Мудрый Юрист

Международное право и ядерный терроризм

Жуков Г.П., академик Международной академии астронавтики и Российской академии дипломатических наук, доктор юрид. наук, профессор.

13 апреля 2005 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла разработанную по инициативе Российской Федерации Международную конвенцию о борьбе с актами ядерного терроризма (далее - Конвенция).

Конвенция была открыта для подписания 14 сентября 2005 г. - в день начала работы Встречи на высшем уровне, приуроченной к 60-летию ООН. Первым в тот же день Конвенцию подписал Президент Российской Федерации В.В. Путин. Этот уникальный международный договор вступит в силу на тридцатый день после сдачи на хранение Генеральному секретарю ООН 22-й ратификационной грамоты. Тем самым число уже действующих 12 антитеррористических конвенций пополнится еще одной важной Конвенцией.

Принятием Конвенции был увенчан сложный переговорный процесс, длившийся почти в течение восьми лет. 9 декабря 1994 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию 49/60, в которой (в виде приложения) содержалась Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма (далее - Декларация 1994 г.). В этой Декларации государства - члены ООН торжественно подтвердили, что они безоговорочно осуждают как преступные и не имеющие оправдания все акты, методы и практику терроризма, где бы и кем бы они ни осуществлялись, в том числе те, которые ставят под угрозу дружественные отношения между государствами и народами, а также угрожают территориальной целостности и безопасности государства.

В Декларации 1994 г. предлагалось государствам в срочном порядке провести обзор сферы применения существующих международно-правовых положений о предупреждении, пресечении и ликвидации терроризма во всех его формах и проявлениях в целях обеспечения наличия всеобъемлющих международно-правовых рамок, включающих все аспекты этого вопроса.

В дополнение к Декларации 1994 г. Генеральная Ассамблея ООН 17 декабря 1996 г. приняла Резолюцию 51/210, которой был учрежден Специальный комитет для выработки, в частности, текста проекта Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма.

Специальный комитет для разработки текста Конвенции был открыт для участия всех государств - членов ООН, а также членов специальных учреждений ООН и МАГАТЭ. Комитет избрал свое Бюро в составе председателя, трех заместителей председателя и докладчика. Функции секретаря Специального комитета исполнял Директор отдела кодификации Управления по правовым вопросам секретариата ООН.

В 1998 году делегация Российской Федерации выступила в Специальном комитете с инициативным предложением по борьбе с ядерным терроризмом, в котором содержался первоначальный проект Конвенции. Именно данный проект в дальнейшем и лег в основу принятой (как было уже отмечено ранее) Генеральной Ассамблеей ООН 13 апреля 2005 г. Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма <*>.

<*> Док. ООН: А/рез.59/290.

Следует отметить, что на завершающем этапе обсуждения в Специальном комитете проекта Конвенции делегации Кубы, Пакистана, Египта, США и Исламской Республики Иран внесли новые предложения. Куба предлагала квалифицировать как преступные акты ядерного терроризма со стороны вооруженных сил государств. Однако это противоречило бы уже согласованному положению п. 2 ст. 4, которым из сферы действия Конвенции исключались "...действия, предпринимаемые вооруженными силами государства в целях осуществления их официальных функций, поскольку они регулируются другими нормами международного права". Кроме того, положение п. 4 ст. 4 Конвенции констатировало: "Настоящая Конвенция не касается и никоим образом не может быть истолкована как касающаяся вопроса о законности применения или угрозы применения государствами ядерного оружия". 31 марта 2005 г. Куба заявила о снятии своего предложения <*>.

<*> See: A/AC.252/2005/W/P/2.

Пакистан предлагал сослаться в преамбуле Конвенции на ст. 15 Дополнительного протокола II к Женевской конвенции от 12 августа 1949 г., касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Женева, 8 июня 1977 г.).

В упомянутой статье "Защита установок и сооружений, содержащих опасные силы" говорится, что "установки и сооружения, содержащие опасные силы, а именно плотины, дамбы и атомные электростанции, не должны становиться объектом нападения даже в тех случаях, когда такие объекты являются военными объектами, если такое нападение может вызвать высвобождение опасных сил и последующие тяжелые потери среди гражданского населения".

Соответственно, Пакистан предлагал включить в ст. 4 Конвенции параграф, утверждающий, что ничто в Конвенции не должно оправдывать любых прямых или косвенных действий, направленных на разрушение или нанесение ущерба ядерным установкам и сооружениям. Предложение Пакистана, в случае его принятия, противоречило бы согласованному положению п. 2 ст. 4 Конвенции, которое исключает из ее сферы действия, регулируемые международным гуманитарным правом. 23 марта 2005 г. Пакистан снял свое предложение <*>.

<*> See: A/AC.252/2005/W/P/1.

Аналогично Египет предлагал включить в преамбулу Конвенции положение о ее совместимости принципам и нормам международного гуманитарного права. 30 марта 2005 г. Египет также заявил о снятии своего предложения <*>.

<*> See: A/AC.252/2005/W/P/3.

Иран с учетом своих амбициозных планов в области ядерной энергетики добивался включения в Конвенцию положения о том, что государства - участники Договора о нераспространении ядерного оружия имеют право участвовать в широком обмене оборудованием, материалами и научно-технической информацией в сфере мирного использования ядерной энергии <*>. США, в свою очередь, предложили включить в преамбулу Конвенции положение о том, что цель мирного использования ядерной энергии не должна быть прикрытием распространения ядерного оружия <**>. 30 марта 2005 г. Иран и США одновременно сняли свои предложения.

<*> See: A/AC.252/2005/W/P/5.
<**> See: A/AC.252/2005/W/P/4.

Отказ упомянутых делегаций от внесенных предложений позволил Специальному комитету успешно консенсусом завершить свою работу над проектом Конвенции и представить согласованный текст проекта Конвенции 1 апреля 2005 г. на утверждение 59-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. В итоге достигнутых компромиссов Конвенция была принята 13 апреля 2005 г. Генеральной Ассамблеей ООН консенсусом.

Принятие Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма имеет особо важное значение для России. Директор Центра международной безопасности ИМЭМО РАН, член-корреспондент РАН А.Г. Арбатов полагает, что "из всех крупных держав именно Россия наиболее уязвима перед лицом угроз, исходящих от распространения ядерного оружия и ракетных технологий, - ведь почти все новые и потенциальные ракетно-ядерные страны расположены либо по периметру российской территории, либо так, что она оказывается в пределах досягаемости для них. Что еще хуже, ядерное распространение создает наиболее благоприятные условия для того, чтобы ядерное оружие стало доступным для международных террористов, группировки которых осуществляют в отношении РФ прямую интервенцию на Северном Кавказе и угрожают безопасности нашей страны, проявляя террористическую активность в странах Центральной Азии" <*>.

<*> См.: Демократия и ядерное оружие // Россия в глобальной политике. 2005. N 3.

По своему содержанию Конвенция направлена на то, чтобы обеспечить правовую базу эффективному противодействию актам ядерного терроризма, включая их пресечение и ликвидацию, а также обеспечить антитеррористическую защиту как мирного, так и военного атома, пресечь теракты с использованием самодельных ядерных устройств.

Конвенция нацелена на создание правовой базы противодействия актам ядерного терроризма и обеспечения защиты от них атомных объектов мирного и военного назначения. Конвенция содержит детальный перечень ядерных объектов, подлежащих защите от террористов. Это, в первую очередь, "Радиоактивный материал", включающий ядерный материал и другие радиоактивные вещества, которые содержат нуклиды, распадающиеся самопроизвольно (процесс, сопровождающийся испусканием ионизирующего излучения одного или нескольких видов, например альфа-излучение, бета-излучение, нейтронное излучение и гамма-излучение), и которые могут в силу своих радиологических свойств или свойств своего деления причинить смерть, серьезное увечье либо существенный ущерб собственности или окружающей среде.

Во-вторых, это "Ядерный материал", под которым имеется в виду плутоний, за исключением плутония с концентрацией изотопов, превышающей 80% по плутонию-238; уран-233; уран, обогащенный изотопами уран-235 или уран-233; уран, содержащий смесь изотопов, встречающихся в природе в форме, отличной от руды или рудных остатков, и любой материал, содержащий один или более из названных ранее элементов, где "уран, обогащенный изотопами уран-235 или уран-233", означает уран, содержащий изотопы уран-235 или уран-233 или оба изотопа в таком количестве, что избыточный процент суммы этих изотопов по сравнению с изотопом уран-238 выше, чем процент изотопа уран-235 по сравнению с изотопом уран-238, встречающимся в природе.

В-третьих, это "Ядерный объект", которым охватывается:

a) любой ядерный реактор, включая реакторы, установленные на морских судах, транспортных средствах, летательных аппаратах или космических объектах для использования в качестве источника энергии, чтобы приводить в движение такие суда, транспортные средства, летательные аппараты или космические объекты или для любой другой цели;

b) любое сооружение или средство передвижения, используемое для производства, хранения, переработки или транспортировки радиоактивного материала.

В-четвертых, это "Устройство", под которым в Конвенции понимается:

a) любое ядерное взрывное устройство; или

b) любое рассеивающее радиоактивный материал или излучающее радиацию устройство, которое может в силу своих радиологических свойств причинить смерть, серьезное увечье либо существенный ущерб собственности или окружающей среде.

Конвенция содержит также определение "Государственного или правительственного объекта", имея в виду, что это любой постоянный или временный объект или транспортное средство, используемые или занимаемые представителями государства, членами правительства, представителями законодательного или судебного органа, либо должностными лицами или служащими органа государственной власти или иного государственного органа или учреждения, либо служащими или должностными лицами межправительственной организации в связи с выполнением своих служебных обязанностей.

Под "Вооруженными силами государства" Конвенция имеет в виду вооруженные силы государства, которые организованы, обучены и оснащены в соответствии с его внутренним законодательством, в первую очередь, для выполнения задач национальной обороны или безопасности, и лиц, действующих в поддержку этих вооруженных сил, находясь под их официальным командованием, контролем и ответственностью.

В рассматриваемом международно-правовом документе содержится определение актов ядерного терроризма и преступных акций, включая действия, направленные против перечисленных ранее ядерных установок и сооружений, в том числе реакторов и атомных электростанций, а также угрозы совершения аналогичных преступлений.

Конвенция предусматривает принятие ратифицировавшими ее странами мер по обеспечению, в соответствии с национальным законодательством государств, наказания за совершение подобных уголовных преступлений на основе принципа "либо выдай, либо суди". В Конвенции (ст. 2) дается перечень актов ядерного терроризма, которые квалифицируются в качестве уголовных преступлений.

Во-первых, это незаконное владение любым лицом радиоактивным материалом либо изготовление такого устройства или владение ими с намерением причинить смерть или серьезные увечья или нанести серьезный ущерб собственности либо окружающей среде.

Во-вторых, это когда любое лицо от преступного намерения идет дальше, совершая преступные действия при помощи незаконного использования радиоактивного материала в целях:

а) причинить смерть или серьезное увечье;

б) нанести существенный ущерб собственности или окружающей среде;

в) вынудить физическое или юридическое лицо, международную организацию или государство совершить какое-либо действие или воздержаться от него.

Во втором случае акт ядерного терроризма от преступного намерения переходит непосредственно к определенным преступным действиям, что является отягчающим уголовное преступление обстоятельством. В силу этого преступными считаются также: угроза совершения такого преступления при наличии признаков, указывающих на реальность такой угрозы, а также попытка совершить преступление, соучастие в совершении такого уголовного преступления, организация таких преступлений и групповое способствование их совершению.

Конвенция обеспечивает осуществление государством территориальной и персональной юрисдикции. Пункт 1 ст. 9 Конвенции устанавливает, что каждое государство-участник принимает такие меры, какие могут оказаться необходимыми для установления его юрисдикции в отношении преступлений, указанных в ст. 2, когда:

a) преступление совершено на территории этого государства; или

b) преступление совершено на борту судна, плавающего под флагом этого государства, или воздушного судна, зарегистрированного согласно законам этого государства на момент совершения преступления; или

c) преступление совершено гражданином этого государства.

Конвенция не распространяется на преступления, совершенные в одном государстве, когда предполагаемый преступник и потерпевшие являются гражданами этого государства, а предполагаемый преступник найден на территории этого государства.

В пункте 2 ст. 9 четко оговорены случаи конкурирующей юрисдикции государств. Государство-участник может добиваться установления своей юрисдикцию в отношении любого такого преступления, когда:

a) преступление совершено против гражданина этого государства; или

b) преступление совершено против государственного или правительственного объекта этого государства за границей, включая посольство или помещения иного дипломатического или консульского представительства этого государства; или

c) преступление совершено лицом без гражданства, которое обычно проживает на территории этого государства; или

d) преступление совершено в попытке принудить это государство совершить какое-либо действие или воздержаться от него; или

e) преступление совершено на борту воздушного судна, эксплуатируемого правительством этого государства.

При ратификации, принятии, утверждении настоящей Конвенции или присоединении к ней каждое государство-участник уведомляет Генерального секретаря ООН об установлении им юрисдикции в соответствии с п. 2 настоящей статьи на основании своего национального законодательства.

В случае каких-либо изменений соответствующее государство-участник незамедлительно уведомляет об этом Генерального секретаря ООН.

Каждое государство-участник также принимает такие меры, которые могут оказаться необходимыми для установления его юрисдикции в отношении преступлений, указанных в ст. 2, в случаях, когда предполагаемый преступник находится на его территории и оно не выдает его ни одному из государств-участников, которые установили свою юрисдикцию в соответствии с п. п. 1 или 2 указанной статьи.

Важным является положение Конвенции (ст. 15) о том, что акты ядерного терроризма не могут оправдываться ссылками на то, что они являются политическими преступлениями, связаны с политическими преступлениями или совершены по политическим мотивам.

Впервые антитеррористическая Конвенция разработана международным сообществом на упреждение, т.е. до совершения террористических актов с использованием ядерного материала и других радиоактивных веществ. В заявлении министра иностранных дел России С.В. Лаврова отмечается, что "впервые антитеррористическая Конвенция разработана международным сообществом на упреждение, т.е. до совершения террористических актов с использованием ядерного материала и других радиоактивных веществ. И вообще, это первый универсальный договор, направленный на предотвращение террористических актов массового поражения <*>".

<*> Заявление министра иностранных дел России С.В. Лаврова в связи с принятием Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма (http://www.in.mid.ru).

Конвенция должна после ее вступления в силу дополнить действующие международные конвенции по борьбе с терроризмом и создать тем самым мощную преграду актам международного терроризма во всех сферах человеческой деятельности. Прежде всего, имеются в виду следующие Конвенции универсального характера, включая соответствующие протоколы:

Примечательно, что практически одновременно с рассматриваемой Конвенцией (8 июля 2005 г.) представители 89 стран одобрили поправки к Конвенции 1980 г. о физической защите ядерных материалов. При принятии Конвенция 1980 г. обеспечивала физическую защиту ядерных материалов от кражи, захвата путем грабежа или угрозы таких действий во время международных перевозок.

Указанные поправки расширили сферу действия Конвенции, с тем чтобы стороны обеспечили безопасность ядерных материалов во время их внутреннего использования и хранения, а не только во время международных перевозок. Поправки также предусматривают физическую защиту как ядерных установок, так и ядерных материалов от саботажа, формулируют общие принципы их ядерной защиты. Однако все ядерные объекты военного назначения остаются по-прежнему вне сферы действия Конвенции.

Поправки войдут в силу после их принятия двумя третями 112 государств - участников этой Конвенции.

Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма открывает также дополнительные возможности для наращивания антитеррористического взаимодействия под эгидой ООН, включая скорейшее согласование проекта Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме, предложенного Индией. Специальный комитет рекомендовал Генеральной Ассамблее ООН на предстоящей 60-й сессии учредить рабочую группу для завершения разработки проекта Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме, сохранив в своей повестке дня вопрос о созыве под эгидой ООН конференции высокого уровня для разработки совместной стратегии борьбы международного сообщества с терроризмом во всех его формах и проявлениях.

Следует иметь в виду, что в рамках Специального комитета был достигнут существенный прогресс в деле выработки определения понятия "терроризм". Практически был достигнут консенсус по вопросам о том, какие элементы следует включить в проект Всеобъемлющей конвенции в качестве объекта уголовного преступления. Несомненно, Всеобъемлющая конвенция о терроризме должна сохранять и закреплять достижения предыдущих отраслевых конвенций против терроризма и в то же время уважать самостоятельный и независимый характер правовых режимов, созданных в этих отраслевых конвенциях.

В условиях, когда "Аль-Каида" и другие террористические структуры стремятся к обладанию ядерным потенциалом, принятие такого договора имеет исключительно большое значение, прежде всего для поддержания международного мира и безопасности.

По мнению российских экспертов, существующая в мире система барьеров, стоящая на пути ядерного терроризма, выше обычных возможностей самих террористов. Даже заполучив плутоний, террористы не смогут сделать из него полноценное взрывное устройство.

Но даже если предположить, что какая-либо международная террористическая сеть, владея громадными финансовыми ресурсами, задастся целью создать ядерную бомбу, то и в этом случае это практически почти невыполнимо.

Специалисты утверждают, что для создания ядерной бомбы необходимо иметь высокую технологию производства. Плутониевая бомба не может быть создана всего лишь по одной главной причине: для ее взрыва необходимо соблюдение множества параметров и (самое основное!) равномерное сжатие ядерного вещества, которого нельзя достичь при кустарном производстве.

Другое дело, если речь идет об уране, который имеется на многих ядерных реакторах. Сделать из урана-235 взрывное устройство легче, чем из плутония-240. Но для этого гипотетическому террористу понадобится 45 - 50 кг ядерного вещества.

В данной связи обеспечение безопасности реакторов АЭС сейчас является одной из важнейших задач. В частности, АЭС должны выдержать воздушный таран самолетами класса "Боинг".

Ответственность за безопасность реакторов АЭС в Российской Федерации несет Минатом России. Порядок физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов определен Постановлением Правительства РФ N 264 от 7 марта 1997 г.

К наиболее характерным проблемам хранения ядерных материалов относятся:

Обострение криминогенной обстановки в стране и мире настоятельно диктует необходимость внесения кардинальных изменений в методологию обеспечения безопасности ядерно-опасных объектов.

Суть комплексного подхода сводится к предотвращению возможных инцидентов с ядерными делящимися материалами (ЯДМ) и радиоактивными веществами (РВ) на всех этапах их жизненных циклов (производства, разработки, испытания, транспортировки и утилизации).

Для этого необходимо в дополнение к традиционным мерам противотеррористической защиты внедрять высокоэффективные автоматизированные комплексы, существенно повышающие уровень защищенности ядерно-опасных объектов от воздействия всех факторов риска, в том числе связанных с действием крупных, хорошо оснащенных террористических групп, обладающих значительными финансовыми ресурсами.

Конвенция является важным стимулом в международном сотрудничестве, направленном на укрепление средств противодействия актам ядерного терроризма. Согласно Конвенции (ст. 8), государства-участники должны прилагать все усилия к принятию соответствующих мер по обеспечению защиты радиоактивного материала с учетом рекомендаций и функций МАГАТЭ в целях предотвращения преступных актов ядерного терроризма.