Мудрый Юрист

Рефинансирование в структуре единой государственной денежно-кредитной политики (правовые проблемы)

Узденов Ш.Ш., кандидат юридических наук, руководитель группы финансового права Центра финансового и банковского права ИГП РАН.

Сытников М.Ю., начальник юридического управления ООО "Внешпромбанк".

Рефинансирование и государственная денежно-кредитная политика представляют собой взаимосвязанные явления. Формулирование данного утверждения основано на анализе норм Конституции РФ и федеральных законодательных актов.

Согласно п. "ж" ст. 71 Конституции РФ "установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование" отнесены к предмету ведения федеральных органов государственной власти, а в п. "б" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ уточняется, что "проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики" обеспечивает Правительство РФ. Данное уточняющее положение закреплено также и в ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <*>. Вместе с тем в соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <**> Банк России "во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику". Для реализации данной функции в ст. 21 указанного Федерального закона Банку России предписано участвовать в разработке экономической политики Правительства РФ. Поэтому Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства РФ, а также может принимать участие в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики. Кроме того, Банк России консультирует Министерство финансов РФ по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга Российской Федерации с учетом их воздействия на состояние отечественной банковской системы и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

<*> Российская газета. N 245. 1997.
<**> Российская газета. N 127. 2002.

Совокупность правовых положений, регламентирующих взаимодействие Правительства РФ и Банка России, обусловила формирование понятия "единая государственная денежно-кредитная политика". Однако встает вопрос о формах взаимодействия и пределах полномочий Правительства РФ и Банка России в области реализации денежно-кредитной политики. Какой из указанных органов государственной власти обладает приоритетом в данной области государственной политики? В ст. 75 Конституции РФ установлено, что Центральный банк РФ осуществляет функцию защиты и обеспечения устойчивости рубля "независимо от других органов государственной власти". Данная формулировка конституционной нормы позволяет утверждать наличие правового приоритета Банка России в той области государственной политики, в которой реализуется упомянутая функция. Между тем, как указывалось ранее, в ст. 114 Конституции РФ закреплен приоритет полномочий Правительства РФ в вопросах обеспечения проведения в Российской Федерации "единой финансовой, кредитной и денежной политики". В то же время на практике крайне затруднительно провести разграничение предметов ведения Банка России и Правительства РФ в сфере реализации денежно-кредитной политики. Представляется необходимым разрешить данную коллизию посредством совершенствования федерального законодательства. Это согласуется с п. "в" ст. 106 Конституции РФ, в котором установлены законотворческие полномочия Федерального Собрания в области "финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования". Кроме того, рассматриваемые вопросы могут стать предметом двусторонних межведомственных договорных актов, распределяющих компетенцию Правительства РФ и Банка России в реализации государственной денежно-кредитной политики <*>. Первый шаг в этом направлении сделан - сложилась практика принятия Правительством РФ и Банком России совместных правовых актов <**>.

<*> См.: Иванов С.А. Место нормативных актов Центрального банка в правовой системе России // Законодательство и экономика. 2002. N 11.
<**> См.: Заявление Правительства РФ N 983п-П13, Банка России N 01-01/1617 от 5 апреля 2005 г. "О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года" // Вестник Банка России. 2005. N 19.

Что же касается рефинансирования, то необходимо указать следующее. В ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установлено, что Банк России является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, выполняя функцию по организации системы их рефинансирования. При этом в ст. 40 Федерального закона пояснено, что под рефинансированием понимается кредитование Банком России кредитных организаций, а формы, порядок и условия рефинансирования устанавливаются Банком России.

Вследствие этого правовое регулирование рефинансирования осуществляется Банком России и подчинено решению его задач, что находит свое отражение, например, в ежегодно принимаемых Банком России основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на очередной год. При этом отметим, что на протяжении последних лет наиболее полно содержание понятия "единая государственная денежно-кредитная политика" отражается именно в основных направлениях. Данный акт разрабатывается в соответствии со ст. 45 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и представляет собой программный документ, определяющий конкретные задачи Банка России на соответствующий год. Проект основных направлений разрабатывается Советом директоров Банка России во взаимодействии с Правительством РФ (ст. 18 Федерального закона), далее представляется на рассмотрение в Национальный банковский совет, а также Президенту РФ, в Правительство РФ и Государственную Думу (ст. 13 Федерального закона). При этом Государственная Дума должна принять соответствующее решение не позднее принятия ею федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год (ст. 45 Федерального закона). Положительное решение (одобрение) Государственной Думы оформляется постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Основные направления подлежат утверждению Советом директоров Банка России и приобретают юридическую силу в качестве нормативного акта Банка России. Правила проведения изложенной процедуры способствуют созданию прозрачности денежно-кредитной политики Банка России. Это служит условием для формирования в обществе низких инфляционных ожиданий, что согласуется с основной функцией Банка России по защите и обеспечению устойчивости рубля <*>.

<*> См.: ст. 75 Конституции РФ.

Содержание Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2006 г. <*>, как, впрочем, и предыдущих Основных направлений, свидетельствует о взаимосвязи рефинансирования и государственной денежно-кредитной политики.

<*> Вестник Банка России. 2005. N 65.

Вывод о характере взаимосвязи рассматриваемых правовых явлений однозначно следует из содержания п. 4 ст. 35 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Согласно положению, зафиксированному в указанном пункте, рефинансирование кредитных организаций включено в перечень основных инструментов и методов денежно-кредитной политики Банка России.

Из вышеизложенного следует, что рефинансирование и государственная денежно-кредитная политика соотносятся как часть и общее. Кроме того, рефинансирование осуществляется исключительно Банком России, а государственная денежно-кредитная политика разрабатывается и проводится посредством взаимодействия Правительства РФ и Банка России.

Денежно-кредитная политика реализуется государством в интересах всего общества посредством комплекса взаимосвязанных мер, оказывающих позитивное воздействие на экономические процессы. В основе денежно-кредитного регулирования лежит обеспечение национальной экономики денежными ресурсами при одновременной защите и обеспечении устойчивости рубля. В силу этого необходимо организовать бесперебойное обращение денежных средств в условиях повышенной инвестиционной и кредитной активности. Организация данного процесса включает в себя развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, а также обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Иными словами, деятельность Банка России имеет принципиальное значение в деле реализации денежно-кредитной политики России, так как его деятельность направлена на достижение указанных условий развития экономики России <*>. Вследствие этого рефинансирование кредитных организаций имеет принципиальное значение для всей национальной экономики. В то же время федеральным законодательством минимально регламентируются вопросы осуществления рефинансирования, предоставляя фактически неограниченные нормотворческие полномочия в данной сфере Банку России. Положения соответствующих правовых актов Банка России формулируются им, исходя из произвольного понимания сущности и содержания политики Российской Федерации в денежно-кредитной сфере.

<*> См.: ст. 75 Конституции РФ, ст. 3 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Таким образом, государство, обеспечивая независимость Банка России от других органов государственной власти в деле осуществления своей основной функции, чрезмерно минимизировало законодательное регулирование вопросов рефинансирования. Особенности рассматриваемой модели правового регулирования рефинансирования повлекли формирование следующего парадокса. С одной стороны, государство в лице Банка России обладает финансовыми, организационными и иными возможностями по предотвращению системных кризисов в банковской сфере. Для этого зачастую государству достаточно рефинансировать ряд кредитных организаций, положительно зарекомендовавших себя на рынке банковских услуг. Это позволит кредитным организациям решить временно возникшую у них проблему с оборотными средствами и локализовать так называемый эффект домино, которому подвержена банковская система. С другой стороны, правовое регулирование вопросов рефинансирования фактически "отдано на откуп" Банку России, а он, в свою очередь, не создал к настоящему времени эффективного правового механизма разрешения указанных проблем банковской системы. На практике данное положение дел сопровождается рядом негативных фактов. Например, по свидетельству специалистов, кредитные организации, испытывая большие потребности в оборотных денежных средствах, в течение нескольких лет после кризиса 1998 г. отказывались от получения кредитов Банка России <*>. Между тем качественное правовое регулирование рефинансирования могло бы способствовать интенсификации процесса развития банковской системы за счет увеличения у кредитных организаций объема денежных ресурсов и в конечном счете созданию необходимой материальной базы для обеспечения потребностей национальной экономики.

<*> См.: Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. М.: Аванта+, 2003. С. 250 - 251.

Правовое регулирование рефинансирования динамично развивается. Если рассматривать законодательные нормы, то необходимо отметить, что само содержание понятия "рефинансирование" в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" отличается от того, которое было в Федеральном законе от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Основные отличия заключаются в следующем:

Последнее отличие может подвести к выводу о том, что операции с векселями исключены из правового механизма рефинансирования. В пользу данного предположения говорит и указание Банка России от 28 июля 2004 г. N 1482-У "О перечне ценных бумаг, входящих в Ломбардный список Банка России" <*>. Ломбардный список представляет собой список ценных бумаг, пригодных для обеспечения кредитов Банка России. В указанном правовом акте Банка России не упоминаются векселя, в частности векселя банков. Однако в ст. 47 действующего Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" указывается, что векселя (номинированные в российской или иностранной валюте) могут выступать обеспечением кредитов Банка России. Данное положение косвенно подтверждается отсутствием факта признания в качестве утратившего юридическую силу Положения Банка России от 30 декабря 1998 г. N 65-П "О проведении Банком России переучетных операций" <**>, хотя содержание данного правового акта ограничивает организацию Банком России операций по переучету векселей в целях стимулирования банковского кредитования лишь в интересах экспортных отраслей промышленности и в интересах притока в Россию иностранной валюты. В любом случае, практика свидетельствует о том, что Банк России редко участвовал в операциях с векселями, хотя в зарубежных странах активно используются возможности вексельного обращения для кредитования хозяйствующих субъектов.

<*> Вестник Банка России. 2004. N 48.
<**> Вестник Банка России. 1999. N 1.

Построение общественных отношений, связанных с рефинансированием, представляет собой процесс, в котором условно можно выделить четыре организационные стадии.

Первая стадия - стадия закрепления в федеральном законодательстве основ рефинансирования в рамках реализации денежно-кредитной политики Российской Федерации. В действующем законодательстве, как мы уже ранее отмечали, рефинансирование недостаточным образом регламентируется.

Вторая стадия - стадия разработки и принятия нормативных правовых актов Банка России, регламентирующих рефинансирование. Так, например, Положение Банка России от 4 августа 2003 г. N 236-П "О порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных залогом (блокировкой) ценных бумаг" <*> содержит правила осуществления кредитов под залог (блокировку) ценных бумаг из Ломбардного списка Банка России (имеются в виду внутридневные кредиты, кредиты "овернайт" и ломбардные кредиты); Положение Банка России от 3 октября 2000 г. N 122-П "О порядке предоставления Банком России кредитов банкам, обеспеченных залогом и поручительствами" <**> - кредитов под залог векселей и кредитных обязательств организаций сферы материального производства; Положение Банка России от 14 июля 2005 г. N 273-П "О порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных залогом векселей, прав требования по кредитным договорам организаций или поручительствами кредитных организаций" <***> - кредитов, обеспеченных залогом векселей, прав требования по кредитным договорам организаций или поручительствами кредитных организаций, а также иные нормативные правовые акты Банка России.

<*> Вестник Банка России. 2003. N 62.
<**> Вестник Банка России. 2000. N 54.
<***> Вестник Банка России. 2005. N 41.

Третья стадия - стадия непосредственного осуществления Банком России рефинансирования, в рамках которого кредитным организациям предоставляется принципиально важная для них возможность получить кредитные ресурсы. Кредиты Банка России, выдаваемые кредитным организациям, представляют собой сделки, имеющие договорную форму (оформляются договоры о предоставлении кредитов Банка России, договоры о взаимодействии при осуществлении операций кредитования кредитных организаций и т.д.). Вследствие этого правовая природа общественных отношений, в рамках которых реализуется рефинансирование, отчасти приобретает частноправовой аспект. Между тем рефинансирование имеет и публично-правовой аспект. Это выражается в следующем: рефинансирование осуществляется органом государственной власти в процессе осуществления государственной политики императивно-правовым методом при неравенстве правового положения сторон, участвующих в соответствующих правоотношениях (так называемые вертикальные правоотношения), в целях обеспечения интересов всего общества и государства.

Четвертая стадия - стадия банковского кредитования, характеризующаяся предоставлением кредитными организациями денежных средств для реализации конкретных инвестиционных программ конкретных хозяйствующих субъектов и применением системы банковского контроля за ходом инвестиционного процесса. При этом необходимо отметить, что данная стадия в отличие от предыдущих имеет исключительно частноправовую природу. Особенность данной стадии заключается в том, что сторонами соответствующих правоотношений являются кредитные организации и получатели банковского кредита, а правовой формой - кредитный договор. Однако Банк России, не участвуя в данных отношениях, может опосредованным образом воздействовать на их развитие. Данное воздействие может быть осуществлено посредством установления юридических условий непосредственного предоставления Банком России кредитных ресурсов в порядке рефинансирования. Это позволит, осуществляя рефинансирование кредитных организаций, применить механизм банковского контроля за целевым расходованием кредитных ресурсов, а также создать благоприятные условия для кредитования определенных проектов. С помощью данного воздействия можно добиться такой ситуации, при которой денежные средства, полученные кредитными организациями в порядке рефинансирования, направлялись на развитие национальной экономики и использовались только на отечественном рынке товаров и услуг. Подобное применение механизма банковского контроля после осуществления рефинансирования будет способствовать не только достижению целей деятельности Банка России <*>, но и увеличению ВВП.

<*> См.: ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Таким образом, в процессе рефинансирования возникают, изменяются и прекращаются общественные отношения, связанные с деятельностью банковской системы и имеющие сложную правовую природу с публично- и частноправовыми аспектами. Иными словами, правовые особенности рефинансирования характерны для банковско-правовых явлений <*>.

<*> Более подробно о банковско-правовых явлениях см.: Тосунян Г.А. Теория банковского права: В 2 т. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004.

В целом при реализации государственной кредитно-денежной политики необходимо исходить из объективных условий изменяющейся экономической действительности и законодательно установленных юридических оснований. Так, например, представляется целесообразным, чтобы в зависимости от особенностей конкретной экономической ситуации Банк России применял различные способы рефинансирования. Кроме того, применение системного подхода к анализу рефинансирования приводит к выявлению системных взаимосвязей рефинансирования не только с денежно-кредитной политикой, но и в целом с государственной политикой в экономической сфере. При этом государственная экономическая политика должна проводиться скоординированно с другими направлениями внутренней и внешней политики Российской Федерации. Вследствие этого в правовом регулировании рефинансирования должна отражаться взаимосвязанность рефинансирования с иными инструментами и методами деятельности Банка России в рамках государственной денежно-кредитной политики, а также с иными элементами государственной политики в экономической сфере. Данные аспекты должны быть урегулированы в федеральном законодательстве. Кроме того, при совершенствовании правового регулирования рефинансирования необходимо руководствоваться принципом, согласно которому денежно-кредитная политика, как и вся государственная политика, осуществляется для реализации конституционных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в условиях обеспечения государственной суверенности Российской Федерации. Следовательно, правовое регулирование рефинансирования должно быть направлено на то, чтобы данный элемент денежно-кредитной политики Банка России позитивно воздействовал непосредственно на состояние банковской системы, далее на состояние всей национальной экономики и в конечном счете уже опосредованно способствовал достижению в Российской Федерации необходимого уровня жизни людей. В этой связи необходимо принять во внимание принципиальные положения, изложенные в доктринальной литературе, в которых отмечается, что при осуществлении денежно-кредитной политики государство оценивает определенные экономические показатели, но в то же время недопустимо, чтобы данные показатели рассматривались как самоцель государственной политики <*>.

<*> См.: Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. М.: Аванта+. 2003. С. 257.

Подводя итог вышеизложенному, мы вынуждены констатировать, что действующее федеральное законодательство не содержит основ единого механизма всестороннего правового регулирования рефинансирования. Данное обстоятельство порой приводит к неудовлетворительной правоприменительной практике (неэффективному применению Банком России правовой возможности рефинансирования кредитных организаций) и актуализирует проблему совершенствования правового регулирования рефинансирования. Это грозит наступлением масштабных негативных явлений, имеющих экономический и политический аспекты. Конституционно-правовой статус денежно-кредитного регулирования обусловливает то, что материально- и процессуально-правовые основы рефинансирования должны быть установлены в федеральном законодательстве с учетом положений Конституции РФ. В то же время детальное правовое регулирование рефинансирования кредитных организаций, безусловно, должно оставаться в компетенции Банка России. Правовой механизм рефинансирования должен быть скоординирован с иными элементами денежно-кредитной политики Банка России, а также реализовываться согласованно в целом со всеми направлениями государственной политики. Кроме того, при совершенствовании правового регулирования рефинансирования необходимо учитывать присущую ему специфику банковско-правового явления.