Мудрый Юрист

СНГ: вопросы гармонизации и унификации законодательства о наркотиках

Федоров А.В., кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации, г. Москва.

Злоупотребление наркотическими средствами и психотропными веществами (далее по тексту - наркотики) является одной из острейших социальных проблем современности. Достаточно сказать, что, по данным ООН, приведенным во Всемирном докладе о наркотиках за 2005 г., в настоящее время в мире общее число лиц, потребляющих наркотики, составляет около 200 миллионов человек, или 5 процентов населения земли в возрасте от 15 до 64 лет <1>, из них в России около 6 миллионов человек <2>.

<1> См.: 2005. World Drug Report / Volume 1: Analysis. United Nations. Office on Drugs and Crime. 2005. С. 5.
<2> Данные общероссийского мониторинга наркоситуации, приведенные в Федеральной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 38. Ст. 3820.

На протяжении многих лет сохранялась тенденция к распространению злоупотребления наркотиками. Так, согласно официальным сведениям в Российской Федерации за 1996 - 2000 гг. уровень немедицинского потребления наркотиков вырос в 20 раз, превысив трехмиллионный рубеж <3>, а за последующие пять лет вырос еще почти в два раза.

<3> Данные приведены по экспертным оценкам, использованным в Федеральной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002 - 2004 годы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 4. Ст. 335.

Тенденции к росту количества потребителей наркотиков имеют место и в других государствах - участниках Содружества Независимых Государств (далее - Содружество, СНГ), которые от угрозы массовой наркотизации до 1980-х гг. спасал "железный занавес".

После распада Советского Союза рухнули барьеры, ограждавшие от крупномасштабного проникновения наркотиков. Ситуация усугублялась резким увеличением производства опиатов в приграничном со странами СНГ Афганистане, являющемся одним из основных поставщиков героина на международный рынок, обострениями социально-экономической обстановки в странах Содружества. В результате уже в середине 90-х гг. темпы наркотизации населения в большинстве государств - участников СНГ приобрели критический характер. Например, в Казахстане с 1991 по 2004 гг. заболеваемость наркоманией выросла почти в 22 раза <4>.

<4> См.: Информационный бюллетень о наркоситуации Центрально-Азиатского региона. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. 2005. С. 2.

При этом четко прослеживается взаимосвязь роста злоупотребления наркотиками и увеличения числа совершаемых наркопреступлений.

В Российской Федерации за 10 лет количество регистрируемых преступлений, связанных с наркотиками, увеличилось почти в 2 раза (с 79819 в 1995 г. до 175241 в 2005 г.). По сравнению с 1995 г. число преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков выросло в Республике Молдова в 3,5 раза, в Республике Беларусь - в 3 раза, в Республике Таджикистан - почти в 2 раза. В других странах СНГ в этот период также наблюдается рост количества регистрируемых наркопреступлений: в Грузии - на 41%, Азербайджанской Республике - на 35%, Республике Казахстан - на 31%, Украине - на 25%, Кыргызской Республике - на 22% <5>. Единственным государством - участником СНГ, в котором наблюдается относительно стабильная ситуация с наркопреступностью, является Республика Армения, но тому есть свои причины, связанные с определенной территориальной изоляцией.

<5> Сведения приведены по данным компетентных органов государств - участников СНГ.

Учитывая высокую латентность наркопреступлений, можно достаточно обоснованно констатировать, что в XXI в. на постсоветском пространстве ежегодно совершаются миллионы таких преступлений.

Сейчас уже очевидно, что государства - участники Содружества оказались не готовы к отражению наркоагрессии, в том числе и по причине отсутствия адекватной масштабам наркоугрозы правовой базы, регламентирующей вопросы контроля за наркотиками и противодействия их незаконному обороту.

Потребность в принятии согласованных решений на всем пространстве СНГ, обеспечивающих объединение усилий и дальнейшее развитие сотрудничества в борьбе с незаконным распространением наркотиков, сближение правовых систем в указанной сфере, потребовала принятия соответствующих решений в рамках Содружества.

Это нашло отражение в документах Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (далее по тексту - МПА СНГ), определивших одними из приоритетных направлений сотрудничества государств - участников Содружества гармонизацию и унификацию национальных законодательств в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также злоупотреблению этими средствами и веществами (далее - незаконный оборот наркотиков).

В частности, уже Постановлением МПА СНГ от 29 октября 1994 г. "О правовом обеспечении интеграционного развития Содружества Независимых Государств" был утвержден план деятельности, предусматривающий разработку "Основ противодействия незаконному обороту наркотических средств и сильнодействующих веществ на территориях государств СНГ" <6>. Вопросы гармонизации и унификации нашли отражение и в других документах Содружества, включая международные договоры <7>.

<6> См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств (далее по тексту - Информационный бюллетень МПА СНГ). 1995. N 6. С. 76 - 83.
<7> См., например: Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров (Минск, 30 ноября 2000 г.) // Международно-правовые основы противодействия незаконному обороту наркотиков: Сб. документов / Сост. В.С. Овчинский и А.В. Федоров. М.: ИНФРА-М, 2005. С. 517 - 524.

Гармонизация и унификация национальных законодательств направлены на решение таких задач сотрудничества, как выработка и реализация согласованной политики и совместных мер борьбы, координация деятельности компетентных органов государств - участников СНГ в области противодействия незаконному обороту наркотиков, создание единого правового пространства в данной сфере <8>.

<8> Указанные задачи определены Концепцией сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров (Кишинев, 7 октября 2002 г.). См.: Международно-правовые основы противодействия незаконному обороту наркотиков: Сб. документов / Сост. В.С. Овчинский и А.В. Федоров. М.: ИНФРА-М, 2005. С. 524 - 529.

Работа в указанном направлении ведется уже более 10 лет.

Обращает внимание, что в юридической литературе, в национальных нормативно-правовых актах государств - участников СНГ и в международных договорах понятия "гармонизация" и "унификация" имеют много значений, что требует каждый раз определения, какое содержание вкладывается в эти понятия в том или ином конкретном случае.

Например, Н.Г. Доронина считает гармонизацию одним из способов унификации права и законодательства, предлагает рассматривать унификацию в широком смысле, когда она включает метод унификации, и в узком - как деятельность по созданию единообразных норм или типовых (модельных) законов <9>, выделяя международно-договорную унификацию, указывает на наличие в ней способа прямой и косвенной унификации <10>.

<9> Доронина Н.Г. Унификация и гармонизация в сфере правового регулирования иностранных инвестиций // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. N 1. С. 52, 57; Гармонизация права и экономическая интеграция стран СНГ. Правовые проблемы вступления в ВТО // Правовое обеспечение межгосударственной интеграции: Сборник статей. М.: Изд-во "Оолита", 2005. С. 158, 161.
<10> Там же. 1. С. 53; 2. С. 163.

С.В. Бахин, рассматривая межгосударственную унификацию и выделяя две схемы ее осуществления (стихийную и целенаправленную), указывает, что унификация может осуществляться разными способами, в том числе и разработкой модельных законов. При этом главное отличие гармонизации от унификации состоит в том, что сближение правовых систем происходит не путем введения единой международной нормы, а посредством включения в правовые системы разных государств единообразных внутригосударственных норм <11>. Таким образом, по С.В. Бахину, различие между унификацией и гармонизацией определяется системной принадлежностью норм: при унификации - к нормам международного права, при гармонизации - к нормам внутригосударственного права.

<11> Бахин С.В. Субправо (международные своды унифицированного контрактного права). СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2002. С. 32, 125, 170, 194.

В то же время во многих документах, принимаемых МПА СНГ и иными международными организациями, понятия "сближение законодательства", "унификация законодательства" и "гармонизация законодательства" отождествляются, рассматриваются как взаимозаменяемые <12>.

<12> Например, как тождественные используются понятия "унификация" и "сближение" в Постановлении МПА СНГ от 14 апреля 2005 г. N 25-8 "О модельном законотворчестве в Содружестве Независимых Государств". См.: Информационный бюллетень МПА СНГ. 2005. N 36. С. 256 - 284.

Например, в Программе гармонизации национальных законодательств и иных нормативных правовых актов государств - участников Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г., утвержденной решением Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан <13>, указанные термины используются именно в таком (взаимозаменяемом) смысле: "программа гармонизации (сближения и унификации) национальных законодательных и иных нормативных правовых актов", "в процессе сближения, унификации (гармонизации) национальных законодательств" и т.д.

<13> См.: Российская газета. 1999. 30 окт.

Основываясь на таком "широком" понимании, в документах Содружества в качестве механизма реализации унификации и гармонизации национальных законодательств предлагается, в частности, разработка модельных законов и рекомендаций.

Соответствующими полномочиями наделена Межпарламентская Ассамблея СНГ <14>, которой для обеспечения унификации национальных законодательств государств - участников Содружества принимаются:

<14> См.: Конвенция о Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств от 26 мая 1995 г. (ст. 4) // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 1995. N 3(10). С. 224 - 234.
  1. Модельные законодательные акты (модельные кодексы и модельные законы) рекомендательного характера для формирования и осуществления согласованной законодательной деятельности государств - участников СНГ по вопросам, представляющим общий интерес, а также для приведения законодательства государств - участников Содружества в соответствие с международными договорами, как заключенными в рамках Содружества, так и иными.
  2. Рекомендации (предложения) по сближению законодательств государств - участников СНГ, в том числе по приведению их в соответствие с положениями международных договоров, участниками которых являются государства - участники СНГ <15>.
<15> Приведенная трактовка указанных документов вытекает из содержания Протокола консультативного совещания Председателей Верховных Советов (Парламентов) государств - участников СНГ от 27 марта 1992 г. "О подготовке рекомендательных законодательных актов (модельных) государств - участников Содружества Независимых Государств" (Информационный бюллетень МПА СНГ. 1992. N 1. С. 76) и Положения о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, утвержденного Постановлением МПА СНГ от 14 апреля 2005 г. N 25-8 (Информационный бюллетень МПА СНГ. 2005. N 36. С. 274 - 275).

В первые годы работы МПА СНГ были приняты решения о разработке в первоочередном порядке модельных актов по вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотиков и иными видами преступности.

Во исполнение этих решений подготовлены и приняты в качестве рекомендательных законодательных актов:

<16> См.: Информационный бюллетень МПА СНГ. 1996. N 10. С. 83; Приложение N 1 к "Информационному бюллетеню". 1996. N 10. С. 84 - 216.
<17> См.: Информационный бюллетень МПА СНГ. 1996. N 10. С. 83 - 84; Приложение N 2 к "Информационному бюллетеню". 1996. N 10. С. 3 - 373.
<18> См.: Информационный бюллетень МПА СНГ. 1997. N 12. С. 101; Приложение к "Информационному бюллетеню". 1997. N 12. С. 3 - 109.
<19> Информационный бюллетень МПА СНГ. 1997. N 12. С. 101 - 130.<20> Информационный бюллетень МПА СНГ. 1997. N 12. С. 131 - 151.<21> Информационный бюллетень МПА СНГ. 1998. N 16. С. 222 - 239.<22> Информационный бюллетень МПА СНГ. 1998. N 16. С. 240 - 254.<23> Информационный бюллетень МПА СНГ. 1999. N 20. С. 111 - 129.<24> Информационный бюллетень МПА СНГ. 1999. N 21. С. 64 - 65, 70 - 84.<25> Информационный бюллетень МПА СНГ. 2003. N 30. С. 295 - 317.

Таким образом, в достаточно короткие сроки на фоне возросших масштабов распространения наркотиков в государствах - участниках СНГ, увеличения числа противоправных деяний, связанных с наркотиками, возникновения устойчивой взаимосвязи между незаконным оборотом наркотиков, с одной стороны, и организованной преступностью, коррупцией и легализацией денежных средств, полученных преступным путем - с другой стороны, путем принятия модельных законов были созданы условия для совершенствования и сближения национальных законодательств государств - участников СНГ в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков.

В то же время сделанное можно рассматривать лишь как первый шаг в направлении сближения национальных законодательств в указанной сфере.

Комплексный рекомендательный законодательный акт "О противодействии незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров" <26> (с учетом положений других модельных законов, затрагивающих вопросы противодействия наркопреступности <27>) позволил интегрировать в едином массиве уголовно-правовые, административно-правовые, оперативно-розыскные и организационные меры, направленные на усиление борьбы с наркопреступностью, стал типовым образцом, который в той или иной мере использовался как модель при подготовке соответствующих законопроектов в каждом из государств - участников СНГ.

<26> О комплексном характере указанного акта см., например: Федоров А.В., Михайлов В.И. Модельное законодательство о противодействии незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров // Ученые записки Санкт-Петербургского филиала Российской таможенной академии. 1996. N 1. С. 232 - 236.
<27> Об этих актах см., например: Михайлов В.И., Федоров А.В. Модельный закон СНГ "О борьбе с организованной преступностью": содержание и структура // Государство и право. 1998. N 2. С. 78 - 84; Александров А.И., Федоров А.В. Модельный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" для государств - участников СНГ // Правоведение. 1999. N 1. С. 173 - 180.

Однако он не был в достаточной степени соотнесен с законодательным регулированием процессов легального оборота наркотических средств и психотропных веществ, вопросами лечения, реабилитации и профилактики наркомании.

Послужив добротным исходным материалом для принятия соответствующих законов в государствах - участниках СНГ, он, естественно, не мог воспринять появившиеся позже новые прогрессивные решения в указанной сфере из национальных законодательств государств - участников Содружества.

Сейчас во всех без исключения государствах - участниках Содружества действуют законы, принятые после появления этого рекомендательного акта (за исключением одного из законов Украины):

Таким образом, став одним из первых рекомендательных законодательных актов, обеспечивших начало работы по формированию единого правового пространства государств - участников СНГ в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, указанный модельный закон выполнил свое историческое предназначение.

К настоящему времени возникла потребность в принятии нового модельного закона, соответствующего современному состоянию наркоситуации и отражающего изменившуюся антинаркотическую политику <28>, более адекватного требованиям международных антинаркотических конвенций (Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г., Конвенции о психотропных веществах 1971 г. и Конвенция о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.) <29>, участниками которых являются государства Содружества, учитывающего новые концепции и программы <30>, предусматривающего комплексное нормативно-правовое регулирование не только противодействия незаконному обороту наркотиков, но и всего оборота в целом, включая легальный, а также вопросы лечения, реабилитации и профилактики наркомании.

<28> См., например: Федоров А.В. О некоторых итогах реализации новой антинаркотической политики в Российской Федерации // Контроль за оборотом наркотиков и предупреждение преступности в России: Материалы всероссийской научно-практической конференции. Часть 1. СПб.: СЗ ИПКФСКН России, 2005. С. 4 - 9.
<29> См., например: Костенников Д. Соответствует ли Уголовный кодекс Российской Федерации универсальным конвенциям ООН в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков? // Наркомат. 2004. N 14. С. 84 - 86.
<30> См., например: Концепция противодействия распространению наркомании и незаконному обороту наркотиков в Кыргызской Республике и Национальная программа Кыргызской Республики по противодействию наркомании и незаконному обороту наркотиков на период до 2010 года, утвержденные Указом Президента Кыргызской Республики от 22 декабря 2004 г. N 445.

На необходимость применения подобного комплексного подхода к рассмотрению вопросов противодействия предложению запрещенных наркотиков и спроса на них обращается внимание в документах Международного комитета по контролю над наркотиками. В них, в частности, указывается, что предложение незаконных наркотиков и спрос на них неразрывно связаны друг с другом и образуют единое целое, в связи с чем важно разработать комплексную стратегию, направленную как на снижение предложения, так и спроса, и только в этом случае можно рассчитывать на существенный прогресс в деле борьбы со злоупотреблением наркотиками <31>.

<31> См.: Доклад Международного комитета по контролю над наркотиками за 2004 год. ООН. Нью-Йорк, 2005. С. III, 1 - 14.

Отсутствие согласованного подхода к регламентации легального оборота наркотических средств и психотропных веществ, а также по ряду вопросов противодействия их нелегальному обороту приводит к противоречиям в правовых системах государств - участников СНГ, мешающим эффективно бороться с наркопреступностью.

Так, например, в государствах - участниках Содружества имеются существенные расхождения, касающиеся:

Одной из наиболее актуальных проблем в указанной сфере является также установление для последующего использования во всех государствах - участниках Содружества единой терминологии.

С учетом изложенного для развития межгосударственного сотрудничества по совершенствованию и гармонизации национальных законодательств международными документами, подписанными главами государств - участников Содружества <32>, и решениями МПА СНГ была предусмотрена разработка нового модельного законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах, борьбе с незаконным оборотом наркотиков для сближения (унификации) соответствующих национальных законов.

<32> Разработка модельных законов по вопросам регламентации указанных сфер предусмотрена, в частности, утвержденными решениями Совета глав государств Содружества Программой государств - участников Содружества Независимых Государств по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров на 2002 - 2004 годы (п. 1.2.1) и Программой сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров на 2005 - 2007 годы (п. 1.2.1).

Во исполнение этих решений специально созданной рабочей группой в 2005 г. в целях унификации и гармонизации законодательства государств - участников СНГ разработаны проект Модельного закона "О наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах" и на его основе проект Рекомендаций по унификации и гармонизации законодательства государств - участников СНГ в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

При разработке этих проектов были проанализированы и учтены положения национальных законов государств - участников СНГ в сфере контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в области противодействия их незаконному обороту, национальные списки наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю, а также использованы основные положения рекомендательного законодательного акта для государств - участников СНГ от 2 ноября 1996 г. "О противодействии незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров".

Такой подход, как представляется, позволил создать модель, обеспечивающую реализацию системного подхода к формированию национальных законодательств государств Содружества, формирование условий для их сближения и создания единой системы международного информационного обмена, для укрепления международного сотрудничества национальных правоохранительных органов государств - участников СНГ.

Подготовленные проекты прошли обсуждение в комиссиях МПА СНГ, направлены на рассмотрение в парламенты государств - участников Содружества и рекомендованы к обсуждению на данной конференции.

Кратко о структуре и некоторых концептуальных положениях этих документов.

Модельный закон состоит из двенадцати разделов.

В разделе I содержатся положения по установлению единой терминологии, общих принципов и перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю, а также порядка утверждения и изменения этого перечня.

Раздел II включает положения, регламентирующие государственное регулирование и организационные основы деятельности в сфере легального оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, полномочия органов государственной власти в этой сфере и полномочия специально уполномоченного государственного органа на решение задач в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в области противодействия их нелегальному обороту.

В разделе III содержатся основные положения по лицензированию деятельности в сфере легального оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Раздел IV посвящен положениям об условиях осуществления отдельных видов деятельности в сфере легального оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а раздел V - использованию этих средств и веществ.

Раздел VI включает положения, предусматривающие общие меры противодействия нелегальному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в частности регламентирующие вопросы национальной и международной организации противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; ограничения, устанавливаемые на занятие отдельными видами профессиональной деятельности; вопросы конфискации наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также инструментов и оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых при производстве наркотиков.

В разделе VII приведены составы наркопреступлений, а в разделе VIII - административно-правовые меры противодействия нелегальному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Раздел IX содержит положения об оперативно-розыскных мерах противодействия нелегальному обороту наркотиков.

В разделе X изложены основные положения по оказанию медико-социальной помощи больным наркоманией и профилактике злоупотребления наркотиками.

Раздел XI регламентирует вопросы международного сотрудничества и взаимодействия в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в области противодействия их нелегальному обороту, а раздел XII включает положения о контроле и надзоре за исполнением законодательства о наркотиках.

Таким образом, Модельный закон является проектом комплексного обобщающего нормативного правового акта рекомендательного характера, определяющего основы государственно-правовой политики в отношении наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Учитывая новейшие международно-правовые достижения в указанной сфере деятельности и опыт законодательного регулирования оборота наркотических средств и психотропных веществ в государствах - участниках СНГ, проект Модельного закона содержит ряд оригинальных положений, дополняющих и уточняющих как понятийный аппарат, так и отдельные вопросы государственного регулирования легального оборота наркотических средств и психотропных веществ и противодействия их нелегальному обороту.

Так, новеллами является включение в понятийный аппарат проекта Модельного закона дефиниций таких категорий, как "аналитические образцы наркотических средств и психотропных веществ", "сводная таблица об отнесении обнаруженных в нелегальном обороте количеств наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров к крупному и особо крупному размерам", "легальный оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров", "профилактика наркомании", "антинаркотическая пропаганда", "международная квота на наркотические средства и психотропные вещества" и ряда других категорий.

Особенность проекта - детальная конкретизация в разделе "Полномочия органов государственной власти" положений о специально уполномоченном государственном органе в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в области противодействия их нелегальному обороту, а также установление основных принципов деятельности межведомственного координационного органа в указанной сфере.

Впервые включены в проект как устанавливаемые законом положения о мерах контроля за прекурсорами, разработанные в соответствии с требованиями антинаркотических конвенций и подготовленных Международным комитетом по контролю над наркотиками Руководящих принципов для использования национальными органами в деятельности по предотвращению утечки прекурсоров и основных химических веществ.

Нововведением является также установление уголовной ответственности:

за контрабанду инструментов и оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для производства и изготовления наркотических средств и психотропных веществ;

за нелегальное добавление наркотических средств и психотропных веществ в продукты питания или напитки;

за нарушение правил культивирования растений, содержащих наркотические средства, правил производства, изготовления, переработки, приобретения, хранения, учета, отпуска, реализации, продажи, распределения, перевозки, пересылки, ввоза, вывоза и уничтожения наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров;

за нелегальное распространение через информационные сети сведений о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах.

Проект модельного закона стал основой для разработки проекта Рекомендаций по унификации и гармонизации законодательств государств - участников СНГ в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (далее по тексту - Рекомендации), отражающих особенности этого модельного акта.

Структурно проект Рекомендаций состоит из семи разделов.

В разделе 1 "Общие положения" проводится оценка наркоситуации на территории государств - участников СНГ и обозначены основные проблемы законодательного регулирования легального оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, противодействия их нелегальному обороту в рамках правового пространства государств - участников СНГ.

В разделе 2 "Рекомендации по терминологии" проведен сравнительный анализ национальных законодательств государств - участников СНГ и международных антинаркотических конвенций, на основании которого предложены дефиниции более 30 основных понятий, рекомендуемых к использованию национальными законодательствами государств Содружества.

В разделе 3 "Рекомендации по спискам" содержатся предложения об установлении пяти списков наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю на территории государств - участников СНГ, а также рекомендации по порядку их утверждения и изменения.

В разделе 4 "Рекомендации по сильнодействующим веществам" содержатся положения о необходимости приведения Национальных списков (перечней) наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в соответствие с Конвенциями ООН 1971 г. и 1988 г. посредством включения всех веществ, упомянутых в Конвенциях как психотропные вещества или прекурсоры, но значащихся в государствах - участниках СНГ как сильнодействующие вещества, в соответствующие Национальные списки наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Решения о целесообразности включения других сильнодействующих веществ в соответствующие национальные списки рекомендовано принять с учетом их оценки национальными компетентными государственными органами на предмет степени воздействия на организм человека и распространенности в незаконном обороте.

В разделе 5 "Рекомендации по прекурсорам наркотических средств и психотропных веществ" изложен ряд рекомендованных к закреплению национальным законодательством положений, регулирующих оборот прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ.

Раздел 6 "Рекомендации по механизмам определения крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ для целей уголовных законов государств - участников СНГ" посвящен унификации положений национальных законодательств государств - участников Содружества в части установления крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ, обнаруженных в незаконном обороте, для целей уголовных законов этих государств, а также предложены механизмы законодательного закрепления порядка определения таких размеров.

В разделе 7 содержатся рекомендации о дополнении национальных законов нормами, регламентирующими условия и порядок обмена компетентными органами государств - участников СНГ образцами наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров для выполнения экспертных исследований, а также использования в оперативно-розыскной деятельности, научных и учебных целях.

Проект Рекомендаций содержит системные предложения, направленные на дальнейшую унификацию и гармонизацию национального законодательства государств - участников СНГ в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

В этом его отличие от Рекомендаций по унификации и гармонизации законодательства государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности в сфере борьбы с международным терроризмом <33>, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, представляющих собой предложения по изменению и дополнению конкретных статей национальных законов и от рассмотренных ранее МПА СНГ Рекомендаций по приведению в соответствие с положениями конвенций ООН по контролю за наркотиками, совершенствованию и унификации национального законодательства государств - участников СНГ <34>, представляющих собой предложения по имплементации положений соответствующих конвенций ООН в национальном законодательстве.

<33> См.: Постановление совместного заседания членов МПА СНГ - членов Организации Договора о коллективной безопасности и Комитета секретарей Советов безопасности государств - членов ОДКБ от 16 апреля 2004 г. N 2 // Информационный бюллетень МПА СНГ. 2004. N 34. С. 310 - 323.
<34> См.: Постановление Совета МПА СНГ от 16 июня 2003 г. N 13 // Информационный бюллетень МПА СНГ. 2003. N 31. С. 31 - 38.

Представляется, что принятие МПА СНГ проекта Модельного закона создаст условия для дальнейшего совершенствования, унификации и гармонизации национальных законодательств, что, несомненно, будет способствовать повышению эффективности деятельности компетентных органов государств - участников Содружества по осуществлению контроля за легальным (законным) оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также по противодействию их незаконному обороту, позволит поднять на более высокий уровень организацию работы по лечению и профилактике наркомании.

За принятием Модельного закона должно последовать завершение разработки с учетом его положений проекта Рекомендаций по унификации и гармонизации законодательств государств - участников СНГ в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, рассмотрение и принятие его МПА СНГ.

В то же время, на наш взгляд, принятие указанных Модельного закона и Рекомендаций явятся лишь очередным, а не конечным этапом формирования антинаркотического модельного законодательства.

Следующими этапами могли бы стать разработка для государств - участников СНГ модельного закона о специально уполномоченном государственном органе по решению задач в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в области противодействия их нелегальному обороту <35>, по аналогии с уже принятыми Модельными законами "О внешней разведке" (принят Постановлением МПА СНГ от 19 апреля 2001 г. N 17-8) <36> и "О полиции (милиции)" (принят Постановлением МПА СНГ от 7 декабря 2002 г. N 20-12) <37>, а в перспективе - кодификация законодательства о наркотиках.

<35> В ряде государств - участников СНГ такие органы уже созданы. Это Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Агентство по контролю за наркотиками при Президенте Республики Таджикистан, Агентство Кыргызской Республики по контролю наркотиков, Комитет по борьбе с наркобизнесом и контролю за оборотом наркотиков Министерства внутренних дел Республики Казахстан, но только в одной стране имеется специальный закон - Закон Кыргызской Республики от 28 марта 2004 г. N 52 "Об органе по контролю наркотиков".
<36> См.: Информационный бюллетень МПА СНГ. 2001. N 27. С. 182 - 198.
<37> См.: Информационный бюллетень МПА СНГ. 2003. N 30. С. 249 - 276.

Кроме того, комиссиям МПА СНГ еще предстоит изучить опыт других стран по созданию специальных судов - "судов по рассмотрению дел о наркотиках" для определения позиции, насколько могут быть эффективны и приемлемы такие суды для государств - участников СНГ и имеется ли необходимость в организации работы по подготовке соответствующего модельного закона.