Мудрый Юрист

О работе по кодификации советского законодательства о местном управлении в 1920-е годы

Ящук Т.Ф., кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского.

К началу 1920-х гг. завершился этап становления советского законодательства и продолжилось его ускоренное развитие, вызванное сменой социального строя. С переходом к новой экономической политике со всей очевидностью обнаружилась необходимость упорядочения накопленного нормативного материала. Состоявшаяся кодификация во многом определила систему советского права, выделила его основные отрасли и институты. Особое положение кодексов в иерархически структурированной совокупности нормативных правовых актов хорошо осознавалось советскими юристами. Как писал К.А. Архипов, в кодифицированных отраслях кодексы являются законами par excellence <*>. Свидетельством признания значения кодексов в отраслевом законодательстве служил также специальный порядок их утверждения, внесения дополнений и изменений, что могло производиться только на сессиях ВЦИК. Следует учитывать, что многие законы РСФСР в этот период принимались Президиумом ВЦИК или СНК РСФСР.

<*> Архипов К. Основные моменты эволюции понятия советского закона // Советское право. 1925. N 5. С. 33.

Идея систематизации законодательства и иных нормативных актов, регулирующих всю совокупность отношений, связанных с местным управлением, возникла сразу после завершения Гражданской войны и стабилизации политической обстановки в стране. Необходимость таких мероприятий обусловливалась общим состоянием советского законодательства. Е.А. Лукьянова отмечает, что только высшими государственными органами с 1917 по 1930 гг. было принято свыше 500 нормативных актов, относящихся к конституционному праву, причем 2/3 их приходится на 1917 - 1924 гг. <*>. Общее число нормативных актов, касающихся отдельных сторон местного управления, установить невозможно. Очевидно, что в этот массив входили акты разной юридической силы, они помещались в разных изданиях и зачастую оказывались труднодоступными для практического использования. Особенно сложно было ориентироваться в огромном объеме нормативного материала местным работникам.

<*> Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России, 1917 - 1993. М., 2000. С. 36 - 37.

В исследуемый период оформилось два научно-методических центра, где обсуждалась необходимость такой работы. Первым центром явился Институт советского права, а вторым - НКВД РСФСР. На каждом из этих учреждений и их роли в развитии законодательства, касающегося различных сторон местного управления, следует остановиться подробнее.

Институт советского права (ИСП) был образован Постановлением Государственного ученого совета Наркомата просвещения (ГУС НКП РСФСР) 19 ноября 1920 г. на базе кабинета государственного права МГУ и являлся самостоятельным научным учреждением юридического профиля. Перед его коллективом были поставлены следующие задачи: всестороннее изучение проблем правового социалистического строительства и подготовка высококвалифицированных научных работников, особенно профессоров и преподавателей университетов. В рамках ИСП было создано несколько секций. Первоначально вопросами местного управления занималась секция конституционного права, которая начала работать в марте 1921 г. По состоянию на 1924 - 1925 академический год ее штатными сотрудниками состояли видные специалисты в области государственного и административного права Д.А. Магеровский, Г.С. Михайлов, Г.С. Гурвич, С.А. Котляревский, А.И. Елистратов. С секцией активно сотрудничали М.Ф. Владимирский, Е.Б. Пашуканис, Н.И. Челяпов. Председателем секции конституционного права являлся Д.А. Магеровский, а после ее реорганизации длительное время возглавлял секцию государственного и административного права.

Народный комиссариат внутренних дел был в числе первых наркоматов, образованных решением II Всероссийского съезда Советов 28 октября (8 ноября) 1917 г. Уже в начальный период деятельности НКВД РСФСР утвердился как связующий аппарат между центральным и местным управлением, имел статус исполнительного органа ВЦИК. Посредством его актов регламентировались территориальные основы, организационная структура, полномочия местных Советов. В составе НКВД РСФСР действовало два специальных управления - Организационно-административное управление и Главное управление коммунального хозяйства, деятельность которых была непосредственно нацелена на руководство местных органов власти.

21 июня 1921 г. на заседании секции конституционного права ИСП прозвучали соображения о необходимости проведения инкорпорации законодательства о советском управлении, чтобы совместно с НКВД подготовить Кодекс законов об управлении <*>. Очевидно, что название будущего кодекса имело гипотетический характер и в данном случае не имело принципиального значения, поскольку на этапе обсуждения сложно было представить, в какую форму систематизации выльется намечаемая работа и какое наименование получит окончательный завершенный документ. Скорее всего, подразумевалось не написание совершенно нового закона, а упорядочение и систематизация в какой-либо форме имеющегося законодательства о местном управлении. В заседании 9 августа 1921 г. председатель секции Д.А. Магеровский выступил с информацией о разработке архива НКВД (что можно рассматривать как косвенное свидетельство о начале работы - сборе и упорядочении подлежащего систематизации нормативного материала) и предложил подготовить кодекс о местном управлении. А.И. Елистратову как сотруднику секции рекомендовалось произвести учет соответствующего декретного материала <**>.

<*> А РАН (Архив Российской академии наук), ф. 360. оп. 5. д. 1. л. 9.
<**> А РАН, ф. 360, оп. 5, д. 1, л. 19.

Можно считать, что в течение 1921 г. интерес к этой проблеме в Институте советского права не угасал, хотя непосредственно к написанию кодекса приступить не удалось. Доказательством продолжавшегося подготовительного процесса служит выступление на заседании секции 15 ноября 1921 г. А.И. Елистратова с докладом на тему "Местное управление РСФСР", последующее его обсуждение и принятое решение о создании комиссии по разработке вопросов местного управления РСФСР <*>.

<*> А РАН, ф.360, оп. 5, д. 1, л. 43, 44, 48.

Если в Институте советского права к практическому составлению кодекса так и не приступили, то в другом учреждении - НКВД РСФСР - эта работа была выполнена. Хотя высказывались идеи о закреплении за ним названия "Кодекс советского управления" (в частности, за такое название выступал Г.С. Гурвич <*>), но оно не встретило поддержки среди работников наркомата, и стал готовиться Административный кодекс, который должен был включить и разделы об организации местного управления.

<*> Гурвич Г.С. К составлению Административного кодекса // Власть Советов. 1923. N 3. С. 26 - 28.

В обсуждение концепции и содержания будущего Кодекса были вовлечены не только ответственные сотрудники Наркомата внутренних дел, но и представители юридической общественности, служащие местных учреждений. Свое видение проблемы высказали известные советские юристы, специализировавшие в области теории законодательства, государственного и административного права. В соответствии с традициями 1920-х гг. на страницах периодических изданий юридического профиля публиковались различные материалы, связанные с подготовкой этого документа, а затем - и завершенный проект <*>. Он содержал пять частей, вопросы о местном управлении были включены в первую часть, озаглавленную "Организация советского административного аппарата". В этой части, состоявшей из шести разделов, все, кроме первого раздела, представлявшего собой Положение о НКВД, непосредственно касались организации местной власти. Так, раздел 2 включал Положение о местных Советах (городских и сельских), раздел 3 - Положение о местных съездах Советов, раздел 4 - Положение об избирательных комиссиях, раздел 5 - Положение о местных исполнительных комитетах, раздел 6 - Положение о революционных комитетах. Другие части проекта, в большей степени направленные на регулирование административной деятельности и охрану общественного порядка, имели, скорее, не прямое, а косвенное отношение к организации и функционированию местного аппарата. Часть II называлась "Формы административной деятельности", часть III - "Охрана революционного порядка", часть IV - "Поддержание благоустройства и безопасности", часть V - "Административное содействие госорганам". Так, например, в части IV затрагивалось управление коммунальным имуществом в городах.

<*> Административный кодекс // Власть Советов. 1923. N 8 - 9. С. 111 - 114.

Содержание проекта, особенно отдельных его частей, отличалось значительной новизной. Например, раздел о революционных комитетах - особых органах власти - отражал их статус в мирных условиях, поскольку действовавшее в данный момент положение было принято еще в 1919 г., в период Гражданской войны. В документе впервые определялся порядок формирования и полномочия избирательных комиссий, при этом надо учитывать, что впоследствии первый систематизированный акт, объединявший материальные и процессуальные нормы избирательного права, - Инструкция о выборах - был принят только в 1924 г.

Инициирование кодификационных работ НКВД, несомненно, накладывало отпечаток на содержание готовившегося проекта. А.И. Елистратов правильно отмечал, что "НКВД в известной степени разделяет участь старого министерства внутренних дел, в том отношении, что на его долю выпадает выполнение функционально различных заданий: НКВД является и особым аппаратом ВЦИК в области советского строительства, и органом коммунального хозяйства, и органом, ведающим местами заключения и руководящим министерским центром", поэтому проект Административного кодекса получился пестрым. Ученый выражал надежду, что потом появится ряд отдельных кодексов - организационный, коммунальный, кодекс революционного порядка <*>. Как свидетельствуют более ранние материалы, освещавшие процесс подготовки Административного кодекса, в окончательный текст проекта не вошли многие из первоначальных задумок. Например, высказывалась идея включить в качестве отдельных глав Устав о советской службе и главу об обязательных постановлениях местных органов власти <**>. Рациональность таких предложений, особенно в отношении необходимости консолидации нормативных актов о советской службе, не вызывает сомнений. Разрозненность норм, разбросанных по отдельным актам разного происхождения (декреты, решения партийных и профсоюзных органов, распоряжения Наркомата труда), затрудняла их эффективное применение, а также способствовала снижению ответственности и дисциплины советских служащих.

<*> Елистратов А. Об Административном кодексе // Власть Советов. 1923. N 3. С. 31 - 32.
<**> Игнатьев В. Административный кодекс // Власть Советов. 1923. N 1 - 2. С. 30.

Частных расхождений по поводу содержания и структуры Кодекса было немало, но все-таки не они определяли характер работы и в конечном итоге повлияли на судьбу самого проекта, который стал-таки законом. На наш взгляд, присутствовало два гораздо более важных, чем научные расхождения, обстоятельства: первое было связано с нерешенностью вопроса об общих принципах структурирования советского законодательства и выделения его отраслей, а второе - с неопределенностью статуса самого НКВД РСФСР, необходимость реорганизации которого признавалась практически неизбежной. Остановимся более подробно на первом обстоятельстве.

В среде советских юристов в целом присутствовало понимание, что объективно нормы о системе органов советской власти, советском управлении, располагавшиеся в Конституции и иных нормативных актах, можно систематизировать либо в рамках государственного или административного права, либо в рамках новой комплексной отрасли права. Позиция НКВД заключалась в том, что будущий Кодекс, включающий разделы о местном управлении, станет основополагающим актом отрасли административного права, а основным законом государственного права останется Конституция.

Несложно заметить, что проект НКВД нарушал общепризнанный и закрепленный в Конституции РСФСР 1918 г. принцип единства советской власти, понимаемый как неразрывность в организации советских органов, начиная с сельского Совета и заканчивая Всероссийским съездом Советов. По замыслу НКВД в Административный кодекс включались только статьи об организации и компетенции сельских и городских Советов, съездов и исполкомов от волостного до губернского уровня, а также о революционных комитетах. Следуя логике, отношения, возникающие по поводу формирования и осуществления властных полномочий советскими органами автономных республик и областей и такими учреждениями, как Всероссийский съезд Советов, ВЦИК, Совнарком, наркоматы (кроме некоторых) оказывались, видимо, в сфере действия государственного права. Именно такой подход отражен в объемном труде обобщающего характера "Основы советского права", опубликованном в 1927 г. В первом разделе "Государственное право", написанном Д.А. Магеровским, рассмотрены органы власти Союза ССР, союзных и автономных республик и автономных областей, во втором разделе "Административное право" (автор А.И. Елистратов) описаны остальные органы советской власти (губернские, уездные, городские, сельские и т.д.).

В то же время высказывалось и иное мнение по поводу содержания готовящегося проекта. На целесообразность объединения в рамках одного систематизированного акта законов обо всех органах советской власти и вынесения разделов о местном управлении за рамки Административного кодекса указывал А. Колесников. Новый акт он предлагал назвать "Кодекс законов о советском строительстве" <*>. По-прежнему продолжались дискуссии по поводу того, в рамках какой отрасли права должно осуществляться регулирование отношений, связанных с местным управлением.

<*> Колесников А. Административное право РСФСР // Власть Советов. 1923. N 3. С. 39.

Как уже отмечалось, перспективы принятия Административного кодекса зависели от статуса самого НКВД, а в этой области все складывалось непросто. Активно дебатировался вопрос о реорганизации и пересмотре его функций. В 1923 г. началась реформа уездных учреждений с целью сокращения их общего числа, упрощения и удешевления государственного аппарата. В следующем году аналогичные мероприятия развернулись в отношении губернских исполкомов. Избегая подробного рассмотрения этих сюжетов, отметим, что в результате проведенной реорганизации местные исполкомы как бы "выводились" из сферы воздействия НКВД, и влияние этого наркомата на местный аппарат значительно уменьшалось.

Хотя разработчики Кодекса полагали, что проект можно завершить, учитывая новое положение НКВД и результаты состоявшихся реформ <*>, продолжение работы над Кодексом было невозможно без разрешения принципиальных методологических проблем советского права. Важнейшее место среди них по-прежнему занимали вопросы о системе советского права, системе законодательства и их соотношении. Вполне обозначенная в 1920-е гг. тенденция на выделение в качестве самостоятельных отраслей государственного, административного и даже "местного" права не получила дальнейшего развития. Сворачиваются законотворческие работы, упраздняется преподавание соответствующих дисциплин в университетах, сокращается выпуск учебной и научной литературы.

<*> Административный кодекс // Власть Советов. 1923. N 8 - 9. С. 111.

Судьбу Административного кодекса, который так и остался проектом, разделили, например, и проекты Жилищного кодекса, Строительного кодекса, подготовленные в своей основе сотрудниками Главного управления коммунального хозяйства НКВД РСФСР, в которых затрагивались некоторые полномочия местных Советов.

К середине 1924 г. комиссия, созданная при ГУ КХ, завершила разработку общей концепции Жилищного кодекса и подготовила следующие разделы: общие положения, жилищно-санитарные нормы, государственный фонд строений, право застройки, жилищная кооперация, частновладельческие строения. Наибольший интерес с точки зрения изучения полномочий местных Советов представляет гл. IV "Государственный фонд строений". В ней устанавливалось, что фонд государственных строений состоит из строений национализированных и муниципализированных: национализированные находятся в распоряжении центральных органов, а муниципализированные - местных Советов. Проект Кодекса содержал исчерпывающий перечень строений, которые закон признавал или мог признать в будущем муниципализированными. Допускалась муниципализация и демуниципализация жилых строений, устанавливались процедурный порядок перехода права собственности, а также ограничения таких сделок. Большое место отводилось регламентации права аренды жилых помещений, закреплению арендной платы, существенных условий договора аренды <*>. Проект Жилищного кодекса в отличие от Административного кодекса оказался значительно прочнее и органичнее связан с предыдущим и последующим законодательством. С одной стороны, в нем были обобщены уже действующие нормы, а с другой - нормы, впервые представленные в проекте, получили затем законодательное закрепление.

<*> Проект Жилищного кодекса // Коммунальное дело. 1924. N 1 - 2. С. 83 - 91.

ГУ КХ инициировало подготовку Строительного кодекса. Настоятельная необходимость обновления Строительного устава 1832 г. осознавалась еще МВД Российской империи. По мнению руководителей ГУ КХ, МВД завершило подготовительные работы примерно к 1914 г., но в Управлении, "унаследовавшем роль технического комитета МВД, не оказалось даже архивных материалов по реформе Строительного устава" <*>. В Строительном кодексе планировалось три части: общие основания строительного дела РСФСР, гражданское строительство и благоустройство, специальное строительство. Была проделана значительная работа, написано несколько глав, но проект также не стал законом.

<*> Петров М. Строительный кодекс РСФСР// Коммунальное дело. 1922. N 2. С. 27.

При всем различии мотивов и обстоятельств, препятствующих завершению подготовительных работ и законодательному утверждению документов, присутствовали общие причины. Главная из них обусловливалась спецификой советской модели государственного управления, основанной на централизме, но в то же время допускающей децентрализацию. Соотношение этих принципов в организации центрального и местного управления на протяжении исследуемого периода менялось. Кодекс как акт, ориентированный на регулирование устойчивых, длительно повторяющихся общественных отношений, не мог создаваться в таких условиях. Надо учитывать и то обстоятельство, что подготовка кодексов ввиду особой сложности и многоаспектности работы всегда сопряжена с объективными трудностями. Аналогичный по предмету правового регулирования кодифицированный акт не появился и в последующие периоды развития советского права, и даже в современном муниципальном праве пока только обсуждается вопрос о необходимости разработки Муниципального кодекса РФ.