Мудрый Юрист

Российский федерализм: генезис, эволюция, перспективы добрынин н.м. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, наука, 2005. 429 с.

Куликов Владимир Борисович - доктор философских наук, профессор, главный научный сотрудник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук.

В настоящее время отечественная государственность переживает период становления федеративных отношений, вызревание которых в политической и правовой системе России были длительным и неоднозначным, что и вызвало новую актуализацию проблемы их реформирования.

Монография Н.М. Добрынина стала еще одним важным этапом на пути осмысления формирующегося в нашей стране нового российского федерализма. Она выступает закономерным продолжением трех его предшествующих монографий, посвященных проблемам федерализма. В этой работе автор на основании уже обстоятельно проработанных им в предшествующих трудах исторических, методологических и теоретических исследований приступает к наиболее актуальному вопросу, касающемуся современного состояния отечественного федерализма. Н.М. Добрынин рассматривает современное состояние федеративных отношений с точки зрения их эволюционного перехода в новое, перспективное состояние, он дает развернутый анализ возможностей отечественного федерализма в перспективе, которую задают основные направления реформы государственного управления в стране.

Это и не удивительно ввиду того, что взаимоотношения между центром и регионами являются одним из ключевых аспектов системы государственного управления Российской Федерации, что связано с исторической спецификой развития нашего государства и структурно-функциональными особенностями занимаемой им территории. "В федеративном государстве, переживающем длительный период политико-экономической реконструкции, каким является Россия, вопрос о федерализме неизбежно становится ключевым вопросом государственности, ее будущего" - справедливо утверждает автор.

Н.М. Добрынин традиционно основывает свое исследование на обстоятельном историческом генезисе отечественного федерализма и строгом методологическом обосновании социальных и политико-правовых механизмов, которые обеспечивают ту или иную определенную форму протекания общественных процессов, что придает данной работе научную обоснованность и обстоятельность глубокого исследования.

Исторически сложилось, что Россия издавна строилась как многонациональная политическая и правовая общность, что предопределило знаковость для существования и развития нашего государства проблемы межнациональных и межконфессиональных отношений. Управление различными народами всегда существеннейшим образом осложняло деятельность государственного управленческого аппарата, тем более, что российское государство стремилось интегрировать теми или иными способами эти народы в единую монолитную общность, лояльную к власти.

В истории развития отечественного государства можно выделить два периода, предшествовавших нынешнему и характеризовавшихся принципиальным различием подхода к организации национального управления. В Российской империи некоторые нации имели свои национальные организации, при помощи которых они реализовали свои национально-культурные особенности образа жизни. При этом существовало стремление к тому, чтобы все государственное управление осуществлялось, минуя эти национальные организации, при помощи универсальных общероссийских институтов. Управление через национальные институты допускалось только на раннем этапе включения народа в Российскую империю или в периоды ослабления государственной власти, но действовало это недолго, так как в результате возникала политическая нестабильность в получившем автономию национальном регионе. Автор заключает: "В процессе развития губернской системы становится понятным, что применение принципа национально-территориального деления опасно для государства".

Одним словом, Российская империя избегала создавать административно-территориальные единицы по национальному признаку, но допускала существование экстерриториальных национальных организаций, которые должны были обеспечивать единство национального самосознания и целостность национальной культуры данного народа в пределах российского общества.

В советском государстве, напротив, принцип национально-территориальной автономии стал одним из базовых конструктивных оснований системы административно-территориального деления. С его помощью "пролетарское государство" стремилось обеспечить свою целостность и нейтрализовать сепаратистские устремления отдельных народов, которые активно проявились в момент распада Российской империи в 1917 году. Основой подхода к национальному вопросу стали "сталинские критерии", которые определяли, какие параметры численности и расположения народов могли выступать основанием для формирования соответствующей автономии того или иного уровня. Автор приходит к выводу: "Таким образом, сталинские критерии при пристальном рассмотрении кажутся абсолютно бессмысленными".

Другой важнейшей характеристикой отечественного государства была большая территория, расположенная в различных климатических зонах, что предопределило различие хозяйственной деятельности и образа жизни в различных местностях, что создавало большие сложности в управлении. Центральная власть уже со времен Московской Руси, несмотря на высокую концентрацию полномочий и авторитаризм управления, была вынуждена давать различным регионам высокую степень автономии просто из-за технической невозможности обеспечения достаточного контроля. Поэтому элементы федерализма существовали в нашем государстве и формировались параллельно централизаторской и завоевательной политике Ивана III и Ивана IV. Были элементы федерализма и в Киевской Руси, но там они были обусловлены обстоятельствами роста государства, а не его структурными особенностями.

Высокая техническая независимость региональных правителей при отсутствии у них реальной управленческой автономии создавали противоречие, которое расшатывало целостность Российского государства и создавало насущную необходимость его преодоления. Различные российские монархи стремились либо предельно ограничить техническую автономию региональных руководителей, либо же ввести ее в определенные законом рамки. Эта проблема в целом так и не была решена. В советском обществе единство властной вертикали, ограничивающее техническую автономию регионов, обеспечивала "руководящая и направляющая" роль КПСС, закрепленное в Конституции СССР главенство партии над государственными органами. Благодаря этому руководители советского государства обеспечивали, при декларативно закрепленной автономии региональных органов власти, фактически полное их подчинение центральным органам власти. Подобную систему отношений Н.М. Добрынин называет "фантомный федерализм".

Существование фантомного федерализма прекратилось в момент крушения советской государственности, вызванной утратой господствующего положения коммунистической идеологией. Автор заявляет: "В качестве политической ширмы реальных отношений фантомный советский федерализм выполнял свою роль прекрасно, но он был чреват огромным числом внутренних противоречий, которые неизбежно должны были проявиться в случае реального применения данной системы отношений на практике". Внутренние противоречия существовавшей формально федеративной системы (национально-территориальные автономии, отсутствие четкого распределения полномочий между центром и регионами, наличие права одностороннего отделения, несбалансированность административного состава федерации) привели к коллапсу системы, которая при лишении власти КПСС стала действующей управляющей системой. Распад СССР и нарастание дезинтеграционных тенденций в РСФСР поставили в фокус реформы государственного управления создание новых федеративных отношений, а если точнее, то первых устойчивых федеративных отношений в России, так как никогда ранее в нашем государстве федеративных отношений не существовало (в империи наличествовали лишь элементы федерализма, а советский фантомный федерализм фактически федерализмом не являлся).

Построение устойчивых федеративных отношений было необходимо, потому что иным образом невозможно достичь устойчивости всей системы государственной власти в России. А это требует принципиально иного понимания статуса региона в федеративной системе. Автор предполагает: "Мы убеждены, что, не будучи эффективной социально-экономической системой, регион не в состоянии решать задачи в системе федеративных отношений". Именно проблемы в отношениях центра и регионов вызывали коллапсы государственной власти на предшествующих этапах развития и вынуждали власть обеспечивать единство страны при помощи тоталитарной идеологии и методов силового подавления. Демократическое общество в России может быть построено только на основании действующего устойчивого федерализма, который бы не эволюционировал ни к распаду, ни к централизации.

На раннем этапе своего развития российский федерализм в 1991 - 1992 гг. эволюционировал в сторону дезинтеграции. В отсутствие реальных механизмов обеспечения государственного единства все больше полномочий переходило к региональным руководителям и все меньше полномочий оставалось в центре. В 1992 - 1993 гг. удалось стабилизировать ситуацию и приостановить процесс распада при помощи Федеративного договора и Конституции Российской Федерации. В 1994 - 1996 гг. происходит формирование демократической модели федеративных отношений в стране, деволюционного федерализма. Расцвет этих отношений приходится на 1997 - 1999 гг. В 2000 - 2004 гг. происходит переход от деволюционного федерализма к федерализму интеграционного типа, характеризуемому последовательной концентрацией власти в центре и сужением автономии регионов.

Как видно из этой схемы, избежав угрозы государственного распада, Российская Федерация оказалась перед угрозой трансформации федерализма в унитаризм с элементами федерализма, и возникновение этой угрозы связано с тем, что, несмотря на все усилия по реформированию федеративных отношений, построить действующую модель федерализма не удалось. Причины Н.М. Добрынин усматривает в историческом наследии предшествующих периодов в развитии Российского государства, которые не удалось преодолеть в процессе формирования федеративных отношений в 90-е годы XX века.

К числу этих негативных последствий он относит наличие национально-территориальных образований в составе государства, которые обусловливают несимметричность федерации и разностатусность образующих ее единиц, произвольность существующих границ между регионами и самого набора этих регионов, которые формировались в рамках советского государства независимо от реальной экономической целесообразности. А также рассогласованность экономического и территориального объединения хозяйственных единиц, отсутствие четкого разграничения полномочий субъектов, защищенности этих полномочий, наличие полномочий, относящихся к совместному ведению, статус которых не закреплен конституционно, отсутствие конституционного однозначного определения статуса субъекта федерации и т.д. Это позволяет автору прямо заявить о новом целеполагании в деле реформирования федерализма: "Цель нового федерализма, как было заявлено выше, - создание политической инфраструктуры для экономического развития". Само по себе это достаточно перспективное и многообещающее заявление.

Системная специфика территориальной организации ставит отечественное государство перед альтернативой построения реального федерализма как основания демократических отношений в многонациональном, масштабном по размеру государстве или воссоздания неустойчивой модели государственного управления традиционного для России образца, непрерывно балансирующей между угрозой распада и силовой централизацией. В этом отношении необходимо преодолеть пережитки прежнего (нефедеративного или псевдофедеративного) состояния отечественной государственности, что должно быть сделано на основании конституционного определения однозначного статуса субъекта Федерации, что должно, с одной стороны, обеспечить симметричность федерации, а с другой стороны, стать базовым онтологическим основанием системы полномочий региональной власти в их целостности и единстве как проявлении целостного и единого статуса региона в конституционно-правовом пространстве Федерации. Только такое обоснование способно обеспечить гарантии не только существования определенных полномочий у региональной власти, но и смысловой согласованности этих полномочий во имя обеспечения целенаправленного и автономного управления регионом. "В целом, - заявляет автор, - данная концепция должна быть направлена на обеспечение роста финансовой самодостаточности регионов".

Исходя из подобного видения желательной организации федеративных отношений в Российской Федерации, подходит Н.М. Добрынин и к вопросу об анализе последних инициатив центральной власти по реформированию отечественного федерализма. В целом, положительно оценивая стремление федерального центра к построению единого правового пространства и упорядочению отношений между регионами и центром, автор, тем не менее, всерьез обеспокоен некоторыми негативными последствиями, которые могут проявиться вследствие проведения излишней централизации власти и концентрации ее у общефедеральных органов.

Рассмотрение конкретных шагов федерального центра по выстраиванию властной вертикали приводит автора к выводу о том, что при всей необходимости осуществления некоторых действий, нацеленных на унификацию правового пространства (создание федеральных округов, изменение числа субъектов, усиление ответственности регионального руководства), конкретное воплощение этих действий способно привести к негативным последствиям и нарушить устойчивость системы государственного управления. Федеральные округа создают новый неконституционный уровень государственной власти, который может в перспективе узурпировать как часть региональных полномочий, так и часть полномочий центральной власти. Стремление к "укрупнению" субъектов приведет к формированию неэффективных, экономически ущербных "монстров", не связанных "логикой" единства хозяйственной деятельности. Замена всенародной выборности губернаторов их выбором высшим законодательным органом субъекта по представлению Президента Российской Федерации способна сформировать "безответственную" перед народом и непопулярную в регионах власть, которая будет не в состоянии представлять интересы населения региона на общероссийском уровне и реально управлять процессами в регионе ввиду отсутствия связи с основными экономическими и политическими силами региона. Следствием станет потеря управляемости региона и деструкция реальных механизмов сглаживания существующих противоречий как в регионе, так и между регионами и центральной властью. Автор пишет: "Эклектизм российской модели федеративного устройства, ее асимметричность, сложность взаимоотношений между центром федерации и ее субъектами поставили страну перед нелегким выбором: или возвращение к жесткому централизованному унитарному государству, или распад России, или же (и это наиболее предпочтительный вариант) построение новых федеративных отношений, которые смогли бы уравновесить региональный и общегосударственный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону".

Нельзя не признать, что проведенное исследование обладает высокой степенью научной обоснованности, что делает его интересным не только для теоретиков государства и права, но и для практиков, которым предстоит осуществлять дальнейшую модернизацию отечественного федерализма.