Мудрый Юрист

Частная собственность и частное пользование по новому водному кодексу Российской Федерации

Сиваков Дмитрий Олегович

Научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ. Специалист в области водного и земельного права. Кандидат юридических наук.

Родился 20 октября 1978 г. в Москве. В 2000 г. с отличием окончил Московскую государственную академию водного транспорта, факультет "Экономика и право".

Автор ряда публикаций в юридических журналах.

С 1 января 2007 г. вводится в действие новый Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (далее - ВК РФ) <*>. Этот свод законов готовился несколько лет, вызывая нескончаемые и ожесточенные дискуссии научной общественности <**>. При всем разнообразии проектов, которые готовились как МПР России, так и Минэкономразвития России, прослеживалась основная тенденция последовательного учета частных интересов и сокращения администрирования. Этому в значительной мере сопротивлялись экологи и многие юристы, занимающиеся экологическим правом. В результате сложился компромиссный документ, содержащий явные новеллы, но при этом пролонгирующий ряд положений прежнего ВК РФ 1995 г. При этом текст нового ВК РФ оказался более кратким по объему, чем текст предшествующего свода. Поэтому неслучайно уже сейчас для реализации нового ВК РФ на федеральном уровне готовится 22 подзаконных акта.

<*> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
<**> См.: Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования: Сб. тезисов докладов и выступлений на научно-практической конференции 13 - 14 апреля 2006 г. / Сост. С.А. Боголюбов, И.И. Широкорад, Д.О. Сиваков. М.: ИЗиСП, ГУЗ, 2006.

В то же время принятие нового ВК РФ потребовало принятия отдельного Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <*>. Согласно последнему предусматриваются изменения и дополнения в Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, ряд других федеральных законов.

<*> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.

Структура и ключевые положения ВК РФ

Для последующего анализа необходимо кратко воспроизвести структуру и ключевые положения нового ВК РФ, а также их соотношение с Законом "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации".

В главе 1 "Общие положения" дана общая характеристика водных правоотношений: раскрываются основные принципы, основные понятия и система водного законодательства, классифицируются водные объекты и определен круг участников водных отношений.

В главе 2 "Право собственности и иные права на водные объекты" закрепляется преимущественно федеральная собственность на водные объекты, а также многообразие форм собственности на пруды и обводненные карьеры. Пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся, соответственно, в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического лица, юридического лица и отчуждаются вместе с земельным участком. Особое внимание уделено принудительному порядку прекращения права водопользования.

В главе 3 "Договор водопользования. Решение о предоставлении водного объекта в пользование" регламентируются договорные отношения и плата за пользование водными объектами. Предусматривается также преимущественное право добросовестного водопользователя на заключение договора на новый срок. Допускается передача прав и обязанностей по договору водопользования от одного лица к другому, однако подробный механизм вместо отмененной распорядительной лицензии законодателем не предусматривается. Для обеспечения обороны страны и безопасности государства водные объекты предоставляются на основании специального решения.

В главе 4 "Управление в области использования и охраны водных объектов" приведены полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления. Также регламентируются отдельные аспекты управления (мониторинг и реестр водных объектов, контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов и т.д.). Важным новшеством ВК РФ является передача отдельных полномочий от федеральных органов государственной власти к органам государственной власти субъектов РФ за счет субвенций федерального бюджета. В частности, допускается предоставление региональными органами власти федеральных по праву собственности водных объектов или их частей в пользование частных лиц. При этом органы власти субъектов РФ заключают с частными лицами договоры водопользования или принимают решения о предоставлении водных объектов в пользование.

В главе 5 "Водопользование" указываются основные требования к использованию водных объектов, регламентируются ограничение и приостановление водопользования. Кроме того, дан широкий перечень различных целей водопользования: от питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения до обеспечения пожарной безопасности. При этом в отличие от прежнего ВК РФ 1995 г. о приоритете водопользования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения указывается только в принципах водного законодательства, ничего не говорится о преимущественном использовании в целях рыбного хозяйства таких водных объектов, которые имеют важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов.

В главе 6 "Охрана водных объектов", наряду с общими положениями по охране водных объектов, предусматриваются требования по особым видам водных объектов (болота, ледники и снежники) или же в связи с особыми видами хозяйственной деятельности (при выработке электроэнергии, строительстве водохозяйственных систем и т.д.). В ВК РФ весьма подробно определены правовой режим и ширина водоохранных зон и их прибрежных защитных полос. Ранее это предусматривалось лишь на уровне подзаконных нормативных правовых актов. При этом жесткие требования федерального правительства смягчались требованиями субъектов РФ.

В главе 7 "Ответственность за нарушение водного законодательства" предусматривается уголовная и административная ответственность за нарушение водного законодательства, а также возмещение виновными лицами вреда по методикам исчисления, утвержденным Правительством РФ.

Ключевые новеллы Водного кодекса РФ

Новый ВК РФ существенно отличается от ВК РФ 1995 г. Одна из новелл (новшеств) ВК РФ - определение границы водных объектов по береговой линии, однозначно установленной законодателем применительно к конкретным видам водных объектов.

Новый ВК РФ сохранил представление о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель. Кроме того, законодатель сделал немаловажное добавление о том, что в состав водных объектов входят земли... в пределах береговой линии.

В предыдущем ВК РФ не было прямого ответа на вопрос о том, какие именно границы есть у водотока или водоема, если в его состав входят дно и берега. Ставился вопрос, до каких пределов собственник (или пользователь) водного объекта будет считать дно и берег "своими" <*>. Решение вопроса о границах водотоков и водоемов было необходимо для разграничения предметов права собственности на водные объекты и близлежащие земельные участки, имеющие других хозяев.

<*> См.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 1997. С. 36; Колбасов О.С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1997. N 1/2. С. 14 - 21; Сиваков Д.О. Водный кодекс и договоры водопользования // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 41 - 50.

Согласно ВК РФ 2006 г. береговая линия водного объекта однозначно устанавливается законодателем применительно к конкретным видам водных объектов. Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется по среднемноголетнему уровню воды в безледный период, а береговая линия прудов и водохранилищ - по нормальному подпорному уровню воды. Однако на многочисленных малых водоемах и водотоках среднемноголетний уровень вод в безледный период не отслеживался Росгидрометом и другими органами, призванными осуществлять наблюдение. Относительно многих прудов, изготовленных без проекта ("кустарно") либо век назад, нормальный подпорный уровень также не отслеживался. По мнению автора, все уполномоченные органы, отвечающие за водные ресурсы, должны по возможности этот пробел восполнить.

Еще одна новелла ВК РФ 2006 г. - отказ от несовершенной правовой конструкции обособленных водных объектов. Согласно Закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" данная формулировка была изъята из земельного и гражданского законодательства. В новом ВК РФ законодатель указал на разновидности поверхностных водных объектов, которые могут быть в частной собственности: пруды и обводненные карьеры, находящиеся на частных земельных участках. Однако определение данных водоемов в Кодексе отсутствует, что может способствовать недобросовестному присвоению в частную собственность небольших озер или, например, малых водохранилищ. Кроме того, следует иметь в виду, что многие искусственные водоемы возникают на месте естественных. Небольшое озеро, превращенное в небольшой искусственный водоем, может оказаться в частной собственности.

Какими бы ни были расширительные и недобросовестные толкования понятий "пруды и обводненные карьеры", законодатель явно предпочел сохранить государственную собственность на большую часть водного фонда, привлекая частные инвестиции на основе частного пользования. В частную собственность должны попасть окруженные частными земельными участками водоемы, не включенные в собственность государства.

В новом ВК РФ увеличивается значение договоров водопользования, которые из вторичного правового института превращаются в первичный. В связи с этим упраздняется лицензирование водопользования, что означает сокращение государственного администрирования в рассматриваемой области. Вместо лицензий основанием заключения договора водопользования становятся результаты торгов - аукционов. Последние в случае наличия нескольких претендентов будут способны обеспечить состязательность. Случаи и порядок проведения аукционов определяются Правительством РФ.

В то же время в ВК РФ 2006 г. закладывается важный стимул поощрения добросовестных и образцовых водопользователей. Согласно ст. 15 нового ВК РФ водопользователи, надлежащим образом исполнявшие свои обязанности, в случае истечения срока действия договора сохраняют преимущественное перед другим лицом право на заключение договора водопользования на новый срок. При этом условия договора водопользования могут быть изменены по соглашению сторон. Если уполномоченный государственный или муниципальный орган отказался возобновить договор, но в течение года после истечения срока и заключил договор с другим лицом, водопользователь вправе по своему выбору требовать в суде либо возмещения убытков, причиненных отказом, либо перевода на себя прав и обязанностей по заключенному договору водопользования, а также возмещения убытков. Однако преимущественные права действуют только в связи с договорами, не заключенными по результатам аукциона.

Вместе с тем сокращение административного регулирования вовсе не должно исключать все разрешительные механизмы водопользования. В частности, в новом ВК РФ сохранены решения о предоставлении водных объектов в пользование. Однако по ним, как по новому, так и по старому ВК РФ, не требуется заключать договоры водопользования. Таким образом, на первый взгляд законодатель добился упрощения и обеспечения состязательности доступа физических и юридических лиц к водным объектам.

Но в новом ВК РФ имеет место "молчаливая" отмена водных сервитутов (как частных, так и публичных). Это не должно прервать ограниченное пользование чужих земельных участков на праве земельного сервитута. Титул земельного сервитута (как публичного, так и частного) предусмотрен ст. 23 ЗК РФ и ст. 274 - 276 ГК РФ. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Согласно положениям ГК РФ частный земельный сервитут может устанавливаться для обеспечения прокладки трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации и иных нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. Титул сервитута не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен. По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен.

Согласно положениям ЗК РФ публичный земельный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. При этом предусматривается учет результатов общественных слушаний. Публичный земельный сервитут может быть предназначен для забора воды и водопоя, свободного доступа к прибрежной полосе водного объекта. Если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

Новый ВК РФ и концессионное законодательство

Новеллы ВК РФ 2006 г. необходимо рассматривать в контексте концессионного законодательства, которое охватывает некоторые стороны водных правоотношений. Правовой институт концессионных соглашений предусмотрен в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <*>. По концессионному соглашению, одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Правовая конструкция концессионных соглашений позволяет частному инвестору существенно сокращать свои затраты за счет того, что государство примет на себя часть расходов на строительство, реконструкцию и даже использование того или иного объекта. Таким образом, закладывается основа для того, чтобы государство и частный бизнес совместными усилиями налаживали экономическую инфраструктуру страны (прежде всего, транспортную и энергетическую). В то же время рассмотренные нами концессионные соглашения нельзя путать с лесной концессией (ЛК РФ) и с соглашениями по разделу продукции (одноименный закон).

<*> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.

Согласно ст. 4 названного Закона, к числу объектов концессионных соглашений относятся суда, порты, пристани, причалы, ГТС, образующие водохранилища. Таким образом, объектами концессионных соглашений становятся и водохранилища, включая их ложа, нуждающиеся в подготовке к затоплению. Но для российского водного хозяйства особенно важно, что концессионные соглашения позволяют частному инвестору на выгодных для себя условиях реконструировать старые и нередко изношенные ГТС, прорыв которых может обернуться для страны стихийными бедствиями.

Согласно ст. 11 приведенного Закона для осуществления концессионного соглашения земля может предоставляться в аренду (субаренду). Однако строительство и реконструкция напорного ГТС как объекта концессионного соглашения невозможны без предоставления водного объекта в пользование. Вполне возможно, что для реализации концессионного соглашения потребуется заключение договоров водопользования или (сообразно требованиям ВК РФ) принятие решений о предоставлении водного объекта в пользование.

Возможно, с развитием водного и концессионного законодательства будет дан мощный импульс подъему водного хозяйства.