Мудрый Юрист

Актуальные вопросы административно-правового статуса пенсионного фонда Российской Федерации

Забарчук С.Е., аспирант кафедры финансового права Российской правовой академии Минюста России.

Пенсионный фонд Российской Федерации является организацией, управляющей внебюджетным фондом финансовых средств социального назначения, призванным обеспечить реализацию одной из важнейших социальных гарантий - государственного пенсионного обеспечения, т.е. материального обеспечения граждан при наличии соответствующих социальных страховых рисков и наступлении соответствующих страховых случаев.

Статус ПФР за время, прошедшее с момента его создания, эволюционировал от финансово-кредитного учреждения до государственного учреждения (страховщика по обязательному пенсионному страхованию).

При этом в последние годы имеет место тенденция увеличения количества выполняемых Фондом функций, которые не относятся к его полномочиям страховщика по обязательному пенсионному страхованию (ежемесячные денежные выплаты отдельным категориям граждан, дополнительное ежемесячное обеспечение отдельных категорий граждан, выплаты по обязательному медицинскому страхованию неработающих пенсионеров, ведение федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, и др.), что неизбежно отражается на правовом статусе Фонда и эффективности функционирования системы обязательного пенсионного страхования.

В связи с проводимой в настоящее время административной реформой изменилось в том числе управление государственными внебюджетными фондами. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" закрепил положение о том, что федеральное министерство осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов, а также установил перечень функций, которые осуществляет федеральный министр в отношении государственных внебюджетных фондов. Вместе с тем Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30, определил круг полномочий федерального министра, реализуемых им в отношении государственных внебюджетных фондов и их должностных лиц, которые толкуются неоднозначно.

Проводимые в современный период преобразования финансовых основ Пенсионного фонда Российской Федерации с одновременным изменением вертикали власти в государстве неизбежно актуализируют вопрос определения правового статуса Фонда и выработку путей повышения эффективности правовых норм, регулирующих статусные полномочия Пенсионного фонда Российской Федерации.

С точки зрения организации деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации его характеризуют следующие элементы: нормативное регулирование порядка образования, реорганизации, ликвидации субъектов; подконтрольность государственных внебюджетных фондов; внутренняя организационная структура, органы администрации; процедуры деятельности; право на официальные символы.

В отличие от государственных органов, у которых все организационные элементы правового статуса закрепляются в соответствующих положениях об этих органах, организационно-структурный компонент правового статуса государственных внебюджетных фондов регулируется не только соответствующими положениями о том или ином фонде, но и гражданским законодательством, устанавливающим основные требования к организационно-правовой форме государственных внебюджетных фондов как юридических лиц, созданных в качестве государственных учреждений.

Общими чертами организационно-структурной части правового статуса для всех государственных внебюджетных фондов являются:

создание, реорганизация и ликвидация государственных внебюджетных фондов производятся только на основании нормативных правовых актов федерального уровня;

государственные внебюджетные фонды подконтрольны федеральным органам контроля общей и специальной компетенции, контролирующим использование средств внебюджетных фондов наряду с бюджетными средствами;

однотипность внутренней структуры фондов проявляется в наличии двух главенствующих органов - правления и исполнительной дирекции фонда, подотчетных соответствующим органам государственной власти;

постоянное местонахождение центральных отделений фондов - город Москва, а также использование официальных символов Российской Федерации в печатях и названиях фондов.

Несмотря на значительное сходство, каждый фонд имеет существенные отличия в организационной структуре управления и в региональном построении своих отделений. Указанные особенности определяются в положениях и уставе о каждом из государственных внебюджетных фондов.

В соответствии с Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации руководство Фондом осуществляется Правлением Пенсионного фонда Российской Федерации и его постоянно действующим исполнительным органом - исполнительной дирекцией.

В состав Правления входят Председатель, первый заместитель, а также некоторые управляющие отделениями Фонда. В состав Правления могут также входить представители общественных, религиозных и государственных организаций, объединений, учреждений и предприятий, деятельность которых связана с защитой интересов пенсионеров, инвалидов и детей. В работе Правления Пенсионного фонда Российской Федерации могут принимать участие с правом совещательного голоса управляющие отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации по республикам в составе Российской Федерации, руководители министерств и ведомств Российской Федерации, Банка России.

На Правление Пенсионного фонда Российской Федерации возлагаются: ответственность за выполнение функций, относящихся к компетенции ПФР; определение перспективных и текущих задач Фонда; утверждение бюджета отделений, сметы расходов ПФР и его органов, отчетов об их исполнении, а также утверждение его структуры и штатов.

Для осуществления контроля деятельности исполнительной дирекции ПФР и его региональных органов образуется ревизионная комиссия Пенсионного фонда Российской Федерации. Предприятия, организации, учреждения, в том числе банки, обязаны представлять уполномоченным ПФР необходимые документы и сведения, относящиеся к деятельности Фонда, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну.

Образованный в целях государственного управления денежным фондом, ПФР был наделен государственно-властными полномочиями, многие из которых свойственны государственным органам исполнительной власти. В соответствии с действовавшим до 1 января 2001 г. специальным законодательством государственные внебюджетные социальные фонды (ГВСФ) обладали административно-властными полномочиями в области сбора страховых взносов, аналогичными полномочиям налоговых органов. Это относится прежде всего к полномочиям, связанным с осуществлением контроля за уплатой взносов, взысканием недоимки и пени, наложением финансовых санкций, обращением взыскания на имущество плательщиков.

Дублирование ГВСФ функций налоговых органов, нарушавшее принцип единства системы органов государственной власти и законодательного разграничения их компетенции, было устранено лишь после вступления в силу с 1 января 2001 г. части второй Налогового кодекса РФ. В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" полномочия по осуществлению контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, а также взысканию сумм недоимки, пеней и штрафов были делегированы налоговым органам.

Однако подобная практика наделения ГВСФ государственно-властными полномочиями, включая возможность издания ими обязательных для исполнения правоприменительных актов, сблизила ГВСФ с государственными органами настолько, что ст. 143 Бюджетного кодекса РФ установлено, что средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности и управляются органами государственной власти Российской Федерации. Вместе с тем остальные полномочия ГВСФ (в области расходования средств, получения и расходования бюджетных средств, в области гражданско-правовых отношений, взаимоотношений с государственными органами исполнительной власти) по своему характеру свойственны участникам бюджетного процесса, не относящимся к числу органов государственной власти.

В соответствии со ст. 145 и 149 Бюджетного кодекса РФ на ГВСФ возлагается составление проекта бюджета, а также отчета о его исполнении, представление которых на рассмотрение законодательных органов производится государственными органами исполнительной власти Российской Федерации. Однако, например, ежегодно представителем Правительства РФ при рассмотрении палатами Федерального Собрания проектов федеральных законов о бюджете Пенсионного фонда РФ на очередной финансовый год и об исполнении бюджета назначается председатель Правления Пенсионного фонда России.

Государственные внебюджетные социальные фонды официально не входят в систему федеральных органов исполнительной власти России, которая в настоящее время определяется Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <*> и состоит из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Несмотря на то что официально они не признаны как органы государственного управления, тем не менее, не являясь таковыми официально, фактически фонды исполняют функции государственного управления в финансовой сфере. Правовой статус ПФР включает в себя некоторые элементы, характерные для правового статуса органов государственного управления. Так, деятельность, осуществляемая фондами, характеризуется специальной целью учреждения фондов, их задачами и функциями, закрепленными в законодательстве, направленными на финансирование социальных программ; реализацией публичного интереса, т.е. потребностью общества в обеспечении социальной защищенности; компетенцией как совокупностью прав и обязанностей, властных полномочий; возможностью управления государственной собственностью в пределах предоставленных прав; возможностью применения мер принудительного воздействия для выполнения правовых предписаний. Кроме того, фонды обладают определенными организационно-структурными характеристиками: законодательно определенным порядком образования, реорганизации, ликвидации фондов; внутренней структурой фондов; территориальными пределами деятельности.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 11. Ст. 945.

Административно-правовой статус ПФР включает в себя большинство элементов, характерных для правового статуса органов государственного управления.

  1. Фонды как субъекты государственного управления - это организованный коллектив людей с определенным порядком формирования, официальным наименованием, атрибутами (печати и эмблемы), закрепленным порядком комплектования личного состава, распределением управленческих функций.
  2. Деятельность, осуществляемая фондами, характеризуется:
  1. Организационно-структурные элементы:

С другой стороны, ПФР обладает свойствами, порожденными двойственностью его правового статуса и не позволяющими однозначно отнести его к органам государственного управления:

  1. ПФР не является автономной частью государственного аппарата;
  2. ПФР - самостоятельное юридическое лицо, действующее не от имени государства, а по его поручению от собственного имени;
  3. ПФР несет самостоятельную ответственность, при этом ответственность государства за действия Фонда ограничена рамками гражданского законодательства как собственника финансово-кредитных учреждений;
  4. ПФР самостоятельно в процессе своей деятельности создает финансовые ресурсы, являющиеся государственной собственностью, для осуществления своих задач, а не наделяется ими в процессе его организации;
  5. ПФР подконтролен органам государственной власти, но не подчинен им; у фондов отсутствуют вышестоящие государственные органы в порядке подчиненности;
  6. штатные работники ФСС РФ не являются государственными служащими, хотя в ряде случаев действующее законодательство приравнивает их к государственным служащим в части обеспечения бытовым и медицинским обслуживанием, оплаты труда и т.д.

Реализация Фондом полномочий в отношении финансовых средств опосредуется властеотношениями с государственными органами, осуществляющими от имени Российской Федерации ее права собственника. Такие отношения возникают в связи с необходимостью получения согласия собственника на распоряжение имуществом в определенных случаях, осуществлением контроля уполномоченными государственными органами за деятельностью ПФР и др. В отношении фондов как государственных учреждений, основанных на праве оперативного управления, уполномоченные государственные органы наделены решающей властью по широкому кругу вопросов. Это объясняется тем, что ПФР реализуют свои полномочия в отношении финансовых средств: 1) в пределах, установленных законом; 2) в соответствии с целями своей деятельности; 3) заданиями собственника; 4) назначением финансовых средств.

При этом собственник вправе перераспределить финансовые средства ПФР путем принятия федеральных законов. В отношении ПФР предусмотрен режим финансового планирования, основными плановыми документами которого являются бюджеты и отчеты об исполнении бюджетов ПФР, принимаемые Федеральным Собранием РФ в виде федеральных законов.

Органы государственной власти России наделены значительными полномочиями по контролю за деятельностью фондов, которые во многом определяются правовым режимом финансовых средств ПФР, являющихся государственной собственностью Российской Федерации. Основными из этих полномочий являются:

  1. создание, реорганизация и ликвидация ПФР;
  2. утверждение Положения о Фонде (учредительных документов);
  3. определение целей, задач и функций Фонда;
  4. составление и утверждение бюджетов Фонда;
  5. назначение на должность и освобождение от должности руководителей ПФР;
  6. перераспределение финансовых средств Фонда;
  7. установление целевого расходования денежных средств, аккумулированных Фондом;
  8. контроль за сбором, использованием и распределением финансовых средств Фонда.

Необходимо отметить, что фонды сами как фискальные учреждения наделены довольно широкими полномочиями государственно-властного характера, прежде всего в отношениях с плательщиками страховых взносов и получателями финансовых средств фондов.

В административно-правовом статусе ГВСФ, так же как и для государственных органов, целесообразно выделить четыре основных компонента: а) целевой; б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенцию); г) ответственность. Такой подход позволяет более эффективно проанализировать административно-правовой статус ПФР и порядок реализации его полномочий. Рассмотрим указанные основные компоненты административно-правового статуса ПФР.

Цели, задачи и функции, закрепленные в нормативных актах, во многом определяют организационно-структурное построение ПФР, сферу его деятельности и компетенцию. Анализ нормативных актов, определяющих основы деятельности ПФР, показывает, что главными целями его создания и деятельности являются: создание государственных гарантий в системе пенсионного обеспечения и управление средствами пенсионного фонда. Эти цели достигаются в ходе решения таких задач, как: поддержание финансовой стабильности и обеспеченности пенсионной сферы, обеспечение прав граждан на социальные выплаты, своевременное и полное финансирование социальных выплат (пенсий, пособий и др.), участие в разработке и реализации государственных программ в социальной сфере, финансирование целевых программ и т.д. Основными функциями ПФР по решению поставленных перед ним задач являются: сбор и аккумулирование обязательных страховых взносов и других финансовых источников; управление собранными финансовыми ресурсами в соответствии с их целевым назначением; осуществление контроля за соблюдением законодательно установленного порядка уплаты обязательных страховых взносов; финансирование социальных программ; накопление финансовых резервов для обеспечения устойчивости финансирования социальной сферы; изучение и обобщение практики применения нормативных актов; осуществление контроля за целевым расходованием финансовых средств ПФР и др.

Компетенция, являясь совокупностью прав и обязанностей (полномочий) по определенному кругу вопросов, выражает сущность правового статуса и сама представляет собой систему элементов. В соответствии с этим подходом компетенцию ПФР можно определить как совокупность полномочий Фонда по вопросам сбора, использования и распределения финансовых средств, являющихся государственной собственностью, а также полномочий по проведению государственной политики в области финансирования социальной сферы. Компетенция ПФР закрепляется в законах и нормативных актах, определяющих правовой статус и регулирующих деятельность фондов. Закрепление компетенции ПФР осуществляется разными технико-юридическими способами. Во-первых, компетенция фондов устанавливается методом перечисления функций и конкретных полномочий фонда в соответствующем положении о фонде. Во-вторых, методом приравнивания полномочий фондов к полномочиям органов исполнительной власти, например к полномочиям органов Федеральной налоговой службы РФ (ФНС), при осуществлении контроля за соблюдением плательщиками установленного порядка уплаты обязательных страховых взносов в Фонд. Весьма специфическим способом наделения фондов государственными полномочиями является их делегирование органами государственной власти. Делегирование означает возложение на ГВСФ прав и обязанностей по осуществлению определенных действий, отнесенных к компетенции государственных органов, от имени этих государственных органов. По сравнению с органами государственной власти, которым делегирование полномочий вышестоящих органов осуществляется в административно-правовом порядке, делегирование полномочий органов государственной власти фондам, являющимся государственными учреждениями, может осуществляться только в гражданско-правовом порядке, поскольку фонды не имеют вышестоящих государственных органов в порядке подчиненности. Делегирование государственных полномочий фондам может осуществляться в соответствии со ст. 125 ГК РФ на основании принятых федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов субъектов РФ и муниципальных образований. При этом фонды выступают от имени органов государственной власти по их специальному поручению. Такой механизм делегирования полномочий государственных органов является одним из способов "вступления" государства в гражданские правоотношения и опосредованное приобретение им гражданских прав и обязанностей через действия ГВСФ. В то же время делегирование полномочий центрального отделения фонда региональному отделению осуществляется в административно-правовом порядке путем принятия соответствующего правового акта.

Полномочия ПФР распространяются на всю территорию Российской Федерации, за исключением региональных отделений ПФР, которые являются юридическими лицами и имеют компетенцию, ограниченную территорией функционирования отделения. Разграничение компетенции между центральным (головным) отделением Фонда, находящимся в Москве, и региональными отделениями производится на основании положений о фондах и локальных правовых актов, принимаемых руководящим органом Фонда.

Ответственность является неотъемлемой частью правового статуса любого субъекта права, в том числе ПФР и его должностных лиц, которые несут правовую ответственность в случае нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц в процессе осуществления своей деятельности. Из всех видов ответственности наиболее урегулированной в правовом плане является гражданско-правовая ответственность ПФР, которая наступает и реализуется в соответствии с действующим гражданским законодательством. Остальные виды ответственности ПФР и его должностных лиц также регулируются в общем порядке, предусмотренном административным, трудовым и уголовным законодательством. Однако существенным недостатком действующих нормативных актов является то, что на должном законодательном уровне не установлены состав и меры ответственности за такое наиболее распространенное нарушение в деятельности Фонда, как нецелевое использование финансовых средств. Кроме того, на штатных работников ПФР не распространяются меры дисциплинарной ответственности, предусмотренные для государственных служащих, поскольку должностные лица и сотрудники ПФР не отнесены к категории государственных служащих, что является еще одним недостатком действующего законодательства. Таким образом, ответственность ПФР и его должностных лиц должна быть предусмотрена законодательными актами с учетом специфики правового статуса и особенностей административной деятельности ПФР.