Мудрый Юрист

Организация и функционирование местных учреждений во франции в 1789 - 1815 гг.

Болотина Е.В., докторант Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Начавшаяся в 1789 г. революция произвела переворот в организации власти на местах. Следует согласиться с мнением В.Б. Евдокимова и Я.Ю. Старцева <*>, что основы современной системы управления на местном уровне заложены в период Французской революции (1789 - 1799) и закреплены в наполеоновский период (1800 - 1815). Революционный период с исторической точки зрения для муниципального права представляется особенно интересным. Именно в течение этого периода рождается большое количество проектов и вариантов их реализации в области организации и функционирования местных учреждений, действующих и сегодня. Для революционной идеологии было характерно противостояние двух политических сил - жирондистов, представлявших в основном торгово-промышленную, главным образом провинциальную, среднюю буржуазию, и якобинцев, выражавших интересы мелкой буржуазии, ремесленников, крестьянства. Несмотря на различие в их политических воззрениях, отчетливо видно, что, ставя во главу угла идею равенства, и те и другие приносили местную автономию в жертву принципу единства власти <**>. Следует отметить, что хотя революционный период и отличался стремлением глубокой реформации местного управления, но только на начальном этапе (1789 - 1792) господствовала тенденция к децентрализации <***>, и очень скоро процесс был повернут вспять.

<*> См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001. С. 199.
<**> Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции / Пер. с франц. Н. Новгород, 1999. С. 15.
<***> Renan Le Mestre. Droit des collectivites territoriales. Paris, 2004. Р. 35.

Проблемы местного управления стали предметом жарких дебатов в Учредительном собрании. Общее направление дискуссий - преодолеть существовавший на местах хаос властей и территориальных округов, создать единообразную, простую и рациональную систему местного управления. Это намерение было реализовано в ряде законов 1789 и 1790 гг., заложивших систему регионального и местного управления, которая в основном сохраняется и сейчас. 14 декабря 1789 г. Декретом "Об организации муниципальной власти в провинции" и на основании Декрета от 22 декабря 1789 г. "О феодальных правах" <*> с целью укрепления государственного единства были ликвидированы старинные провинции. В частности, в названном документе говорится, что "нынешние муниципалитеты, существующие в каждом городе, бурге, приходе или общине под названием ратуш, мэрий, эшевинатов, консулатов или под любым иным названием, отменяются и упраздняются... Чиновники и члены существующих ныне муниципалитетов будут сменены путем выборов. Все активные граждане каждого города, бурга, прихода или общины будут иметь право содействовать выборам членов муниципалитета" <**>. Вместо исторических территорий страна поделена на 83 искусственные единицы - департаменты, получившие названия по их географическому положению. Площадь их была единообразной. Однако следует отметить, что при обсуждении вопроса об определении границ создаваемых департаментов возник спор между представителями двух точек зрения. Одни во главе с аббатом Сиейесом предлагали разделить всю территорию Франции на квадраты со стороной в 18 лье (около 70 км), каждый из которых образовывал бы департамент; каждый департамент делился бы на 9 квадратов, формирующих районы. Тем самым в результате такого геометрического принципа был бы осуществлен полный разрыв с традициями провинциального партикуляризма и новообразованные территориальные единицы в силу своей искусственности существовали бы только за счет (и для) центральной власти. Победила, однако, позиция Мирабо и Туре, которые предлагали учитывать при создании департаментов исторические условия, интересы населения и этнические особенности. Фактически этот принцип соблюдался лишь отчасти - в той мере, в какой исторические границы совпадали с избранными размерами департаментальной территории, что происходило далеко не всегда <***>. В результате границы были проведены с таким расчетом, чтобы местные жители, пользуясь конным экипажем, могли в течение дня добраться до административного центра и вернуться назад. Департаменты управлялись генеральным советом и директорией. Генеральный совет, местный представительный орган, избирался примерно на тех же принципах, что и Национальное собрание. Совет избирал директорию, в руках которой находилась исполнительная власть.

<*> См.: Французская революция в документах. 1789 - 1794 гг. Л., 1926. С. 49 - 51.
<**> Цит. по: Документы истории Великой французской революции. Т. 1. М., 1990. С. 38.
<***> Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001. С. 195.

Таким образом, создание департаментального уровня представлялось необходимым для гармонизации системы управления и для разрушения существовавшей до того системы провинций, исторические особенности и привилегии которых ставили разные территории в неравное положение, ослабляли центральную власть и способствовали сохранению центробежных тенденций. В каждом поселке или приходе создаются коммуны, то есть было реформировано и управление в общинах, новые коммуны создавались на базе всех городских поселений, а в сельской местности их основой стали церковные приходы. Последних было очень много, что предопределило многочисленность французских коммун, их резкое отличие по численности с населением. Позднее мелкие коммуны были упразднены и слиты в особые округа - кантоны. В коммунах с применением имущественного ценза избирался муниципальный совет, назначавший из своего состава мэра. Существовал также местный генеральный совет, в состав которого входили члены муниципального совета, дополненные почетными членами - нотаблями <*>.

<*> Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Указ. соч. С. 261.

Конституцией 3 сентября 1791 г. <*> (раздел второй "О делении королевства и о состоянии гражданства") учреждены территориальные образования, являющиеся административными округами для центральной власти: "Королевство едино и неделимо. В его состав входят 83 департамента, каждый департамент делится на районы (дистрикты), каждый дистрикт - на кантоны" (ст. 1 раздела второго). В третьем разделе "О государственных властях" одна из частей посвящена внутреннему, т.е. местному, управлению: "В каждом департаменте имеется высшее управление (администрация), в каждом дистрикте - подчиненное управление (администрация). Органы управления (администраторы) ни в какой мере не имеют характера представительства. Они не что иное, как агенты, избранные народом на срок для осуществления под наблюдением и властью короля функций управления. Они не могут вмешиваться в осуществление законодательной власти, приостанавливать исполнение законов, не могут вторгаться ни в область правосудия, ни в область военных распоряжений или действий". Этой же частью регулируются полномочия местных чиновников (преимущественно управление налогами) и устанавливается иерархическая система: администрация департамента руководит администрацией района, вплоть до права отменять принятые акты и отстранять от должности. При этом отстранение требует последующего утверждения королем, который обладает той же властью как по отношению к администрации департамента, так и в случае бездействия последней по отношению к администрации районов <**>. Жители коммун "имеют право избирать на срок... муниципальных служащих", которым поручено "управлять частными делами коммуны" (ст. 9 второго раздела).

<*> См.: Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII - XIX вв. М., 1957.
<**> См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран / Отв. ред. Н.А. Крашенинникова. В 2 т. Т. 2. М., 2003. С. 97 - 100.

Полномочия органов местного управления были достаточно велики. Они формировали местный бюджет, отвечали за сбор налогов, содержание дорог, общественное здравоохранение, образование и т.д. Вместе с тем их наиболее важные решения должны были утверждаться центральным правительством.

Революционный режим упразднил старое территориальное деление, устранив тем самым многообразие подразделений. Критерием для передела территорий при этом послужила рациональность, целесообразность. Тем не менее уже в этот период местным органам предоставляется известная самостоятельность, поскольку избранные народом руководители новых административно-территориальных единиц наделены полномочиями решать вопросы местного значения. Таким образом, формируются основы французской системы местного управления: признание естественных границ и права на самоуправление для коммун в сочетании с присутствием государственной администрации в специально сформированных территориальных образованиях.

Однако процесс децентрализации власти не получил продолжения. Более того, вскоре начинается обратный откат. Отечественными и зарубежными исследователями называются разнообразные причины этого явления. Одни настаивают на том, что сказались сложившиеся при абсолютизме традиции централизованного управления <*>. Другие считают, что сформированная система управления на местах создавала угрозу распада государства <**>. Разнообразные революционные правительства сходились в своем подозрительном отношении к активности местных властей, обвиняя их в "федерализме", стремлении превратить Францию в сообщество самоуправляющихся территорий. Революционеры, группировавшиеся в столице и часто не пользовавшиеся популярностью в провинции, видели в местной власти препятствие для своей политики. И как результат - принципы децентрализации были подвергнуты серьезной ревизии. Директория и, в гораздо большей степени, Консулат и первая Империя значительно усилили централизацию. Были отменены выборы глав местной администрации: мэры кантонов назначались центральным правительством (позже муниципальная администрация была возвращена с уровня кантонов на уровень коммун). С этого момента начинается постоянное сокращение полномочий местной власти с их передачей представителям правительства на местах. Так, например, второй этап революции, связанный с пребыванием у власти жирондистов, отмечен принятием 21 марта 1793 г. декрета, утверждавшего наблюдательные комитеты в каждой коммуне <***>. Региональные и местные власти были поставлены под надзор правительственных комиссаров, которые могли смещать и арестовывать их представителей.

<*> Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Указ. соч. С. 261.
<**> Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции / Пер. с франц. Н. Новгород, 1999. С. 16.
<***> См. подробнее: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран / Отв. ред. Н.А. Крашенинникова. В 2 т. Т. 2. М., 2003. С. 115 - 116.

В разгар революции Конвент пошел на крайние меры, практически уничтожив выборность местных должностных лиц. Выборы в регионах были кассированы, а должности замещены правительственными назначенцами. Якобинская диктатура как режим осуществления политической и собственно государственной власти отмечена фактическим, а не теоретическим отказом от обособления властей, строго централизованным использованием правительственной власти, применением учреждений и средств чрезвычайного характера. В данный период вновь была проведена тотальная чистка органов местного управления. Комитет общественного спасения переизбирался ежемесячно в составе 9 - 16 членов депутатами Конвента и поначалу обходился без министерских учреждений. Однако затем были воссозданы и поставлены под его контроль вместе с высшим военным командованием и комиссарами. Последние избирались из депутатов Конвента и наделялись чрезвычайными контрольными и иными властными полномочиями в обеспечение централизации административной власти и управления. Декретом от 4 декабря 1793 г. "Об организации Временного порядка управления" из ведения местных органов были изъяты полномочия, относящиеся к "революционным законам и мерам управления и общего спасения" <*>. Вместе с тем одновременно была восстановлена выборность местного управления более широким кругом избирателей, что нашло свое закрепление в Конституции 1793 г. На местных выборах, так же как и на выборах в Конвент, практически применялся принцип всеобщего избирательного права для мужчин с 25 лет. Предполагалось, что политическая направленность местных и центральных органов, выбранных на основе единого избирательного закона, будет совпадать.

<*> См.: Графский В.Г. Всеобщая история права и государства. М., 2000. С. 473 - 474.

Свержение якобинцев не изменило эту сторону политики центрального правительства. Период Директории усилил движение к централизации власти и, по мнению французских исследователей <*>, характеризовался наличием большого количества проектов реорганизации местного управления, многие из которых так и остались лишь проектами. Директория присвоила себе право назначать всех должностных лиц в кантонах. Конституция 1795 г. ликвидировала генеральные советы в департаментах <**>. Период Консульства и тем более Первой империи были периодами наибольшей централизации (обостренного централизма) для местного управления, и начало этого этапа можно обозначить принятием Конституции 1799 г. и Закона от 19 февраля 1800 г. Указанная Конституция дала префектам право назначать мэров и их помощников в коммунах с населением более 5000 человек. Статья 41 Конституции провозгласила: "Первый консул свободно назначает и смещает членов местной администрации" <***>. Принципами наполеоновского режима в области административной организации стали: унитарность, централизация, единообразие и должностная иерархия. Та же модель сохранялась и при последующих политических режимах.

<*> Конституции и законодательные акты буржуазных государств. С. 150.
<**> См. подробнее: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран / Отв. ред. Н.А. Крашенинникова. В 2 т. Т. 2. М., 2003. С. 139 - 140.
<***> Там же. С. 144.

Фундаментом наполеоновской системы управления на местах стала мощь центральной власти. Для ее укрепления названным Законом была учреждена должность префекта, представлявшего центральную власть на уровне департамента и осуществлявшего руководство единолично. При этом исключалась возможность существования какого-либо другого органа. Префект символизирует на местном уровне государственное единство. Являясь представителем правительства, префект отвечал за соблюдение общественного порядка (ему подчинялись силы полиции), за проведение выборов, в том числе за обеспечение их "лояльности" по отношению к режиму, и за организацию деятельности местных администраций. Будучи также облеченным политической властью, он осуществлял контроль за идеями, т.е. во многом функции префекта были политическими. С этим связано право центральной власти назначать и снимать с должности префекта совершенно произвольно. Функции префекта без значительных изменений сохранялись до 1982 г. Тем же Законом были созданы супрефекты - государственные чиновники, подчинявшиеся префекту и формировавшие высший эшелон его администрации. Каждый супрефект руководил администрацией округа (arrondissement), округа были созданы тем же Законом путем объединения нескольких районов. По мнению некоторых ученых, эта реформа территориальной организации была связана не столько с потребностями управления, сколько с мрачным образом, который остался за районами после того, как они служили территориальной базой для якобинского террора <*>. Деконцентрация приводит к отмиранию всякого местного самоуправления. Мэры коммун назначаются центральной властью и выполняют распоряжения правительств под пристальным наблюдением префектов и супрефектов. Четкое описание этой концепции содержится в речи Шапаля на заседании законодательного корпуса 19 февраля 1800 г., где, в частности, говорится, что "префект занимается главным образом исполнением, передает приказы супрефекту, который доводит их до сведения мэров городов, поселков и деревень так, чтобы административная связь между министром и исполнителем была непрерывной и чтобы закон и распоряжение правительства доходили до низовых ответвлений общественного устройства с быстротой электрического разряда" <**>. Недовольство наполеоновской моделью постепенно возрастало, прежде всего в рядах монархистов. Начинается медленное движение к расширению местных свобод. При этом становление властных структур на местах ставит под удар унитарную концепцию организации государственной власти.

<*> См., например: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001. С. 197.
<**> Цит. по: Доменак Ж. Указ. соч. С. 17.

В законодательных актах, принятых при последующих политических режимах, содержится определенное признание местной власти, однако в целом верность централизованной модели сохраняется. Префект остается ключевым звеном организации управления и контроля за деятельностью местных органов. Июльская монархия (1830 - 1848 гг.) ввела элементы децентрализации, смягчавшие наполеоновскую систему, начинается осторожная либерализация, заключавшаяся в расширении полномочий местных советов: декрет 21 марта 1831 г. провозглашает выборность муниципальных советов на основе равного избирательного права, а декрет 22 июня 1833 г. - выборность генеральных советов, объединявших выбранных лиц на уровне департамента. Однако советы обладали преимущественно консультативными полномочиями. В 1838 г. департамент был признан юридическим лицом. Конституция Второй республики, принятая 4 ноября 1848 г., сохранила деление государства на департаменты, округа, кантоны и коммуны; устанавливала в каждом департаменте управление, состоящее из префекта, генерального совета, совета префектуры. В каждом округе - супрефект, в каждом кантоне - кантональный совет; однако в одном городе, разделенном на несколько кантонов, был лишь один кантональный совет. В каждой коммуне - управление, состоящее из мэра, его помощников и муниципального совета <*>.

<*> См.: Конституции и законодательные акты буржуазных государств. С. 159 - 160.

Вторая империя вновь централизовала управление: мэры назначались правительством, а выборы превратились в пустую формальность - утверждение правительственных кандидатов. Конституция 1852 г. восстановила наполеоновскую модель местного управления. Должностные лица вновь начинают назначаться. Париж и Лион были лишены права избирать городские советы.

Нельзя обойти вниманием хотя и кратковременный (март - июнь 1871 г.), но весьма значительный период французской истории - Парижскую коммуну. 19 апреля 1871 г. была выпущена Декларация Коммуны к французскому народу, в которой страна объявлялась республикой, где все самоуправление в городах и деревнях должно строиться по образцу Парижской коммуны. Местные органы власти наделялись полномочиями утверждать местный бюджет и разверстку налогов, управлять всеми местными службами (суд, полиция, просвещение, управление местным имуществом) <*>. При этом правомочия отдельной коммуны могли быть ограничены только одинаковыми правами всех прочих коммун, союз которых обеспечивал единство страны. Каждой коммуне дозволялось иметь военную силу в лице Национальной гвардии, свободно избирающей своих офицеров. Коммуны объединялись в округа, округа посылали своих депутатов в национальную делегацию, заседания которой должны проходить в Париже. Неотъемлемым правом граждан коммуны объявлялось их участие в ее делах путем свободного выражения своих взглядов и свободной защиты своих интересов. Должностные лица, выборные или назначенные после победы по конкурсу, должны находиться под постоянным общественным контролем и могут быть отозваны. "Коммунальная революция" рассматривалась как начало новой эры "экспериментальной, позитивной, научной политики" <**>.

<*> См.: Графский В.Г. Указ. соч. С. 490 - 491.
<**> Всеобщая история государства и права / Под ред. К.И. Батыра. М., 2001. С. 312.

Основы современной системы организации местных властей были заложены на заре Третьей республики Законом об организации департаментов от 10 августа 1871 г. (названным Кодексом администрации департамента) и Законом о коммунах от 5 апреля 1884 г. (названным муниципальной хартией и дублирующий текст Закона от 14 апреля 1871 г.).

Новый режим сохранил основные принципы сложившейся ранее модели местного управления, заключавшейся в жестком контроле правительства над территориальными коллективами и непосредственным управлением столицей. Частично это было связано со сложившейся административной традицией, частично с тем впечатлением, которое произвела на правящую элиту лежавшая у истоков Третьей республики борьба с Парижской коммуной. Территориальное управление в этот период приобрело следующие очертания.

Закон 1871 г. предусматривал проведение выборов в генеральный совет, которые впервые обязательно должны были быть прямыми, всеобщими и равными, представители в совет избирались по одномандатной мажоритарной системе в два тура сроком на шесть лет с обновлением половины состава каждые три года. Генеральный совет, являясь представительным органом, принимал во время своих сессий основные решения. Из своего состава члены генерального совета избирали департаментальную комиссию, принимавшую решения в перерывах между сессиями (генеральный совет имел право собираться лишь два раза в год, на определенное время), а также председателя совета. Функции председателя оставались преимущественно представительскими; исполнительным органом генерального совета являлся префект департамента, окончательно объединивший полномочия представителя правительства и представителя департаментальной ассамблеи, так как, с одной стороны, он возглавлял в регионе (департаменте) администрацию, исполняя постановления совета департамента, а с другой - назначенный на пост декретом президента (по представлению министра внутренних дел), он представлял здесь правительство, являлся высокопоставленным чиновником. На практике префект был именно правительственным наместником, руководившим от его имени местной администрацией. Подобная зависимость была закреплена списком полномочий: префект составлял проект департаментального бюджета; префект обладал двумя основными правами: составление порядка дня и право абсолютного вето; префект и его службы выполняли решения ассамблеи; наконец, префект имел право приостанавливать деятельность генерального совета. Помимо этого, префект обладал правом контроля за принимаемыми решениями - они вступали в силу лишь после их утверждения префектом, выступавшим в качестве представителя правительства <*>.

<*> См.: Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2004. С. 263.

Руководство округом осуществлял назначаемый министром внутренних дел и подчинявшийся префекту супрефект. В округе имелся свой выборный совет. Полномочия округов были невелики, поскольку они выступали как передаточная инстанция между департаментом и коммунами. Следующим звеном территориальной организации являлся кантон, который объединял несколько коммун и, так же как округа, не имел прав имущественных корпораций, их роль фактически сводилась к избирательным и судебным округам, нежели имела какое-либо существенное административное значение.

Организация коммуны, предусмотренная законом 1884 г., включала следующие элементы: муниципальный совет избирался путем прямых равных всеобщих выборов (всеобщий характер подразумевал лишь мужское избирательное право, женщины стали участвовать в выборах лишь на полвека позже). Из своего состава совет избирал на четыре года мэра, являвшегося исполнительным органом и не получавшего вознаграждение, и его заместителей. Мэр одновременно выступал в качестве представителя правительства в коммуне и в этом качестве непосредственно подчинялся префекту департамента. Как и генеральный совет, муниципальный совет работал в режиме фиксированных сессий. Префект департамента осуществлял априорный контроль над решениями муниципального совета, в ряде случаев он имел право приостанавливать полномочия мэра и выполнять его функции. Наконец, именно префект распределял между коммунами основную часть государственных субсидий. Компетенции местных органов власти фактически не были определены законодательно и регулировались принципом "общей компетенции" (негативное регулирование). Существовало лишь три фундаментальных ограничения: решения местных властей не должны противоречить существующему законодательству и правовым принципам; местные власти не имеют права принимать решения по политическим вопросам; сфера компетенции каждого органа власти ограничена территорией соответствующего территориального образования <*>. Для уровня коммун был предусмотрен единый правовой режим, независимо от размеров коммуны, за исключением Парижа.

<*> Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001. С. 200.

Последний этап рассматриваемого периода можно охарактеризовать тем, что местное управление во Франции строилось на строгом разделении власти административной (мэр) и представительной (совет). Другой его отличительной чертой был жесткий правительственный контроль, особенно заметный на уровне Парижа и таких крупных городов, как Лион и Марсель. Так, столица управлялась правительственным префектом департамента Сена. Назначались также и мэры 20 округов, на которые была поделена столица. По существу, они являлись местными супрефектами. Выборные муниципальные советы Парижа и департамента Сена существенными полномочиями не обладали. В таком положении столица находилась около ста лет <*>. Административная централизация отнюдь не тождественна политическому деспотизму. Напротив, она есть одно из воплощений республиканских ценностей, в частности принципа равенства. Тем не менее в режиме Третьей республики просматривается стремление к местной автономии при сохранении единства государства. Признание властных полномочий за представительными органами местного самоуправления создает новую политическую элиту, служащую ключевой опорой режима <**>.

<*> См.: Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Указ. соч. С. 264.
<**> Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции / Пер. с франц. Н. Новгород, 1999. С. 17 - 18.

Основы современной системы управления на местном уровне заложены в период Французской революции (1789 - 1799) и закреплены в наполеоновский период (1800 - 1815). Суть проведенных в это время реформ может быть сформулирована как последовательное проведение в жизнь трех основных принципов: централизации управления, унификации правового статуса и структуры местных властей, организации самоуправления путем выборов в местные органы власти в сочетании с постоянным контролем со стороны центра. Элементы этих требований присутствовали и в предшествовавший период, но революция и следовавшие за ней режимы абсолютизировали их. Противоречие между принципами самоуправления и централизации постоянно проявлялось во французской истории: тот или иной принцип получал наибольшее развитие в зависимости от политического режима.