Налоговые доходы, например, Волгоградской области в 2006 г. включают все те же указанные выше федеральные налоговые доходы плюс налоги на совокупный доход, плюс налоги на имущество <5>.

<5> Закон Волгоградской области от 29 декабря 2005 г. N 1161-ОД "Об областном бюджете на 2006 год" // Волгоградская правда. 2006. 13 января, 18 января.

Социальная поддержка населения реализуется в двух основных формах. Нуждающимся предоставляется из централизованных фондов персональная финансовая помощь, кроме того, государство вправе уменьшать налоговые изъятия из доходов определенных категорий граждан. Нам представляется, что весьма значительный потенциал, который содержит налоговое льготирование, в современной России полностью не раскрыт.

Рассмотрим ряд возможностей применения на период 2006 - 2010 гг. социально ориентированного налогообложения - изменения и в некоторых случаях отмены ставок налогов, установленных Налоговым кодексом РФ.

  1. Следует отменить налог на доходы физических лиц на сумму совокупного годового дохода гражданина, не превышающую 100 тыс. рублей. Так будет решена задача ежегодного повышения на 14,9% заработков около 44 млн. человек. Указанная мера охватит подавляющее большинство работников бюджетной сферы: образование, медицина, наука, культура, милиция, военная служба, юстиция, налоговые органы - а также перерабатывающие отрасли частного сектора и др.
  2. Необходимо установить ставку налога на доходы физических лиц в 20% на сумму годового дохода гражданина, превышающую 1200000 рублей. Ставку НДФЛ в 30% следует установить на сумму годового дохода, превышающую 3600000 рублей.
  3. Следует исключить из ст. 217 НК РФ как не облагаемые налогом на доходы физических лиц следующие суммы и доходы:
<6> Федеральный закон от 30 июня 2005 г. N 71-ФЗ "О внесении изменений в статью 217 части второй Налогового кодекса РФ" // СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2710.
  1. Одиноких родителей до достижения ребенком 18-летнего возраста следует освободить от налога на доходы физических лиц с совокупного годового дохода, не превышающего 240 тыс. рублей. При наличии двоих детей до достижения 18-летнего возраста освободить от НДФЛ доход одиноких родителей до 360 тыс. рублей. При наличии троих и более детей до достижения 18-летнего возраста - до 1200000 рублей.
  2. Следует увеличить вычет из годового дохода налогоплательщика до суммы в 120 тыс. рублей, уплаченной им в налоговом периоде медицинским учреждениям РФ за свое лечение, за услуги по лечению супруга (супруги), своих родителей и (или) своих детей в возрасте до 18 лет в соответствии с перечнем медицинских услуг, утверждаемым Правительством РФ. Освобождение от налога на доходы физических лиц части дохода, направляемого налогоплательщиком религиозным организациям в виде пожертвований на уставную деятельность, следует отменить.

Социальные налоговые вычеты (ст. 219 НК РФ) должны предоставлять налоговые агенты по месту основной работы налогоплательщика.

  1. Предельная сумма имущественного налогового вычета должна в перспективе пересматриваться ежегодно, на 2006 - 2008 гг. эта сумма должна составлять 2 млн. рублей, на 2009 - 2010 гг. - 4 млн. рублей. Право на имущественный налоговый вычет в связи с приобретением (строительством) жилья следует предоставлять лицу с годовым доходом, не превышающим 600 тыс. рублей.
  2. Процент за ипотечный кредит, полученный на срок от 20 и более лет членами семьи, имеющей ребенка (детей), должен покрываться коммерческим банкам из бюджета. Если указанный процент устанавливается коммерческим банком не выше ставки рефинансирования Центрального банка России, налог на прибыль банка от данной активной операции нужно установить по ставке 6%.
  3. Вновь награжденным Героям Российской Федерации все налоговые льготы следует отменить, но при этом выплачивать единовременное денежное поощрение в сумме, равной Государственной премии РФ, вместе с вручением награды. Аналогичный подход необходим и ко всем остальным заслуженным членам общества, получающим государственные награды и почетные звания.
  4. Действующая система налогообложения в большом количестве содержит налоговые льготы, касающиеся работников-инвалидов, их организаций и учреждений. По нашему мнению, эти привилегии должны быть выведены из системы налогообложения и заменены индивидуальными бюджетными трансфертами. Каждому инвалиду дифференцированно по степени ограничения трудоспособности нужно выплачивать ежемесячное адресное пенсионное пособие в сумме от 8 до 15 тыс. рублей (в зависимости от территории его постоянного проживания) плюс ежемесячные денежные выплаты на взносы по индивидуальному лекарственному страхованию.
  5. Следует установить ставку в 20% на сумму дохода, равную рыночной стоимости имущества, полученного гражданином в порядке наследования, в части, превышающей 10 млн. рублей, полученного гражданином в порядке дарения, в части, превышающей 3 млн. рублей.
  6. Система социальной поддержки должна развиваться в рамках социального партнерства государства и работодателей, последние должны получать адекватное социальным инвестициям налоговое стимулирование. Необходимо освободить от налогообложения до 20% прибыли компаний, направляемой на социальное развитие сотрудников, при условии, что соответствующими программами охватывается не менее 50% среднесписочной численности сотрудников организаций, а сами компании насчитывают не менее 30 человек.

Нужно снять все ограничения по расходам социальной направленности (кроме благотворительности) при определении налогооблагаемой базы по налогу на прибыль, при определении расходов, уменьшающих доход. Например, 12% к фонду оплаты труда при страховании жизни и негосударственном пенсионном страховании.

  1. Действующие системы социального страхования и обязательного медицинского страхования необходимо перестроить на персональные системы по аналогии с системой Пенсионного фонда РФ. Гражданин должен иметь индивидуальные полисы социального и медицинского страхования, аналогичные пенсионному документу.

Средства, поступающие в Фонд социального страхования, дифференцируются на базовую и страховую части. Базовая часть консолидируется в федеральном бюджете в Фонде социальных выплат. Страховая часть суммы поступает в одну из отобранных государством страховых компаний по самостоятельному выбору застрахованного работника. При наступлении страхового случая (заболевания без помещения в стационар) и оформлении больничного листа страховое возмещение выплачивается медицинскому учреждению, в котором фактически лечится застрахованный, по его выбору. Страховое возмещение в зависимости от возможностей конкретных страховых компаний достигает сумм 1 к 10 и выше суммы страховой премии, фактически поступающей в компанию в течение квартала. Страховые выплаты предусматривают покрытие затрат на лечение наиболее вероятных в данном регионе заболеваний, учитывая климатические и производственно-отраслевые условия. По окончании финансового года, если гражданин не имел страхового случая, 25% суммы страховой премии за истекший год направляется на его персональный счет в Пенсионном фонде, куда зачисляется накопительная часть его будущей пенсии.

Такая организация социального страхования, с одной стороны, будет обеспечивать достаточную оплату качественного лечения людей, с другой стороны, работники будут материально заинтересованы в систематической профилактике собственного здоровья, будут заниматься спортом, стремиться регулярно и качественно отдыхать.

Средства, поступающие в Фонд обязательного медицинского страхования, также дифференцируются на базовую и страховую части. Базовая часть консолидируется в федеральном бюджете в Фонде социальных выплат. Страховая часть суммы поступает в одну из отобранных государством страховых компаний также по самостоятельному выбору застрахованного работника. В случае заболевания с помещением в стационар страховое возмещение в виде Лечебного сертификата на соответствующую сумму поступает в медицинское учреждение, куда госпитализирован застрахованный по его выбору. По окончании лечения, проводимого под контролем эксперта - представителя страховой компании, с письменного согласия пациента Лечебный сертификат оплачивается страховщиком. В случае недостаточности суммы страхового возмещения для покрытия затрат на лечение конкретного заболевания решается вопрос о субсидировании необходимой суммы равными соплатежами страховой компании и Фонда обязательного медицинского страхования. По окончании финансового года, если гражданин не имел заболеваний, связанных с помещением в стационар, 25% суммы страховой премии за истекший год также направляется на его персональный счет в Пенсионном фонде, куда зачисляется накопительная часть его будущей пенсии.

  1. Корпоративные системы социальной поддержки занимают важное место в финансах российских хозяйствующих субъектов. За счет собственных средств компании финансируют как социальное развитие своих сотрудников персонально (образование, профилактика и укрепление здоровья, медицинское обеспечение, спорт, культура, туризм), так и программы материальной помощи не связанных с бизнесом компаний детским учреждениям, организациям медицины, образования, культуры. Социальная поддержка работников предприятий и организаций реализуется в денежной и неденежной (морально-идеологической) формах. Нам представляется целесообразным создать на государственном телевидении регулярную программу, которая бы всесторонне освещала положительные примеры и результаты социальной поддержки, реализуемой частными фирмами. Такая телепередача не менее важна, чем программы о здоровье, армии, сельском хозяйстве, туризме, политике и т.п.

Для дальнейшего развития корпоративных систем социальной поддержки необходимо их государственное стимулирование в двух направлениях: 1) налоговое льготирование социальных инвестиций; 2) пропаганда в государственных СМИ практики и результатов социальных инвестиций. Основные направления развития корпоративной социальной поддержки отражает схема 2.

Схема 2

Развитие корпоративных социальных инвестиций

-----------------------------------------------------------------¬
¦ СТИМУЛИРОВАНИЕ ЧАСТНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ ¦
¦-----------------------------T---------------------------------¬¦
¦¦ Налоговое ¦ Пропаганда ¦¦
¦¦ льготирование ¦ в государственных СМИ ¦¦
¦+----------------------------+---------------------------------+¦
¦¦ Льготы организациям ¦ Информирование общественности: ¦¦
¦¦ по налогу на прибыль. ¦ телевидение, радио, печать ¦¦
¦¦ Льготы работникам по НДФЛ ¦ ¦¦
¦L----------------------------+----------------------------------¦
L-----------------------------------------------------------------

Учитывая достаточно высокую степень прочности финансовой базы государства, сложившуюся в 2004 - 2006 гг., следует окончательно "снять" всю социальную инфраструктуру с хозяйствующих субъектов, которой всегда обладали крупные предприятия еще с советских времен. Вместе с тем необходима взвешенная государственная политика партнерства в отношении компаний, самостоятельно развивающих прогрессивные социальные технологии для работников и их семей, а также проживающего рядом с предприятиями населения. Такие действия властей позволят в одних ситуациях добиваться максимальной эффективности государственных (муниципальных) расходов, в других - исключить их вовсе, при этом необходимые задачи социального развития будут эффективно решаться.

Мы рекомендуем хозяйствующим субъектам и трудящимся осуществлять в течение всего срока действия трудового договора (не менее трех лет) ежемесячные соплатежи (1/4 за счет работника, 3/4 за счет работодателя) по страхованию риска увольнения работника по сокращению штата или в связи с ликвидацией предприятия для последующих (в страховом случае) ежемесячных выплат страхового возмещения в течение трех лет. По нашим расчетам, ежемесячные страховые платежи в сумме 2000 рублей (500 руб. за счет работника, 1500 руб. за счет работодателя) в течение даже одного года позволят при наступлении страхового случая (увольнения) получать в рассрочку страховое возмещение в суммах не менее 6000 рублей ежемесячно в течение трех лет. Для хозяйствующих субъектов такие платежи следует освободить от обложения налогом на прибыль, у граждан - от обложения налогом на доходы физических лиц.

Таким образом, система социальной поддержки всей страны должна развиваться в рамках партнерства государства и работодателей, последние должны получать адекватное социальным инвестициям налоговое стимулирование и государственное информационное сопровождение.

  1. Следует пересмотреть решение о ликвидации личных накопительных пенсионных счетов работающих граждан, которые по возрасту старше 1966 г. Мы считаем, что каждый работающий гражданин России должен иметь свой личный накопительный пенсионный счет независимо от возраста. Необходимо принять соответствующее дополнение в законодательство о наделении гражданина правом завещать пенсионные накопления по своему усмотрению в случае смерти до конца срока дожития. Также нормы пенсионного закона должны предусматривать положение о передаче пенсионных накоплений умершего гражданина его законным наследникам.
  2. Необходимо изменить порядок начисления единого социального налога с целью пресечения выплат нелегальных заработков. Часть единого социального налога в 14% от фонда оплаты труда, направляемую на финансирование базовой части трудовой пенсии, следует оставить в силе. Другую часть единого социального налога в 3% следует исчислять от выручки хозяйствующих субъектов либо оборота по доходам бюджетных организаций и учреждений.
  3. На переходный период построения в России финансового хозяйства от расходов (три-пять лет) для решения задачи формирования источников финансовых ресурсов социальной политики можно в качестве таковых закрепить целевым назначением:

В связи с этим обязательны пропагандистские усилия со стороны государства по разъяснению такой линии в налогообложении. Полученные налоги на добычу полезных ископаемых (в том числе нефть, газ, газовый конденсат), регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции, водный налог, сборы за пользование объектами водных биологических ресурсов (в том числе по внутренним водным объектам) вполне справедливо расходовать на социальное развитие всех граждан страны, поскольку земля и другие природные ресурсы согласно ст. 9 Конституции РФ должны использоваться как основа жизни и деятельности народа, его национальное достояние.

Налоги и взносы на социальные нужды, начисляемые работодателями пропорционально заработкам граждан, также получат потенциал роста, так как работники, зная о том, что указанные отчисления возвращаются обратно в социальных программах и финансовой поддержке, будут прямо заинтересованы в росте заработков, и непременно в легальных формах.

  1. Целесообразно ввести прогрессивное налогообложение сверхприбыли (установив норму рентабельности в 30%) от использования федерального эфирного пространства телевизионными, радио-, телефонными, интернет-компаниями. На суммы доходов от 30 до 50% рентабельности установить ставку налога 48%; на сверхдоходы, превышающие 50% рентабельности, - ставку налога 72%. Эфирное пространство - такое же всенародное достояние, как и недра Российской Федерации.
  2. Следует оставить в силе отмененную с начала 2006 г. льготу по налогу на профильное имущество физкультурно-спортивных организаций. Нужно установить нулевую ставку налога на землю под действующими спортсооружениями, которые используются только для спортивных мероприятий и не сдаются в аренду для иных целей. Эта мера также должна касаться объектов социально-культурной сферы, используемых для нужд культуры и искусства, образования, здравоохранения и социального обеспечения.

Необходимо исключить из ст. 381 НК РФ религиозные организации как освобожденные от налога на имущество в отношении имущества, используемого ими для осуществления религиозной деятельности; также следует исключить из ст. 395 НК РФ религиозные организации как освобожденные от налога на землю в отношении занимаемых этими организациями земельных участков.

  1. Начиная с 2006 г. следует уменьшать НДС на 1% ежегодно до снижения его ставки до 13%. Единовременное, сразу на несколько процентов в год, снижение НДС нам представляется недопустимым во избежание разгона инфляционных процессов.

Все меры по совершенствованию и развитию социально ориентированного налогового льготирования системно связаны с контролем доходов физических и юридических лиц. В "экономике потребления", предполагающей высокие личные доходы населения, особое внимание должно быть обращено на легальность выплат заработков и иных доходов людей, а также обязательность их законного налогообложения. Вместе с тем, безусловно, необходима законность, прозрачность, полнота и своевременность персональных социальных выплат. Указанные задачи могут быть решены в рамках использования банковских карточных технологий безналичного распределения персональных трансфертов.