Мудрый Юрист

Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих

Чаннов С.Е., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы, г. Саратов.

Дисциплинарная ответственность - одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя.

В отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения. Меры дисциплинарной ответственности применяются не "надведомственными" органами (судом, арбитражем, инспекциями т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).

Институт дисциплинарной ответственности является одним из наиболее динамичных в законодательстве. Система дисциплинарной ответственности в советском законодательстве претерпевала серьезные изменения, прежде чем достигла своего нынешнего состояния, но ее развитие продолжается и сейчас.

Ряд новелл в институт дисциплинарной ответственности был внесен принятым 27 июля 2004 г. Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о гражданской службе). Этот Закон так же, как и его предшественник - Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон об основах государственной службы), - устанавливает специальную дисциплинарную ответственность государственных служащих. Специальная дисциплинарная ответственность, как известно, отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий <*>. Большинством этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.

<*> Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 340.

В соответствии со статьей 57 Закона о гражданской службе основанием для привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Дисциплинарным проступком в сфере государственно-служебных правоотношений в силу той же статьи признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей.

В целом дисциплинарное законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков. В этом проявляется одна из особенностей дисциплинарной ответственности. В то же время в действующем законодательстве можно встретить примеры отдельных деяний, признаваемых дисциплинарными проступками для некоторых категорий работников. Так, статья 7 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" предусматривает дисциплинарную ответственность должностных лиц, принявших решение о засекречивании не подлежащих засекречиванию сведений в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Такие же меры предусмотрены в отношении государственных служащих, виновных в нарушении федеральных законов, указов Президента РФ, неисполнении или ненадлежащем исполнении федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов, согласно статье 1 Указа Президента РФ от 6 июня 1996 г. N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы".

В науке административного права уже достаточно давно сформулированы признаки, которые можно объединить понятием состава дисциплинарного проступка. Эти признаки характеризуют его с точки зрения объекта посягательства, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны.

Объектом посягательства любого проступка в системе государственной гражданской службы являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении того или иного вида государственной деятельности. Посягательства на данные общественные отношения выступают в виде нарушений государственной дисциплины или отдельных ее видов <*>. В качестве объекта, на который непосредственно посягает тот или иной дисциплинарный проступок, выступают конкретные правомочия (их неосуществление или превышение) или обязанности (их неисполнение или ненадлежащее исполнение) <**>.

<*> Манохин В.М. Государственная дисциплина в народном хозяйстве. М., 1970. С. 78.
<**> Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов, 1986. С. 38.

К признакам объективной стороны дисциплинарного проступка прежде всего относится само противоправное деяние, посягающее на государственную дисциплину. Оно может быть выражено в форме как действия, так и бездействия. Круг таких деяний весьма широк и неоднороден, что является одной из причин отсутствия в дисциплинарном законодательстве единой, целостной системы составов проступков <*>.

<*> Государственная дисциплина и ответственность / Под. ред. Л.И. Антоновой, Б.И. Кожонина. Л.: Изд-во ЛГУ, 1990. С. 83.

Субъектами дисциплинарного проступка в юридической литературе признаются только физические лица. В качестве субъектов дисциплинарных проступков могут выступать как рядовые гражданские служащие, так и должностные лица, причем в отличие от законодательства об административных правонарушениях должностные лица несут дисциплинарную ответственность на равных основаниях с рядовыми служащими.

Субъективной стороной дисциплинарного проступка в государственном аппарате является совокупность признаков, характеризующих психическое отношение правонарушителя к своему противоправному деянию и к его возможным вредным последствиям. Прежде всего в качестве такого признака выступает вина.

Статья 192 Трудового кодекса Российской Федерации (применяемого к государственно-служебным отношениям в случаях, если они не урегулированы специальным законодательством о государственной службе) прямо указывает на наличие вины работника в качестве обязательного признака дисциплинарного проступка. Статья 59 Закона о гражданской службе также закрепляет необходимость установления вины гражданского.

В зависимости от формы вины дисциплинарные проступки квалифицируются как умышленные (совершенные с прямым и косвенным умыслом) и неосторожные (явившиеся результатом самонадеянности или небрежности). Умышленным является такое поведение гражданского служащего, когда он сознает противоправный характер своего поведения, предвидит его вредные последствия и желает или сознательно допускает их наступление либо относится к ним безразлично. Неосторожность имеет место, если лицо не предвидит вредных последствий своего поведения, однако могло и должно было предвидеть их наступление.

В отличие от дисциплинарных проступков перечень дисциплинарных взысканий полностью устанавливается законодательством и не подлежит расширительному толкованию. Законодательство о государственной службе предусматривает возможность наложения на государственных гражданских служащих дисциплинарных взысканий, не установленных Трудовым кодексом Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 57 Закона о гражданской службе представитель нанимателя имеет право применить к гражданским служащим следующие дисциплинарные взыскания:

  1. замечание;
  2. выговор;
  3. предупреждение о неполном должностном соответствии;
  4. освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
  5. увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным пунктом 2, подпунктами "а" - "г" пункта 3, пунктами 5 и 6 части 1 статьи 37 Закона о гражданской службе.

Трудовой кодекс Российской Федерации устанавливает, что за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Вместе с тем Пленум Верховного Суда РФ установил, что, если несмотря на применение дисциплинарного взыскания неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжается, он может быть вновь привлечен к дисциплинарной ответственности <*>. Эта разъяснение верно и в отношении гражданских служащих.

<*> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации".

Так как в Законе не установлено исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, соответственно, нет и четких указаний, какое взыскание соответствует каждому дисциплинарному проступку. Таким образом, вопрос о том, какое конкретно дисциплинарное взыскание применить к служащему, решается представителем нанимателя по его собственному усмотрению.

Исключением из общего правила является увольнение как мера дисциплинарного взыскания. Пункт 5 части 1 статьи 57 Закона о гражданской службе закрепляет исчерпывающий перечень случаев увольнения гражданского служащего при совершении им дисциплинарного проступка.

По сравнению с Законом об основах государственной службы статья 57 Закона о гражданской службе вводит ранее неизвестное дисциплинарное взыскание - освобождение от замещаемой должности. При этом освобождение от замещаемой должности по смыслу данной нормы не тождественно увольнению с гражданской службы. Однако представляется, что его нельзя также рассматривать и как перевод гражданского служащего на другую должность, так как часть 10 статьи 58 Закона о гражданской службе прямо указывает, что при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.

Таким образом, освобождение от замещаемой должности по своим фактическим последствиям мало чем отличается от увольнения, так как при отсутствии на момент применения к гражданскому служащему данного дисциплинарного взыскания иной вакантной должности гражданин на неопределенный период времени прекращает свою служебную деятельность. При этом следует обратить внимание, что законодатель и в Трудовом кодексе, и в Законе о гражданской службе ограничивает применение такой меры дисциплинарного взыскания, как увольнение, о чем было сказано выше. Однако в отношении освобождения от занимаемой должности такие ограничения отсутствуют.

Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий в отношении гражданских служащих установлены статьей 58 Закона о гражданской службе. Данная статья устанавливает, что до применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. Такое объяснение должно быть затребовано в течение срока, предусмотренного для наложения дисциплинарного взыскания. Необходимость получения письменного объяснения гражданского служащего обуславливается тем, что в нем могут быть указаны обстоятельства, исключающие его вину в совершении данного проступка, какие-либо уважительные причины и т.п.

Если представитель нанимателя не затребовал объяснения от служащего, по смыслу данной нормы он не вправе применить к нему дисциплинарное взыскание. Напротив, отказ гражданского служащего представить письменное объяснение не является препятствием для привлечения его к дисциплинарной ответственности. Во избежание последующих споров отказ служащего от составления объяснения оформляется соответствующим актом.

Еще одной особенностью дисциплинарной ответственности гражданских служащих в соответствии с новым Законом является обязательное проведение служебной проверки.

Само понятие "служебная проверка" не является новым для российского законодательства. Так, в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Постановлением ВС РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1, указывается, что "до наложения взыскания от сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, должно быть истребовано письменное объяснение. При необходимости проводится проверка указанных в нем сведений с вынесением заключения по результатам проверки".

Кроме того, в российском законодательстве помимо термина "служебная проверка" встречается близкий по смыслу термин "служебное расследование". В частности, служебные расследования упоминаются в Таможенном кодексе Российской Федерации, Федеральном законе "О службе в таможенных органах Российской Федерации", "Об основах государственной службы Российской Федерации" и т.д. В связи с этим возникает вопрос о соотношении понятий "служебная проверка" и "служебное расследование".

Как показывает анализ нормативной базы, термины "служебное расследование" и "служебная проверка" используются в законодательстве бессистемно. В большинстве случаев под служебной проверкой и служебным расследованием понимается совокупность действий уполномоченных должностных лиц по изучению обстоятельств какого-либо проступка (обычно дисциплинарного) или происшествия. Во многих нормативных актах (например, Приказ МВД РФ от 22 августа 2003 г. N 667 "О порядке возмещения расходов, связанных с перевозками, а также оформления, использования, хранения и обращения с воинскими перевозочными документами в системе МВД России", Приказ ГТК РФ от 23 августа 2002 г. N 896 "Об утверждении Инструкции об организации учета, хранения и выдачи оружия и боеприпасов в таможенных органах Российской Федерации", Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 27 октября 1998 г. N 72 "О внесении изменений в "Отчет о наличии, утратах, хищении и применении оружия" в органах прокуратуры Российской Федерации", Приказ Московской автогрузовой таможни от 14 марта 1996 г. N 61 "О временной Инструкции о порядке проведения служебных расследований") термины "проверка" и "расследование" используются как синонимы.

В некоторых случаях понятие служебной проверки все же отличается от понятия служебного расследования. Разделение в этом случае производится либо по объемам производимых действий (распоряжение премьера Правительства Москвы от 7 мая 1998 г. N 490-РП "О результатах проверки обоснованности затрат на благоустройство территории вокруг Храма Христа Спасителя"), либо по объектам проверки и расследования (Закон Иркутской области "Об организации и деятельности администрации Иркутской области").

Ранее действовавший Закон об основах государственной службы предусматривал право государственного служащего на проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство (пункт 10 части 1 статьи 9). Новый Закон о гражданской службе предусматривает в качестве аналогичного право гражданского служащего на проведение служебной проверки (пункт 14 части 1 статьи 14). Исходя из содержания части 2 статьи 58 и пункта 5 части 2 статьи 59 этого закона служебная проверка также может проводиться для установления факта и обстоятельств совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка; термин же "служебное расследование" в данном Законе вообще не употребляется.

Таким образом, можно сделать вывод, что в данном акте законодатель сознательно заменил термин "служебное расследование" на "служебную проверку".

Определения служебной проверки Закон о гражданской службе не содержит. Представляется, что исходя из его содержания служебную проверку можно определить как совокупность мероприятий, проводимых соответствующими должностными лицами государственного органа в целях своевременного, всестороннего, полного и объективного исследования дисциплинарных проступков или для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство.

Закон о гражданской службе устанавливает: обстоятельства, подлежащие установлению в ходе служебной проверки; порядок и сроки ее проведения; права служащего, в отношении которого она проводится. Вместе с тем представляется, что в локальных актах о проведении служебной проверки должен быть отражен ряд вопросов, на федеральном уровне не урегулированных.

К ним, по мнению автора статьи, относятся:

Копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта.

Гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.

Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Представитель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя. Снятое, в том числе и досрочно, дисциплинарное взыскание не влечет никаких юридических последствий.