Мудрый Юрист

Пути повышения эффективности правовых программ

Жарова Е.Ю., адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин НА МВД РФ, старший лейтенант милиции.

Научный руководитель: Толстик В.А., доктор юридических наук, профессор.

Правовая программа представляет собой срочный, комплексный правовой акт, принимаемый уполномоченными субъектами права, требующий материальных затрат и поэтапной реализации, включающий систему приоритетных мероприятий, направленных на достижение общественно значимых целей.

В науке выделяют эффективность правовых предписаний и эффективность действия этих предписаний <*>. Для обозначенной нами проблематики интерес представляют оба аспекта. Следовательно, эффективность правовой программы можно определить как степень соответствия заложенной в мероприятиях правовой программы информации реальным жизненным приоритетам, а также степень соответствия фактических результатов реализации этих мероприятий ожидаемым результатам.

<*> См., например: Жинкин С.А. Некоторые аспекты понятия эффективности норм права // Правоведение. 2004. N 1. С. 195; Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М., 1970. С. 19; Сырых В.М. Истинность и правильность как критерии теоретической эффективности норм права // Эффективность закона. М., 1997. С. 11.

Эффективность правовой программы меняется в соответствии с ее "жизненным циклом". Так, в процессе правотворчества, т.е. создания программы, можно говорить лишь о прогнозируемой, потенциальной эффективности, а в процессе реализации ее правовых предписаний становится ясной ее действительная, реальная эффективность.

К сожалению, чаще действительная эффективность правовой программы ниже той, к которой стремится правотворческий орган. Это в основном вызвано возникающими в процессе разработки, принятия и реализации правовой программы проблемами, своевременное и грамотное устранение которых способствует повышению действенности рассматриваемого правового акта.

Предлагаем выделить следующие, на наш взгляд, наиболее острые проблемы в данной области: 1) необходимость и обоснованность разработки правовой программы; 2) недостаточная увязка между собой целей, задач и программных мероприятий, отсутствие реальной комплексности намечаемых мер; 3) порядок выбора приоритетных мероприятий правовой программы при ее финансировании; 4) проблема экспертизы правовых программ; 5) декларативность некоторых правовых программ или их отдельных положений; 6) отсутствие четкого законодательно закрепленного механизма реализации правовых программ; 7) отсутствие в правовых программах должным образом сконструированных процессуальных норм права; 8) проблема механизма финансирования правовой программы; 9) слабый контроль (в том числе и финансовый контроль) за процессом разработки и реализации правовых программ; 10) отсутствие юридической ответственности за ряд нарушений в сфере исполнения правовых программ; 11) излишнее или необоснованное дублирование программных мероприятий; 12) спорные вопросы эффективности и целесообразности включения в правовую программу подпрограмм; 13) проблема взаимодействия промышленных предприятий и органов власти при выполнении мероприятий правовой программы.

Ввиду ограниченности объема данной научной статьи, дадим краткий обзор некоторых проблем эффективности правовых программ и возможных путей их решения.

Одной из первых проблем, встающих перед принятием решения о разработке правовой программы, является проблема необходимости разработки данного правового акта. Возникает вопрос: существует ли действительная и обоснованная потребность в правовой программе или же круг проблемных вопросов может быть решен в рамках компетенции уполномоченного органа власти? Как отмечает Н.П. Ефимова, "большинство предложений по утверждению программ, как правило, содержат проблемы, относящиеся к текущей деятельности федеральных органов исполнительной власти" <*>.

<*> См.: Ефимова Н.П. Государственный финансовый контроль в реализации федеральных целевых социальных программ. М., 2000. С. 142.

Представляется необходимым прибегать к программно-целевому способу решения проблемы лишь в тех случаях, когда проблема является широко распространенной и требует комплексного подхода к решению путем взаимодействия различных органов и организаций. Например, в настоящее время высока преступность среди несовершеннолетних. Профилактикой правонарушений среди несовершеннолетних занимаются специализированные подразделения правоохранительных органов. В то же время в рамках Федеральной целевой программы "Дети России" на 2003 - 2006 гг. <*> разработана подпрограмма "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", государственными заказчиками которой стали Министерство внутренних дел Российской Федерации и Федеральная служба исполнения наказаний. Правовая программа в этом случае выступает одним из эффективных средств для решения возникшей проблемы.

<*> СЗ РФ. 2002. N 41. Ст. 3984.

При этом не каждая возникающая проблема попадает в разряд сложно разрешаемых, поэтому использовать метод программно-целевого планирования следует не во всех случаях. Если изначально известно, что тот или иной вопрос потенциально легкоразрешимый, не потребует дополнительных затрат, сил, времени, ресурсов, необходимо его решение осуществлять в рамках компетенции уполномоченного органа и лишь в крайнем случае прибегать к программно-целевому способу.

Дело в том, что излишнее загромождение законодательства правовыми программами также нежелательно, так как оно ведет к излишним затратам <*>. Правовая программа как средство решения социально-экономических задач государства и его отдельных регионов становится весьма эффективной при правильном и осторожном обращении с ней. Она обладает одинаковой потенциальной возможностью производить как желательные для жизни общества преобразования (при верном и обоснованном ее составлении), так и осуществлять разрушительное воздействие на общество (например, когда реальной потребности в правовой программе нет).

<*> См., например: Цеханов О.В. Государственный финансовый контроль в системе рыночной реализации федеральных целевых программ. Дис. ... на соиск. уч. степ. к.э.н. М., 2001. С. 93; Бюджетное послание Президента В.В. Путина // http://www.rg.ru/2004/07/14/-ydget.html.

Одним из случаев, когда правовая программа оказывает негативное воздействие на правовые отношения, можно считать ее декларативность, что создает серьезную проблему для всех участников программно-целевого метода.

По мнению А.В. Лукашева, чрезмерное увеличение декларативности правовых норм наряду с непростым состоянием экономики и политики наносит серьезный удар по престижу российского законодательства <*>. Декларативная норма не способна воплотиться в конкретных отношениях и создает тем самым пробел в законодательстве <**>.

<*> Лукашева А.В. Законотворческие ошибки // Справочные правовые системы.
<**> Надеев Р. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. 2001. N 5.

Декларативность правовых программ, на наш взгляд, возможна в двух случаях.

Первая ситуация - это когда правовая программа нужна, т.е. ее разработка вызвана объективными потребностями, но цели и задачи, которые ставятся для разрешения проблемной ситуации, изначально недостижимы и невыполнимы. Разработчики правовой программы в этом случае должны, проанализировав проблему и возможные пути ее решения, выбрать наиболее оптимальный вариант разрешения проблемного вопроса.

Вторая ситуация - это когда в данный период развития общественных отношений конкретная правовая программа вообще не нужна, т.е. нет объективной потребности в ее разработке. В таком случае не имеет значения, насколько потенциально действенны зафиксированные в ней мероприятия, так как отсутствует взаимосвязь между целями программы и реальной действительностью.

"В истории известны случаи, когда законы принимались исключительно в пропагандистских целях, а правотворческий орган не рассчитывал на получение какого бы то ни было реального результата" <*>.

<*> Жинкин С.А. Некоторые аспекты понятия эффективности норм права // Правоведение. 2004. N 1. С. 193.

Ситуация осложняется также и тем, что в настоящее время отсутствует четкий законодательно закрепленный механизм реализации правовых программ, что вызывает множество проблем при их исполнении. Как отмечают М.В. Рац и М.Т. Ойзерман, законы, не имеющие механизмов реализации, называют фиктивно-демонстративными <*>.

<*> Рац М.В., Ойзерман М.Т. Советская ментальность как причина российского кризиса // Власть. N 10. 2004. С. 33.

Механизм реализации правовых программ, на наш взгляд, это совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых средств и способов, используемых уполномоченными субъектами в целях эффективной реализации правовых программ.

Российское законодательство в сфере действия правовых программ построено, по нашему мнению, не совсем логично. С каждой вновь возникающей проблемой неурегулированности общественных отношений, т.е. при пробеле в праве, законодатель пытается разработать новый правовой акт. С одной стороны, это верно, так как "правотворчество, издание недостающей нормы права или ее части есть единственный способ восполнения пробела" <*>. С другой стороны, часто возникают ситуации излишнего нормативного дублирования или множественности несогласованных между собой правовых актов, относящихся к единой сфере правового регулирования. Поэтому, когда ряд проблем относится к единому вопросу, на наш взгляд, следует разрабатывать один правовой акт, комплексно регулирующий данный вопрос, и уже на его основе (если это требуется) принимать конкретизирующие акты. Это поможет избежать путаницы в использовании, исполнении и соблюдении действующего законодательства.

<*> См.: Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория права и государства в схемах и определениях: Учебное пособие. М., 2001. С. 156.

Например, в Нижегородской области существует большое количество правовых актов, в той или иной степени затрагивающих вопросы разработки, принятия и реализации правовых программ на территории области <*>. При этом базовые понятия в сфере действия правовых программ еще не сформулированы, что усложняет процедуру реализации программ. Создается впечатление, что посредством данных правовых актов законодатель, устраняя пробелы в праве, непосредственно относящиеся к сфере действия данных актов, неосознанно стремиться восполнить и пробел, являющийся главной причиной всех случаев неурегулированности правом общественных отношений в сфере правовых программ, т.е. восполнить отсутствие закона о программах в Нижегородской области. Возникает ситуация, когда при отсутствии базиса в регулировании общественных отношений тем не менее существует достаточно большое количество иных компонентов, пытающихся компенсировать основной главный недостаток. Это все равно, что пытаться построить дом без фундамента или говорить о юридической силе правовых актов без заранее определенной иерархии правовых актов.

<*> См.: Постановление Правительства Нижегородской области от 19 ноября 2003 г. N 343 "Об утверждении Положения о порядке формирования Реестра и Перечня целевых программ, предлагаемых к финансированию из областного бюджета" // Нижегородские новости. 2004. 25 февр.; Постановление Правительства Нижегородской области от 2 июня 2003 г. N 165 "О порядке подготовки технико-экономического обоснования областных целевых программ социально-экономического развития Нижегородской области" (текст документа получен из эталонного банка правовой информации администрации губернатора Нижегородской области); Постановление Правительства Нижегородской области от 19 апреля 2002 г. N 74 "Об утверждении Положения о порядке определения приоритетов финансирования мероприятий федеральных программ, реализуемых на территории Нижегородской области, и областных целевых программ, инвестиционных проектов, объектов капитального строительства и формирования бюджетных заявок для государственной поддержки" (текст документа получен из эталонного банка правовой информации администрации губернатора Нижегородской области); Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 24 июня 2004 г. N 1026-III "О финансировании областных целевых программ" // Нижегородские новости. 2004. 14 июля; и др.

Следовательно, Нижегородской области нужен закон, который бы комплексно регулировал все вопросы в сфере правовых программ, закреплял механизм их реализации. В настоящее время ведется работа над проектом Закона "Об областных бюджетных целевых программах в Нижегородской области" <1>. Во многих регионах (Брянская область <2>, Амурская область <3>, Республика Бурятия <4>, Республика Карелия <5>, Камчатская область <6>, Магаданская область <7>, Новосибирская область <8> и др.) подобные законы уже приняты.

<1> http://www.government.nnov.ru/?id=9861.
<2> Закон Брянской области от 11 апреля 2003 г. N 20-З "О разработке и реализации областных целевых программ и региональных программ развития местного самоуправления" // Брянская неделя. 2003. 24 апреля.
<3> Закон Амурской области от 4 июня 2003 г. N 224-ОЗ "Об областных целевых программах" // Амурская область. 2003. 11 июля.
<4> Закон Республики Бурятия от 3 декабря 2004 г. N 816-III "О республиканских целевых программах" // Собрание законодательства Республики Бурятия. 2004. N 12.
<5> Закон Республики Карелия от 6 октября 2005 г. N 909-ЗРК "О бюджетных целевых программах Республики Карелия" // Карелия. 2005. 13 октября.
<6> Постановление Администрации Камчатской области от 6 июня 2003 г. N 242 "О порядке разработки, согласования, принятия и организации выполнения долгосрочных областных целевых программ"; Закон Камчатской области от 2 июня 2003 г. N 94 "О концепции, прогнозах и государственных программах социально-экономического развития Камчатской области" // Официальные Ведомости. 2003. 16 июня.
<7> Закон Магаданской области от 24 ноября 1999 г. N 102-ОЗ "Об областных программах" // Магаданская правда. 1999. 3 декабря.
<8> Закон Новосибирской области от 16 июня 2005 г. N 310-ОЗ "О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Новосибирской области" // Ведомости. 2005. 22 июля.

Механизм реализации правовых программ можно совершенствовать путем включения в сами правовые программы не только материальных, но и процессуальных норм.

"Реализацию материальных норм облегчают процессуально-регламентные нормы", - пишет О.В. Кваша <*>.

<*> См.: Кваша О.В. Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти и практика их реализации: Проблемы теории и методологии. Дис. ... на соиск. уч. степ. к.ю.н. Ярославль, 2004. С. 189.

Положительной оценки заслуживает тот факт, что законодатель уже идет по пути сочетания материальных и процессуальных норм права в правовой программе, что проявляется в присутствии в правовых программах такого раздела, как "Механизм реализации программы". Однако содержание данного раздела, на наш взгляд, не совершенно. Как показывает практика, процессуальные нормы данного раздела предоставляют неполную информацию. Поэтому их необходимо совершенствовать, чтобы они охватывали все аспекты механизма реализации правовой программы: ее финансирование, проведение экспертизы, процедуру осуществления управления и контроля, оценку достигнутых результатов, порядок прекращения и отмены; юридическую ответственность лиц, виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении правовых программ.

Особое внимание хотелось бы уделить проблеме механизма финансирования правовой программы, возникающей как на федеральном, так и региональном и местном уровнях и являющейся в настоящее время одной из наиболее актуальных проблем.

В связи с постоянным ростом количества принимаемых правовых программ требуются все большие объемы финансирования. На первый взгляд, казалось бы, государство справляется с данной задачей. Так, на сайте Правительства Нижегородской области говорится, что "в последние годы в Нижегородской области отмечается тенденция увеличения поступления федеральных средств на реализацию федеральных целевых программ и внепрограммных мероприятий" <*>.

<*> http://www.government.nnov.ru/?id=1700.

Однако увеличение объемов финансирования еще не означает стопроцентный уровень финансирования правовой программы. К сожалению, реальные показатели денежных средств, идущих на финансирование правовых программ, по-прежнему остаются весьма низкими по сравнению с потенциальными требуемыми суммами. Это объясняется интенсивным ростом потребностей населения, выраженных в мероприятиях правовой программы, которые не пропорциональны увеличению финансирования.

Так, "за последние несколько лет (2001 - 2003 гг.) в Нижегородской области было разработано и утверждено около 50 областных целевых социальных программ, из которых финансировались около половины, причем только на 30 - 40% от потребности" <*>.

<*> Итоги работы министерства экономики и развития предпринимательства Нижегородской области в 2004 г. // http://www.government.nnov.ru/?id=9888.

Используя данные о предусмотренных объемах финансирования и фактических поступлений денежных средств в докладе о ходе реализации федеральных целевых программ в 2002 г. <1>, можно прийти к выводу, что большинство реализуемых в 2002 г. федеральных целевых программ было профинансировано менее чем на 50%. Например, Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002 - 2010 гг. <2> была профинансирована на 58%, Федеральная целевая программа "Старшее поколение" на 2002 - 2004 гг. <3> - на 73%, Федеральная целевая программа "Молодежь России (2001 - 2005 годы)" <4> - 49%. Всего на реализуемые в 2002 г. федеральные целевые программы было выделено 635846,151 млн. руб., что составляет от запланированной суммы (1679442,4 млн. руб.) 37%.

<1> http://www.government.ru/data/structdoc.html?he_id=100.
<2> СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3770.
<3> СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 578.
<4> СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 172.

В этой связи, как верно отмечает О.В. Цеханов, недофинансирование программ нарушает комплексность реализации мероприятий, затягивает сроки их выполнения <*>. В конечном итоге снижается эффективность программно-целевых методов государственного регулирования.

<*> См.: Цеханов О.В. Государственный финансовый контроль в системе рыночной реализации федеральных целевых программ. Дис. ... на соиск. уч. степ. к.э.н. М., 2001. С. 94.

В связи с проблемой недостаточного финансирования правовых программ возникает вопрос: зачем в программах указывать такие мероприятия, которые в дальнейшем не будут профинансированы? Как скоординировать деятельность разработчиков правовой программы, законодательных и финансовых органов? С одной стороны, при разработке правовой программы проводится анализ социально-экономических потребностей населения или какой-либо категории людей, обосновываются в специальных документах (например, в технико-экономическом обосновании, финансово-экономическом обосновании) материальные затраты, которые необходимо произвести. С другой стороны, финансовые органы выделяют денежные средства в соответствии с поступающими бюджетными заявками и лимитом бюджета, т.е. профинансировать правовую программу свыше своего лимита они не могут. Поэтому на первый взгляд вышеобозначенная проблема может показаться вполне объективной, не требующей своего разрешения. На наш взгляд, это не совсем так. Данный вопрос также активно обсуждается в Министерстве экономики Нижегородской области, где предлагаются разные варианты решения проблемы. Наиболее оптимальным нам показался тот вариант, когда правовую программу предлагают приниматься только лишь после утверждения бюджета на очередной год, т.е. правовая программа разрабатывается, в установленной процедуре проходит все необходимые согласования, в том числе и с законодательным органом власти, затем на ее основе составляется бюджетная заявка, которая вместе с текстом самой программы рассматривается в финансовом органе, и только потом правовая программа принимается в обычном для данного правового акта порядке. Это позволит указывать реальные выделяемые бюджетом суммы денежных средств в самой программе. Однако в данном подходе есть и отрицательные моменты. Основными аргументами против подобного рода преобразований, на наш взгляд, являются следующие: а) бюджет области утверждается один раз в год (в декабре), правовые же программы разрабатываются и требуют утверждения постоянно в течение года; б) правовые программы, реализуемые на территории Нижегородской области, могут предусматривать финансирование и из федерального бюджета, тогда будет довольно сложно рассмотреть и согласовать денежные средства всех региональных программ на федеральном уровне (а также учесть и федеральные целевые программы).

Таким образом, можно предложить следующий способ решения проблемной ситуации. В правовой программе мы считаем необходимым по-прежнему указывать требуемые (потенциальные) объемы финансирования, но после принятия законов о бюджете (федеральном, региональном или местном) на очередной год соответствующим правовым актом нужно вносить необходимые поправки в правовую программу: как в раздел о ее финансировании, так и в раздел о реально выполняемых мероприятиях. Это позволит программно-целевой метод решения социально-экономических вопросов сделать более рациональным и конкретным.

Иной актуальной проблемой является отсутствие юридической ответственности за нарушения в сфере реализации правовых программ, такие, например, как неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых программ. Представляется, что в подобных случаях виновные должны привлекаться к юридической ответственности.

Можно предложить несколько вариантов решения проблемы юридической ответственности за противоправное поведение в сфере реализации правовых программ: 1) дополнение отдельной статьей правовых актов, регламентирующих порядок разработки, принятия и реализации правовых программ; 2) включение в каждую разрабатываемую правовую программу конкретных, детализированных по предмету, субъектам и мерам ответственности положений; 3) совершенствование действующего административного законодательства.

Проанализируем каждый из названных путей.

Первый вариант решения обозначенной проблемы представляется вполне рациональным. Каждый правовой акт о правовых программах предусматривал бы конкретные виды юридической ответственности и меры наказания за правонарушения в сфере обращения конкретного вида правовой программы, при условии, что данная ответственность еще не предусмотрена действующим законодательством (например, за нецелевое использование бюджетных средств уже предусмотрена административная ответственность <*>).

<*> См., например: ст. 8.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 г. N 34-З // Нижегородские новости. 2003. 28 мая.

Второй вариант решения проблемы возможен, но не совсем целесообразен, так как нет смысла прописывать в каждой правовой программе все возможные нарушения при ее реализации и меры наказания. Это может привести к путанице и нормативному загромождению программы, которая должна быть краткой, простой и доступной для понимания.

Третий вариант решения проблемы, как и первый, на наш взгляд, вполне осуществим и оптимален. Во-первых, функционирующие правовые акты о правовых программах, где в статьях о юридической ответственности делается отсылка к действующему законодательству, не потребуют внесения изменений <*>. Во-вторых, данный вариант позволит обобщить возможные виды противоправного поведения в отношении всех разновидностей правовых программ. В-третьих, подобный вариант законодатель может использовать не только в отношении правовых программ, но и иных правовых актов, которые, например, частично или полностью не исполнены по вине ответственного лица.

<*> См., например: п. 32 Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ (утв. Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. N 239 // СЗ РФ. 2005. N 17. Ст. 1571); ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2001 г. N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории" // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2947.

Совершенствовать прежде всего необходимо административное законодательство <*>. В Кодекс РФ об административных правонарушениях в гл. 19 "Административные правонарушения против порядка управления" можно внести отдельную статью, предусматривающую административную ответственность должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов.

<*> Вопрос о возможности введения уголовной ответственности в сфере нарушений при реализации правовых программ является весьма дискуссионным и требует основательного анализа, так как уголовная ответственность устанавливается за деяния, имеющие наивысшую степень общественной опасности.

В правовых актах некоторых регионов России подобного рода ответственность уже предусмотрена. Например, в ч. 1 ст. 3 Закона от 30 декабря 2003 г. N 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в ред. Законов РК от 12 ноября 2004 г. N 61-РЗ; от 5 апреля 2005 г. N 25-РЗ) <*> говорится, что "неисполнение или ненадлежащее исполнение (исполнение не в полном объеме или с нарушением установленных сроков) правовых актов Государственного Совета Республики Коми, Главы Республики Коми, Правительства Республики Коми, министерств и иных органов исполнительной власти Республики Коми и их руководителей, а также предписаний и (или) представлений Контрольно-счетной палаты Республики Коми, принятых (изданных) в пределах их компетенции, влечет предупреждение или наложение административного штрафа: 1) на граждан в размере от трех до десяти минимальных размеров оплаты труда; 2) на должностных лиц - от десяти до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда; 3) на юридических лиц - от пятидесяти до трехсот минимальных размеров оплаты труда".

<*> http://www.rkomi.ru/gosud/kspal/doc/zako-otv.php.

Также отметим, что одновременно с этим необходимо принять федеральный закон о правовых актах в Российской Федерации, где перечислить все разновидности правовых актов, к которым будут относиться и правовые программы. В настоящее время существует лишь проект Федерального закона N 96700088-2 "О нормативных правовых актах Российской Федерации", который согласно Постановлению Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 12 мая 2004 г. N 491-IV ГД "О проекте Федерального закона N 96700088-2 "О нормативных правовых актах Российской Федерации" <*> отклонен.

<*> СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 1982.

Становится очевидным, что региональное законодательство развивается более прогрессивно, чем федеральное. Так, во многих регионах России уже приняты законы о разновидностях правовых актов, как, например, в Нижегородской области <*>. К сожалению, в Законе Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. N 8-З "О нормативных правовых актах в Нижегородской области" <**> ничего не говорится о правовых программах, что, на наш взгляд, является существенным упущением.

<*> Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. N 8-З "О нормативных правовых актах в Нижегородской области" // Нижегородские новости. 2006. 26 февраля.
<**> Нижегородские новости. 2006. 26 февраля.

Безусловно, введение административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов потребует принятия на первых порах соответствующего интерпретационного акта, разъясняющего сущность нововведения и порядок применения нормы. Причем такой акт может быть издан в любой официальной форме: аутентической или легальной. Потребуется время для обобщения правоприменительной практики и выработки необходимых рекомендаций органам, ведущим расследование по этим правонарушениям.

Подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить, что правовая программа - весьма действенное средство правового регулирования, актуальность которого в настоящее время все возрастает. Одновременно с этим появляется множество проблем в процессе разработки, принятия и реализации правовых программ, что оказывает негативное (разрушительное) воздействие на их эффективность и в конечном итоге на общественные отношения. Поэтому необходимо заблаговременно выявлять причины и источники такого разрушительного воздействия, принимать необходимые меры для его предотвращения.