Мудрый Юрист

Допустимость обращения в делах об оспаривании нормативных правовых актов

Полин А., кафедра гражданского процессуального права Хабаровской государственной академии экономики и права.

В рамках исследования процессуальных особенностей рассмотрения и разрешения дел об оспаривании нормативных актов некоторыми учеными ставился вопрос о том, может ли гражданин оспорить нормативный акт, которым не затронуты напрямую его интересы. При этом одни исходили из необходимости широкого понимания такого интереса, поскольку "от качества нормативных актов зависит уровень законности и правопорядка, и в этом также заключается интерес гражданина, обратившегося в суд" <*>. Другие утверждали, что "оспаривание актов безотносительно к их применению в конкретных делах может быть отнесено к правомочиям только узкого круга субъектов, специально ответственных за правопорядок. В ином случае носители субъективных прав в конкретных правоотношениях могли бы лишиться реальной возможности получить защиту действительно нарушенного права, так как суды не в состоянии были бы обеспечить это, осуществляя значительный по объему абстрактный контроль" <**>.

<*> Жилин Г.А. Признание нормативных актов недействительными // Российская юстиция. 1998. N 7.
<**> Морщакова Т.Г. Некоторые вопросы конституционного правосудия в системе процессуальных реформ // Журнал российского права. 2001. N 12. С. 15. См. также: Никитин С.В. Проблемы судопроизводства по делам об оспаривании нормативных правовых актов // Новеллы гражданского процессуального права: Материалы научно-практической конференции, посвященной 80-летию М.С. Шакарян. М.: ТК Велби, Изд-во "Проспект", 2004. С. 148.

С учетом появления в действующем процессуальном законодательстве норм, касающихся указанной проблемы, представляется необходимым вновь обратиться к данному вопросу.

Частью 1 ст. 192 АПК РФ установлено, что "граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности".

В ч. 1 ст. 251 ГПК РФ установлено, что "гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части".

Буквальное толкование этих положений позволило бы предположить, что любой гражданин или организация, по каким-либо причинам пришедшие к убеждению о нарушении их прав тем или иным нормативным актом, могут оспорить его в суде (с соблюдением правил подведомственности). Однако такой вывод является поспешным.

В п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ указано, что "суд отказывает в принятии искового заявления в случае,.. если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя". В ст. ст. 29, 52, 191 АПК РФ также идет речь о том, что оспариванию подлежат лишь такие акты, которые затрагивают права и законные интересы заявителей в предпринимательской или иной экономической сфере. Возникает вопрос о том, что следует понимать под термином "затрагивает".

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ" указано, что "...заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов. В принятии таких заявлений, как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, следует отказывать на основании пункта 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ, поскольку в заявлении, поданном от своего имени, оспаривается акт, не затрагивающий права, свободы или законные интересы заявителя".

Верховный Суд РФ аргументирует свою позицию ссылкой на то, что по общему правилу граждане и организации в силу ст. ст. 3 и 4 ГПК РФ вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов. Подразумевается, что если оспариваемый акт не регулирует отношения с участием заявителя, то нет и "своего" права, нуждающегося в защите.

Эта аргументация уязвима в том смысле, что непонятно, о каком "своем праве", нуждающемся в защите, идет речь. Субъективные права (как элементы общественных отношений с участием заявителя, урегулированные оспариваемой нормой) в производстве об оспаривании нормативных актов непосредственно не защищаются. Защита этих прав путем признания, присуждения или преобразования осуществляется в ином порядке (например, в исковом производстве). Факт нарушения или ненарушения таких прав для разрешения по существу дела об оспаривании нормативного акта не имеет никакого значения и судом даже не исследуется. Для принятия решения о признании нормативного акта недействующим важно лишь, чтобы оспариваемый акт содержал положения, противоречащие нормативному акту большей юридической силы. Соответственно, неверно утверждение о том, что возбуждение производства о признании нормативного акта недействующим по заявлению лица, общественные отношения с участием которого не регулируются оспариваемым актом, противоречит положениям ст. ст. 3 и 4 ГПК РФ.

Неверным будет и предположение о том, что невозможность возбуждения дела в данном случае законодатель связывает с отсутствием у заявителя юридического интереса в исходе дела. Под интересом в литературе понимают правовую выгоду, получаемую в результате вынесения решения по делу <*>. В делах искового производства юридический интерес истца состоит в признании, присуждении или преобразовании спорного права. По причинам, изложенным выше, такого рода интереса у заявителя в деле об оспаривании нормативного акта быть не может. Что касается интереса в качестве нормативных актов, от которых зависит общий уровень законности и правопорядка (иначе говоря - интерес в определенности правового регулирования), то совершенно очевидно, что он имеется у любого гражданина независимо от того, регулируются в данный момент отношения с его участием оспариваемой нормой или нет.

<*> См.: Гурвич М.А. Право на иск. М.; Л.: Изд-во АН СССР, 1949. С. 76.

Представляется, что содержание рассматриваемого явления не может быть сведено и к понятию подведомственности. Подведомственность имеет задачей определение круга дел, разрешение которых отнесено к компетенции определенного государственного органа или общественной организации <*>. При этом подразумевается, что дело, не подведомственное одному юрисдикционному органу, обязательно подведомственно другому.

<*> См.: Гражданское процессуальное право: Учебник / С.А. Алехина, В.В. Блажеев и др.; Под ред. М.С. Шакарян. М.: ТК Велби, Изд-во "Проспект", 2004. С. 127.

Между тем возможны ситуации, когда с точки зрения субъектного состава и иных критериев <*> дело об оспаривании нормативного акта подведомственно, к примеру, арбитражному суду, однако этот акт не затрагивает прав заявителя.

<*> См.: Филановский В.А. Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. С.-Петербург, 2002. С. 10.

Например, индивидуальным предпринимателем оспаривается Приказ МНС РФ от 29 декабря 2001 г. N БГ-3-02/585 "Об утверждении Инструкции по заполнению декларации по налогу на прибыль организаций", не соответствующий, по его мнению, Налоговому кодексу РФ. Безусловно, дело подведомственно арбитражному суду (ст. 29 АПК РФ): 1) заявитель - индивидуальный предприниматель; 2) оспариваемый акт относится к тем актам, которые в силу федерального закона (ст. 138 НК РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде <*>. Однако в связи с тем, что оспариваемый акт не регулирует вопросы с участием индивидуальных предпринимателей вообще и данного заявителя в частности (поскольку они не являются плательщиками налога на прибыль), т.е. не затрагивает интересы заявителя, производство по делу в арбитражном суде должно быть прекращено.

<*> Следует учитывать, что в соответствии с Указом Президента от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в настоящее время налоговые органы (ФНС и ее подразделения) не могут принимать нормативные акты (сейчас это компетенция соответствующих министерств). Однако существует большое количество ранее принятых нормативных актов МНС РФ, не утративших юридическую силу.

Обращение индивидуального предпринимателя с тем же требованием в суд общей юрисдикции повлечет вполне предсказуемый результат - отказ в принятии заявления в связи с неподведомственностью дела.

Таким образом, рассматриваемое положение п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ не может быть отнесено к институту подведомственности, поскольку не способно выступать в качестве механизма наиболее целесообразного распределения дел между различными юрисдикционными органами.

Изложенное свидетельствует о существовании в производстве по оспариванию нормативных актов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах дополнительной предпосылки права на обращение в суд с требованием о признании нормативного акта недействующим. Под предпосылками права на обращение в суд в литературе понимают обстоятельства, с наличием или отсутствием которых закон связывает возникновение субъективного права определенного лица - права на обращение в суд по конкретному делу. К ним относят правоспособность сторон, подведомственность дела суду, отсутствие вступившего в законную силу решения суда по тождественному делу, отсутствие ставшего обязательным для сторон решения третейского суда по тождественному делу, за исключением случаев, когда суд отказывает в выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда <*>.

<*> Гражданское процессуальное право: Учебник / С.А. Алехина, В.В. Блажеев и др.; Под ред. М.С. Шакарян. М.: ТК Велби, Изд-во "Проспект", 2004. С. 209 - 210.

Как следует из закона (ст. 134 ГПК РФ, ст. ст. 29, 52, 191 АПК РФ), права и законные интересы заявителя должны быть затронуты оспариваемым актом.

Лишь установив, что оспариваемый нормативный акт отвечает названной характеристике применительно к данному конкретному заявителю, суд может возбудить производство по делу о признании нормативного акта недействующим. В противном случае в принятии заявления суд отказывает, а в отношении ошибочно принятого заявления производство по делу подлежит прекращению.

Как было показано выше, данная предпосылка не может быть сведена ни к категории юридического интереса, ни к институту подведомственности. В производстве по оспариванию нормативных актов в гражданском и арбитражном процессе появилось новое правовое явление, которое мы предлагаем обозначить как допустимость обращения.

Это понятие давно используется в конституционном процессе и наряду с подведомственностью является предпосылкой права на обращение в суд с требованием о признании недействительным нормативного акта. В конституционном судопроизводстве жалоба гражданина, обращающегося с требованием о признании нормативного акта неконституционным, должна отвечать следующим критериям допустимости. Во-первых, оспариваемый закон должен затрагивать конституционные права и свободы граждан; во-вторых, закон должен быть применен или подлежит применению в конкретном деле (ст. 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ").

Данный институт не является оригинальным продуктом российского правотворчества. Так, Ж. Овсепян отмечает: "В соответствии с законодательством зарубежных стран граждане могут быть субъектами права обращения в конституционный суд по двум категориям дел: во-первых, если непосредственно нарушены их конституционные права (затронуты интересы) актами либо действиями органов, должностных лиц (Австрия, Испания, ФРГ); во-вторых, граждане могут быть инициаторами возбуждения конституционного производства по вопросам выборов (Австрия, ФРГ, Франция, причем в ФРГ и по процедуре референдума)" <*>.

<*> Овсепян Ж. Субъекты права на обращение в Конституционный Суд // Российская юстиция. 1996. N 1. См. также: Ледях И.А. Защита прав человека как функция конституционного правосудия // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека.

Чем вызвано единодушие законодателей разных стран по рассматриваемому вопросу? Думается, что причины в следующем. Безусловно, институт судебного нормоконтроля является подлинно демократическим институтом, обеспечивающим реальное разделение властей в правовом государстве. Но необходимо понимать, что это совершенно особый вид судебной деятельности. Суд не выступает здесь в качестве правоприменительного органа, разрешающего спор между субъектами в рамках материального правоотношения. Просто не существует того спорного правоотношения, которое связывало бы нормотворца с заявителями по данной категории дел. Существование правовой нормы есть необходимая предпосылка возникновения правоотношения. В рассматриваемой категории дел заявитель требует признания судом отсутствия оспариваемой нормы в правовом поле. Не случайно этот вид деятельности именуется в литературе судебным нормоконтролем, что подчеркивает его отличие от обычной правоприменительной деятельности суда.

Почему заявитель обращается с требованием о признании недействующим того или иного нормативного акта? Как правило, это связано с тем, что в результате применения этого акта, по мнению заявителя, нарушаются его права и интересы в конкретных правоотношениях (гражданских, уголовных, административных и других). Альтернативой обращению в суд с требованием о признании нормативного акта недействующим для него выступает возможность в рамках разрешения спора из этого конкретного правоотношения требовать применения в своем деле акта наибольшей силы, а не противоречащего ему акта меньшей силы. В этой связи можно согласиться с мнением А. Павлушиной: "Если право гражданина нарушено или оспаривается на основании акта, который он считает неконституционным или не соответствующим вышестоящему акту, то это ситуация материально-правового спора, который гражданин всегда вправе перевести в состояние процессуально-правового спора путем обращения в суд с иском (заявлением). А суд в точном соответствии со ст. 120 Конституции вправе не применить оспариваемый акт и принять решение в соответствии с "вышестоящим" актом" <*>.

<*> Павлушина А. Судебный нормоконтроль: "Тихая революция" в гражданском процессе // Российская юстиция. 2002. N 7.

Таким образом, процедура судебного нормоконтроля при всей ее важности и демократической направленности является лишь еще одной гарантией обеспечения интересов граждан, дополнительным видом судебной деятельности, отличным от обычного правоприменения. Поэтому здесь вполне объяснимы определенные ограничения как в отношении субъектов права обжалования, так и в отношении круга актов, выступающих объектом обжалования, и некоторые другие.

Кроме того, нельзя не признать, что даже сама по себе инициация процедуры по признанию нормативного акта недействительным (недействующим) потрясает все правовое пространство. Субъекты опасаются вступать в отношения, регулируемые спорным актом, некоторые стороны общественной жизни вследствие этого могут оказаться парализованными до официального разрешения данного вопроса. Безусловно, государство заинтересовано в стабильности общественных отношений, в обеспечении баланса конституционно значимых интересов и недопустимости нарушения прав и свобод своих граждан. Праву индивида на определенность нормативного регулирования в рассматриваемой ситуации противостоят интересы широкого круга субъектов, требующих устойчивости общественных отношений.

Равновесие в реализации указанных интересов достигается государством среди прочего путем ограничения круга субъектов, имеющих право возбуждения производства по оспариванию нормативных актов. Принцип здесь прост: меньше субъектов права обращения в суд - меньше спорных дел и соответственно устойчивей правопорядок.

Так, перечень лиц, инициирующих производство по оспариванию любого нормативного акта по своему усмотрению, должен быть предельно узким. Как правило, это высшие должностные лица и органы государства (президент, правительство, высший законодательный орган и другие).

С другой стороны, было бы неправильным лишение остальных права на обращение в суд с требованием о дисквалификации нормативного акта. Однако вполне возможны и необходимы определенные ограничения такого права. Эти лица вправе оспорить нормативный акт только в том случае, если он непосредственно затрагивает их права и интересы, т.е. применяется или может быть применен в отношении них в конкретном деле (что можно иначе сформулировать как "регулирует отношения с их участием"). В отсутствие таких ограничений права и интересы широкого круга лиц неоправданно нарушаются временной дестабилизацией общественных отношений.

В этой связи представляется неверной позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в Определении от 8 июля 2004 г. N 238-О "По жалобе гражданина Тимонина Д.В. на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 1 статьи 134, статьей 248, частями 1 и 8 статьи 251 ГПК РФ", где утверждается, что "пункт 1 части первой статьи 134 ГПК Российской Федерации в системной связи с частью первой статьи 246 и частью первой статьи 251 данного Кодекса не предполагает отказ суда в принятии заявления о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта органа государственной власти противоречащим закону в случае, если заявитель считает, что этим актом нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающий конституционные права заявителя. Иное означало бы, что в стадии возбуждения дела, в которой не проводится судебное заседание с участием сторон и решаются вопросы лишь процессуального характера, судья своим постановлением, приобретающим после его вступления в силу в соответствии со статьей 13 ГПК Российской Федерации обязательный характер, определяет содержание прав и обязанностей субъектов спорного материального правоотношения. Однако такой подход не согласуется с конституционной природой судопроизводства, в силу которой решение вопросов материального права должно осуществляться в судебном заседании при разрешении дела по существу на основе состязательности и равноправия сторон (часть 3 статьи 123 Конституции Российской Федерации)".

Не вполне понятно, каким образом, по мнению суда, в случае отказа в принятии заявления об оспаривании нормативного акта в связи с тем, что он не затрагивает прав заявителя, определяется содержание прав и обязанностей субъектов спорного правоотношения? О каком правоотношении идет речь, какова его природа, между кем оно сложилось? Очевидно, что не между нормотворцем и субъектом, в отношении которого этот акт принят. Как отмечалось выше, это не могут быть и правоотношения, сложившиеся в результате воздействия оспариваемого акта на общественные отношения с участием заявителя, - они находятся за пределами разбирательства об оспаривании нормативного акта. Аргументы Конституционного Суда, справедливые для "обычной" правоприменительной деятельности суда по осуществлению правосудия по гражданским делам, не могут быть приняты для специфической нормоконтрольной деятельности.

Наконец, трудно понять, чем принципиально отличаются правовые ситуации отказа в принятии заявления об оспаривании нормативного акта по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ от отказа в принятии обращения Конституционным Судом РФ по п. 2 ч. 1 ст. 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ" в связи с тем, что оспариваемый закон не применен или не подлежит применению в отношении заявителя. Формально ответом на последний вопрос можно было бы считать отсылку к ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, где говорится о полномочии Конституционного Суда РФ проверять конституционность законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, чего не сказано в отношении нормоконтроля, осуществляемого иными судами. Однако, во-первых, в Конституции вообще ничего не говорится о праве иных судов рассматривать и разрешать указанные дела, а во-вторых, такой ответ не раскрывает существа вопроса: почему в законодательстве об оспаривании нормативных актов и в России, и во многих других странах в принципе возникает исследуемый феномен.

Думается, что институт допустимости обращений органически присущ производству по оспариванию нормативных актов, независимо от того, в каких судах оно осуществляется (конституционных, общих, арбитражных). Причины возникновения этого явления в делах об оспаривании нормативных актов едины, а следовательно, сходными должны быть и соответствующие процессуальные решения.