Мудрый Юрист

Национальный проект "развитие агропромышленного комплекса": надзор за соблюдением законодательства

В. Алиев, прокурор Орловского района Орловской области, кандидат юридических наук.

В сентябре 2005 г. Президент России на расширенном заседании Президиума Государственного Совета РФ выступил с программной речью, в которой заявил о четырех приоритетных национальных проектах, один из которых - развитие АПК России. Глава государства обозначил, что сельское хозяйство - не только экономический сектор, но и важная социальная составляющая страны, отметив, что в этой связи исключительно важное значение приобретает контроль за расходованием бюджетных средств.

Полагаю, что и для органов прокуратуры чрезвычайно важно своевременно обратить внимание на ход выполнения национального проекта. Вместе с тем до настоящего времени не решены многие важные вопросы, что не позволяет эффективно контролировать исполнение законодательства, особенно на региональном уровне.

Если говорить об основной проблеме, то она заключается в том, что проект не опирается на достаточную законодательную базу. Законодательство в области АПК принимается бессистемно, без одновременного установления механизма контроля, социальных гарантий, отстает от жизненных потребностей. До сих пор не принят Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства". Это не позволяет ответить на главный вопрос: кто же является сельхозпроизводителем, т.е. на кого будут распространяться льготы, устанавливаемые в рамках проекта?

Основной законодательный акт, регулирующий проект, - ФЗ от 26 декабря 2005 г. "О федеральном бюджете на 2006 год". Его статьи 44, 54, 71 - 73 предусматривают отдельные мероприятия с соответствующим выделением денежных средств. Применяются отдельные положения ФЗ от 7 июля 2003 г. "О личном подсобном хозяйстве". Правительством РФ в период со 2 по 14 февраля 2006 г. приняты Постановления NN 64, 69, 70, 71, 72, 81, 85, 88, регулирующие порядок предоставления субсидий на погашение процентных ставок по кредитам из федерального бюджета субъектам Федерации и сельскохозяйственным производителям.

Однако указанные нормативные акты лишь в незначительной части регламентируют порядок выполнения предусмотренных мероприятий.

Нет ответа на вопрос, кто будет определять конкретных сельхозпроизводителей, имеющих право на получение денежных средств. Не разработан ясный правовой механизм распределения средств внутри региона, механизм контроля (в том числе общественного) за их целевым использованием и возвратом.

В связи с этим существует опасность растраты бюджетных средств. Начавшийся процесс исполнения мероприятий проекта подтвердил наличие существенных недостатков в правовом регулировании.

Так, в ситуации, когда нет специальных регулирующих правил, кредитные учреждения при предоставлении кредитов исходят из типовых условий кредитования, таких, как наличие обеспечения в виде залоговой базы, превышающей сумму кредита, и постоянного источника заработка в значительной сумме. Понятно, что в сельской местности, где основная часть дохода документально не подтверждена, мало кто может реально воспользоваться таким кредитом.

Говоря о полном возмещении процентных ставок по кредитам, надо учитывать, что государство на деле гарантирует возмещение процентных ставок лишь в соответствующей части ставки рефинансирования ЦБ РФ. Однако банки не ограничены в установлении ставок по кредитам для получения прибыли. Таким образом, установив 17 - 18-процентную ставку по кредитам, банковские учреждения сводят на нет весь смысл реформы, поскольку все, что выше ставки рефинансирования, будет оплачивать кредитополучатель.

Такая же ситуация и с программой строительства жилья, когда субсидируется только социальная норма исходя из стоимости квадратного метра, утвержденной правительством по регионам.

Понятно, что в результате таких ограничений участвовать в программе будут в основном благополучные фермеры или сельхозпредприятия, которые не преминут воспользоваться возможностью безвозмездного получения средств или "дешевых" кредитов.

Если говорить собственно о прокурорском надзоре в агропромышленном комплексе, то у него есть свои особенности, обусловленные спецификой производственных отношений в АПК.

В связи с этим прокурорский надзор в агропромышленном комплексе должен быть комплексным, но в то же время предельно избирательным, носить строго целевой и предупредительный характер, иначе, по прошествии времени, установить факт нарушений будет значительно сложнее, а тем более устранить само нарушение или его последствия.

Как нигде, здесь важны анализ и прогнозирование. Необходимо отслеживать правоприменительную практику, учитывать негативный опыт предыдущих реформ, своевременно ставить вопросы о внесении изменений в текущее законодательство.

По точному смыслу ст. 1 Закона о прокуратуре в предмет надзора не входят иные, помимо законов, общеобязательные нормативные акты (например, постановления и распоряжения Правительства РФ). Но с учетом сложившейся ситуации, когда эти общеобязательные нормативные акты в силу различных причин заменяют законы, устанавливают конкретные механизмы исполнения тех или иных требований соответствующего закона, адресованы заинтересованным государственным органам или должностным лицам, прокуроры в интересах обеспечения режима законности в стране стали включать эти акты в предмет своего надзора. Полагаю, правильно говорить о надзоре за исполнением не только законов, но и всего массива законодательства в этой сфере.

Специфика правового регулирования агропромышленного комплекса состоит в том, что отношения здесь регламентируются различными отраслями права. Поэтому важно определить приоритетные направления надзора. Сегодня приоритетным является надзор за законностью расходования бюджетных средств. Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует о том, что средства федерального бюджета, выделенные на кредитование агропромышленного комплекса, инвестирование, выплату дотаций и субвенций сельскохозяйственным товаропроизводителям, часто используются неэффективно. У прокуроров на местах нет достаточного представления о системе правовых норм, регламентирующих правоотношения в этой сфере, они не разбираются в существующем порядке расходования бюджетных средств, а также системе контроля за их целевым использованием.

Прокурорская проверка начинается со сбора информации, который должен носить систематический характер. Необходимо истребовать соответствующие сведения в администрации субъекта Федерации, органах местного самоуправления, в отделениях ОАО "Россельхозбанк" и ОАО "Росагролизинг". Следует получить данные о проекте, поступающих денежных средствах, порядке их распределения, ознакомиться с принятыми нормативно-правовыми актами субъекта Федерации. Целесообразно изучить планы организационных мероприятий, утверждаемых в субъектах Федерации и органах местного самоуправления. Из этих планов видно, какие действия планируются указанными органами в ближайшее время и какие механизмы разработаны во исполнение "национального проекта".

Следует сразу спрогнозировать возможные нарушения. Например, при планировании и проведении сельхозпроизводителями мероприятий по строительству объектов необходимо сразу проверять соблюдение земельного и природоохранного законодательства, поскольку под предлогом срочного освоения средств земельные участки зачастую выделяются с нарушениями. Следует выяснить, обеспечивается ли гласность при принятии решений. Нет ли фактов "забюрокрачивания", необоснованного требования предоставления лишних документов, и, напротив, не предоставляются ли льготы незаконно.

После сбора информации, получив необходимые документы, следует проверить: соответствие действующему законодательству нормативных актов органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления; соблюдение процедуры и своевременность доведения бюджетных средств, выделенных на поддержку агропромышленного производства, их распорядителями, указанными в законе о бюджете, до получателей; целевое использование централизованных ресурсов, средств региональных бюджетов, выделенных и направленных на развитие АПК; обеспечение контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, их возвратом (в случае предоставления на условиях возмездности); своевременность, полноту и законность мер, принимаемых органами власти, местного самоуправления, контролирующими органами, по обеспечению целевого использования средств, выделенных и направленных на развитие АПК, привлечению виновных к ответственности, возмещению материального ущерба. Можно отметить, что эффективность деятельности государственных органов контроля крайне низка, нарушения они если и выявляют, то незначительные и через большой промежуток времени после совершения.

Результаты прокурорской проверки необходимо освещать в средствах массовой информации.

Представляется, что именно прокурорский надзор, осуществляемый от имени государства, при условии его надлежащей организации способен повлиять на состояние законности в АПК, защитить права сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также интересы общества и государства.