Мудрый Юрист

Актуальность закона о социальной адаптации граждан

Агамов Г.Д., старший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.

Ковалева Е.Н., старший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.

В последнее время государством уделяется большое внимание мерам по усилению борьбы с преступностью и предупреждению рецидива, поэтому проблема социальной адаптации граждан, отбывших уголовное наказание, требует принятия соответствующего закона.

Социальная адаптация представляет собой процесс приспособления к господствующим в обществе нравственным ценностям, правовым установкам. А главным в этом процессе является трудовое и бытовое устройство лиц, возвращающихся из мест лишения свободы.

Необходимость содействия им в трудовом и бытовом устройстве бесспорна и подтверждается международными правовыми актами. Так, в ст. 64 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, одобренных ООН в 1957 г., указано: "Обязанности общества не прекращаются с освобождением заключенного. Поэтому необходимо иметь государственные или частные органы, способные проявлять действенную заботу об освобождении заключенных, борясь с предрассудками, жертвами которых они являются, и помогая им включиться в жизнь общества".

Особую остроту эта проблема приобретает в настоящее время, когда имеется постоянный рост преступности и это является одной из причин социальной напряженности в обществе.

Обострение социально-экономической ситуации в стране повлекло негативные изменения в уровне и структуре преступности вообще и рецидивной в частности. Ранее судимые в основном совершают тяжкие и особо тяжкие преступления - это умышленные убийства, разбои, грабежи, квартирные кражи и т.д.

Одной из причин рецидивной преступности является отсутствие государственно-правового механизма обеспечения социальной адаптации лиц, отбывших уголовное наказание.

Ежегодно из исправительных колоний освобождаются сотни тысяч осужденных, из которых значительное количество утратило связи с семьей, не имеет средств к существованию, нуждается в бытовом и трудовом устройстве. Среди освобожденных много лиц, страдающих тяжелыми хроническими заболеваниями, пенсионеров, инвалидов. Подавляющее большинство из них нуждается в помещении в дома инвалидов и престарелых, больницы, туберкулезные диспансеры. Не имея жилья, средств к существованию и встречая значительные трудности с устройством на работу, многие вновь совершают преступления.

Кроме того, существующая система правового регулирования и практика трудового и бытового устройства лиц, отбывших наказание, не отвечает принципам гуманизма и социальной справедливости.

Согласно действующему законодательству трудовое и бытовое устройство освобожденных возложено на местные органы власти, однако порядок этой работы, ее механизм законодательно не определены. Вследствие этого выполнять ее приходится органам внутренних дел.

Между тем, не обладая соответствующими властными полномочиями, они не имеют реальной возможности решать эти задачи ввиду того, что не располагают ни жилищным фондом, ни возможностями по трудоустройству, ни финансовыми средствами для оказания материальной помощи. Главное, что ни органы внутренних дел, ни руководители предприятий и организаций, ни местные органы власти не несут ответственности за неоказание помощи гражданам, нуждающимся в социальной адаптации. Из этого вытекают многие негативные последствия как для этих граждан, вынужденных добывать средства для существования неправомерными путями, так и для всего общества в целом, страдающего от их антиобщественного образа жизни.

В действующем законодательстве в ряде норм в общей форме указывается на необходимость оказания содействия освобожденным в трудовом и бытовом устройстве. Представляется, что причина заключается в том, что эти нормы включены в уголовно-исполнительное законодательство, главной задачей которого является регулирование отношений при исполнении уголовных наказаний. Поэтому, видимо, не определены порядок содействия гражданам в трудовом и бытовом устройстве, компетенция государственных органов и организаций, права и обязанности освобожденных от отбывания наказаний, ответственность должностных лиц за неоказание помощи к обратившимся к ним гражданам. Все это приводит к негативным последствиям и стихийности в социальной адаптации вернувшихся из мест лишения свободы.

Работа с данной категорией лиц требует прогноза количества нуждающихся в помощи после освобождения, учета их социальных и иных характеристик (пол, возраст, трудоспособность, образование, профессия, семья, жилье и т.д.).

Такой прогноз позволил бы планировать необходимые бюджетные ассигнования, привлекать средства общественных организаций, спонсоров, формировать различные фонды и открывать центры адаптации для этих нуждающихся лиц, резервировать рабочие места на предприятиях и стройках, соответствующим образом ориентировать медицинские учреждения, органы социальной защиты населения, правоохранительные органы. А для этого требуется создать правовую базу, обеспечивающую правовую регламентацию всего процесса социальной адаптации.

Необходимость правового регулирования данного процесса обусловлена заинтересованностью общества зафиксировать нормами права наиболее значимые отношения, возникающие после отбытия осужденными наказания, обеспечить реализацию ими своих конституционных прав на труд, жилище, получение образования, медицинской, социальной и иной помощи.

Кроме того, нормы права должны определять права, обязанности, компетенцию и основные направления деятельности соответствующих органов государства и общественных организаций по социальной адаптации лиц, отбывших наказание.

С учетом разнообразия возникающих при этом общественных отношений, их социальной значимости правовое регулирование должно осуществляться только при помощи закона.

В области исполнения наказания таким законодательным актом должен быть Уголовно-исполнительный кодекс, регулирующий комплекс отношений в подготовительном этапе социальной адаптации. Главным же нормативным актом должен стать Закон "О социальной адаптации лиц, отбывших уголовные наказания".

Это связано с тем, что он должен восполнить пробел в правовом регулировании процесса социальной адаптации лиц, отбывших наказание.

Кроме Уголовно-исполнительного кодекса существуют некоторые другие нормативные акты, регулирующие вопросы, связанные с трудовым и бытовым устройством лиц, отбывших наказание. В частности, ведомственные акты также регулируют деятельность инспекций, органов внутренних дел, местных органов власти, предписания которых о трудовом и бытовом устройстве освобожденных обязательны.

Еще в 1990 г. предполагалось принять общесоюзный Закон о социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Но ликвидация союзных структур не позволила тогда реализовать эту идею.

В предполагаемом будущем законе Российской Федерации о социальной адаптации лиц нужно прежде всего определить круг граждан, кому должна оказываться помощь. В первую очередь это относится к отбывшим наказание в виде лишения свободы. Эта категория осужденных чаще, чем другие, теряет социально необходимые связи, прежде всего в силу объективных причин, связанных с условиями отбытия наказания.

Одним из принципов действия предполагаемого закона должно быть добровольное волеизъявление по поводу оказания помощи. Видимо, не все лица, отбывшие уголовное наказание, даже нуждающиеся в помощи, обратятся за содействием в государственные органы. Поэтому положения закона будут применяться лишь к тем, кто обратится за помощью.

Кто же должен оказывать отбывшим наказание помощь в трудовом и бытовом устройстве?

В законе следует определить, что ответственность за бытовое и трудовое устройство освобожденных из мест лишения свободы несут органы государственной власти и управления. При этом должны быть конкретно установлены их компетенция, направления деятельности, а также координирующие функции.

Особое место сможет занять под опекой местных органов власти организованная служба занятости. Она будет располагать необходимой информацией о вакантных рабочих местах, налаженными связями с предприятиями и организациями, иметь финансовые возможности для оказания материальной помощи, создания новых рабочих мест и т.д.

В связи с распространенностью рыночных отношений проблемы трудоустройства ранее судимых осложнились, и принимать на работу эту категорию лиц не хотят иногда не только из-за судимости, сокращения рабочих мест, но и из-за невысокой квалификации. Понять это можно, но согласиться с этим трудно.

Нельзя допустить, чтобы некоторые граждане превратились в изгоев, способствуя тем самым росту социальной напряженности в обществе.

Поэтому необходимо предусмотреть обязанности предприятий и организаций по трудоустройству такой категории граждан, а также решению других связанных с этим социальных вопросов. В то же время нужно позаботиться и об интересах администрации предприятий и трудовых коллективов, принявших на работу этот криминогенный контингент, компенсировав их издержки. Местные органы власти могут предоставить таким предприятиям определенные налоговые и иные льготы.

Кроме того, гражданин, отбывший наказание, должен иметь возможность вернуться туда, где он ранее проживал, где сохранились его родственные и иные связи. При необходимости на время отсутствия осужденного местные органы власти могли бы распорядиться временно пустующей площадью, а при возвращении предоставить им прежнее жилье или равноценное.

Однако некоторые освобожденные из мест лишения свободы не имели к моменту осуждения постоянного места жительства, а кто-то по каким-то причинам не желает возвращаться туда, где проживал. В этих случаях проблема обеспечения освобожденных жильем еще более осложняется. Для ее разрешения можно было бы создать центры социальной адаптации. Все вопросы, связанные с функционированием таких центров, должны стать предметом законодательного регулирования.

Требуется законодательно определить и порядок оказания нуждающимся в социальной адаптации медицинской помощи, направления престарелых и инвалидов в дома-интернаты, ответственность должностных лиц за невыполнение своих обязанностей.

Опыт принятия законодательных актов, регулирующих порядок ресоциализации лиц, отбывших наказание, есть во многих странах мира.

В Польше, например, общее руководство и координация деятельности по оказанию помощи в трудовом и бытовом устройстве лицам, отбывшим уголовные наказания, осуществляет Всепольский Совет по вопросам постпенитенциарной помощи. При этом принципы, объем и виды такой помощи устанавливаются на уровне правительственных решений. Ими же определяются способы и формы распоряжения фондами, предназначенными для оказания помощи.

В Японии вопросы трудового и бытового устройства освобожденных из заключения регламентируются Законом "О постпенитенциарной опеке". Ответственность за оказание реабилитационной помощи несет правительство, для чего специально создана служба пробации.

Следует напомнить, что и в дореволюционной России создавались общества попечителей. Их благотворительная деятельность помимо патронажа осужденных и лиц, отбывших наказание, включала опеку их семей, устройство детей, содержание приютов, ежедневных и воскресных школ, богаделен для престарелых, домов трудолюбия и т.п.

Конечно, реализация предполагаемых мер будет сопряжена со значительными трудностями, особенно на фоне имеющейся безработицы. Однако с учетом того, что решение проблемы ресоциализации граждан, отбывших наказание, из-за резкого роста преступности приобретает особую остроту, принятие соответствующего закона необходимо.

По имеющимся сведениям, Федеральный закон "О социальной помощи лицам, отбывшим уголовное наказание, и контроле за их поведением" принят Государственной Думой в первом чтении, но до конца пока не рассмотрен, хотя актуальность его очевидна.