Мудрый Юрист

Прокурорский надзор за соблюдением конституции

Т. Ашурбеков, докторант МГЮА, старший советник юстиции.

Шесть лет, которые прошли после наделения прокуратуры полномочиями по надзору за соблюдением Конституции РФ в качестве самостоятельной общей задачи и предмета надзора, - достаточный период, чтобы осмыслить ситуацию, складывающуюся в надзорной практике, оценить с государственно-правовой, научной и общественной точек зрения результаты деятельности прокуратуры в этом направлении, сделать обобщения, а также предложить меры для повышения ее эффективности. Прокуроры нередко сталкиваются сегодня с трудностями, связанными с уяснением сущности прокурорской деятельности в этом направлении, и прежде всего - при уяснении правильного и полного определения предмета надзора.

Представляется очевидной взаимосвязь практической деятельности органов прокуратуры с конституционными принципами, нормами, без уяснения которых невозможно рассчитывать на эффективный надзор. Основополагающее значение для понимания сущности надзора имеет юридическая природа Конституции. От этого зависит определение круга актуальных направлений деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции, выбор правовых средств, используемых в этих целях, принятие иных организационно-управленческих мер.

Анализ надзорной деятельности более 30 прокуратур субъектов РФ за период 1999 - 2005 гг., в том числе прокуратур Северо-Кавказского региона, Поволжья, Дальневосточного округа, Москвы и С.-Петербурга, подтверждает, что уникальный правозащитный потенциал прокуратуры сегодня должен быть подчинен важнейшей задаче защиты национальной безопасности России, что обязывает сделать надзор за соблюдением Конституции более действенным.

Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в качестве самостоятельного элемента предмета прокурорского надзора определил соблюдение Конституции РФ. Она и ранее была основой надзорной деятельности прокуратуры, однако этим ФЗ законодатель не только усилил значимость прокуратуры в механизме соблюдения Основного закона страны, но вместе с тем подчеркнул подчиненность всей ее деятельности этой важнейшей общегосударственной задаче - реализации Конституции РФ.

Несмотря на то что надзор за ее соблюдением в современных условиях составляет одну из главных задач органов прокуратуры, в современной научной, учебно-методической литературе, в практических пособиях до сих пор нет достаточных рекомендаций прокурорам по этим вопросам.

Как показывает анализ, с самого начала практика надзора в этом направлении не формировалась должным образом. Так, в докладных записках прокуроров субъектов Федерации по итогам работы за эти шесть лет, за исключением единичных случаев, редко упоминается о проделанной целенаправленной, системной работе по надзору за соблюдением Конституции.

Надзор за соблюдением Конституции РФ многие прокуроры понимают ограниченно, фрагментарно, сводят его к надзору за соблюдением отдельных конституционных прав и свобод граждан, за соответствием Конституции РФ законодательных и иных правовых актов субъектов Федерации.

Изложенное подтверждается и практикой планирования работы прокуратур субъектов Федерации за 1999 - 2005 гг. В редких случаях прокуроры планируют проверки соблюдения конкретных принципов, положений, норм Конституции, ограничиваясь традиционными надзорными проверками исполнения положений федеральных законов. А встречающиеся в планах работы вопросы надзора за соблюдением Конституции, как правило, охватывают узкий круг ее положений и норм - касающийся прав и свобод граждан.

В 2000 г. и в последующие годы несколько расширился спектр вопросов, охватываемых надзорной деятельностью прокуратур субъектов Федерации в этом направлении. Акцент был сделан на соблюдение порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, исполнение законодательства о выборах, борьбу с экстремизмом. Следует отметить, что эти коррективы в надзорную практику внесены Генеральной прокуратурой РФ. В этих целях были изданы указание N 133/7 от 12 октября 2000 г. "Об организации проверок исполнения Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", Приказ N 25 от 29 апреля 2002 г. "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие проявлениям фашизма и иных форм экстремизма".

В целях получения развернутого представления о предмете прокурорского надзора за соблюдением Конституции необходимо исходить как из основных ее свойств, так и целей, задач прокуратуры в рассматриваемой области. Главная цель - максимально полно использовать потенциально высокие возможности прокуратуры в обеспечении соблюдения Конституции на всей территории страны, реализовать ее положения во всем их многообразии.

Для успешного выполнения надзорных функций прокуроры должны свободно ориентироваться в широком круге правовых традиций, положений, принципов. Это предполагает и высокий правовой статус прокуроров, особенно тех, кто имеет непосредственное отношение к этому направлению надзора. Практическая деятельность прокуратуры зиждется на конституционных принципах и нормах, ибо их соблюдение и обеспечение лежа в основе содержательной сущности деятельности прокуратуры.

К основополагающим концептуальным положениям, раскрывающим юридическую природу Конституции РФ, относятся: высшая юридическая сила, верховенство, нормативность, прямое действие.

Как отмечалось, существенное значение для эффективного выполнения возложенных надзорных задач имеет правильное понимание предмета деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции. Прокуроры должны исходить из его понимания как системы действий прокуратуры по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений Конституции.

Конкретными направлениями работы следует признать блоки вопросов, связанных с обеспечением: основ конституционного строя; прав и свобод человека и гражданина; интересов общества и государства; разграничения полномочий между РФ и субъектами Федерации; народовластия; гарантий местного самоуправления; федеративной сущности государства; принципа разделения властей; суверенитета РФ; демократической природы государства; социальной направленности деятельности государства; верховенства Конституции и федеральных законов; целостности и неприкосновенности территории РФ; единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; конституционных основ, определяющих и гарантирующих светский характер государства.

Перечисленные конституционные положения - неизменные приоритеты надзорной деятельности органов прокуратуры, поэтому их соблюдение должно обеспечиваться в режиме постоянного мониторинга.

В структуре деятельности прокуратуры по обеспечению правового режима в стране главенствующее значение имеет состояние конституционной законности. Содержание и качественная характеристика этого понятия есть в юридической науке, в том числе в теории и практике прокурорского надзора. Поэтому целесообразно лишь отметить важнейшую роль прокуратуры в механизме обеспечения конституционной законности.

Наиболее универсально обеспечение соблюдения Конституции осуществляется при надзоре за исполнением законов. Имея дело с практикой исполнения всего комплекса законов, регламентирующих правовую защиту во всех сферах правовых отношений, надзирая за исполнением законов, прокурор располагает наиболее широкими правовыми возможностями и средствами предупреждения и устранения нарушений. Надзору за исполнением законов принадлежит ведущая роль в предупреждении правонарушений: пресекая менее опасные их формы, прокуратура не позволяет им перерастать в более опасные. Надзор за исполнением законов наиболее полно связан с соблюдением Конституции РФ в целом. В процессе надзора за исполнением законов прокуратура взаимодействует с другими органами, являющимися субъектами соблюдения Конституции РФ, воздействует на них в плане обеспечения исполнения и охраны конституционных норм, выступает органом, консолидирующим усилия государственных, особенно правоохранительных и контролирующих, структур, а также и негосударственных структур в этом жизненно важном деле.

Соблюдение Конституции зависит от состояния развития общества, его моральных устоев, правовых традиций, степени зрелости его экономических, политических, идеологических, правовых институтов. Конституционный режим в нашей стране только формируется и испытывает на себе воздействие многообразных социальных факторов.

Прокуратура участвует во всех формах реализации Конституции. Как известно, формами ее реализации являются соблюдение, исполнение, использование. Относительно Конституции мы говорим о соблюдении, а когда речь идет о федеральных законах - то об исполнении. Во многих случаях, особенно на обыденном уровне, понятия "соблюдение" и "исполнение" рассматриваются как тождественные. Однако при близости этих понятий нельзя не обратить внимания на смысловые различия между ними. Соблюдать - строго придерживаться чего-нибудь, оберегать что-нибудь. Исполнить - то же, что выполнить. Соблюдение состоит преимущественно в пассивном воздержании от совершения запрещенных, нежелательных действий. Однако, как считают некоторые юристы, соблюдение не сводится к воздержанию от запрещенных нормами права действий, для чего достаточно не нарушать установленных запретов. Когда речь идет о конституционных принципах, то на первый план выступает их соблюдение, которое в этом случае предполагает не только воздержание от нарушения этих принципов, но и активное претворение их в жизнь, неукоснительное руководство ими во всех сферах деятельности государства и общественных организаций, государственных органов, должностных лиц и граждан. Подчеркивая универсальность содержательной характеристики "соблюдения", не следует упускать из виду, что это единственная форма, в которой происходит реализация конституционных запретов и ограничений, многих конституционных принципов, статутных норм. "Соблюдение" предполагает правомерное поведение субъектов права. И только при этом условии оно выступает в качестве формы реализации конституционных предписаний. От "соблюдения" необходимо отличать близкую, но не тождественную ей форму реализации конституционных норм - "исполнение". Обе формы требуют следовать конституционным нормам. Однако если соблюдать конституционные установления - это значит руководствоваться ими, придерживаться (не отклоняться) в практической деятельности, то "исполнение" всегда предполагает более высокую степень активности субъектов права и ориентирует их на выполнение конституционных установлений, проведение в этих целях различного рода мероприятий: общесоциальных, экономических, политических, организационных и т.д. Исполнение заключается в обязательном совершении предусмотренных конституционными нормами действий, в выполнении государственно-властных императивных требований независимо от личного отношения к ним субъектов права.

Многие конституционные нормы, принципы конкретизируются в текущем законодательстве, что облегчает работу прокуроров. Однако наиболее пристальное внимание прокуратуре необходимо уделить соблюдению конституционных принципов и норм, не получивших достаточной конкретизации в действующем законодательстве.

Роль прокуратуры значительна в механизме конституционного надзора. Положения Конституции не только имеют высшую юридическую силу, они особенно важны для государства, общества, граждан, поскольку у них государствообразующий, фундаментальный характер. Это обуславливает необходимость особой охраны Конституции от нарушений.

В выполнении задачи по охране Конституции участвуют почти все государственные и муниципальные органы. Вместе с тем существуют и специализированные органы, для которых конституционный надзор или конституционный контроль - главная, а то и единственная задача.

У прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ много позитивных сторон. Отметим некоторые из них. Прокуратура осуществляет проверку проекта правового акта, что позволяет не допустить включения в него положений, противоречащих Конституции. Позитивны в этом плане открытость и доступность органов прокуратуры для обращений граждан в случаях нарушения их конституционных прав. Привлекателен и мощный организационно-правовой ресурс прокуратуры - разветвленная по всей стране система органов, информационно-аналитическая база, включенность во все сферы общественной и государственной жизни.

В обеспечении конституционной законности ценность представляют возможности прокуратуры в механизме реализации конституционной ответственности. Сегодня трудно говорить о функционировании в России института конституционной ответственности в полном его понимании, но такая практика формируется. Следует согласиться с мнением юристов, которые источником конституционной ответственности признают не только Конституцию РФ, но и совокупность законов, составляющих массив конституционного законодательства.

К мерам воздействия, применяемым в случаях конституционных правонарушений, относятся акты прокурорского реагирования. В них содержится официальная отрицательная оценка таких фактов со стороны федерального органа, в компетенцию которого входит надзор за соблюдением Конституции РФ. Важен и общепредупредительный эффект актов прокурорского реагирования.

Составная часть работы по надзору за соблюдением Конституции - обеспечение исполнения решений Конституционного Суда РФ.

Важно при внесении актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения (несоблюдение норм) Конституции ссылаться на ее конкретные положения, а не только на конкретизирующие их нормы федеральных законов.

Это принесет несомненную пользу правовому просвещению всего населения и должностных лиц, особенно в сфере государственной службы. Ведь именно от должностных лиц в значительной мере зависит состояние правовой просвещенности граждан, формирование и закрепление традиций правопослушного поведения.

В обществе все еще сохраняется отношение к Конституции как к чему-то довольно отвлеченному, не имеющему непосредственного отношения к различным сторонам общественной жизни, а также к жизни конкретного человека. Известно, что непременное условие стабильности правопорядка - осведомленность граждан о действующем праве, и прежде всего о Конституции. Однако, по данным социологического опроса Фонда "Общественное мнение", по истечении 12 лет после принятия Конституции РФ (1993 г.) 50% граждан не знают этого важнейшего правового документа прямого действия. Поэтому задача не только прокуратуры, но и всех структур государства, гражданского общества сделать так, чтобы Конституция страны вошла в жизнь каждого, стала компасом и путеводителем. Эта задача выполнима совместными усилиями, направленными на правовое воспитание и правовое просвещение населения на системной долговременной основе. Она становится краеугольным камнем и современной системы профилактики правонарушений, осознанного и добровольного следования велениям Основного Закона страны.