Мудрый Юрист

Надзор за исполнением законодательства о несостоятельности (банкротстве)

Н. Емелькина, начальник отдела прокуратуры Республики Мордовия, кандидат юридических наук.

В последние годы увеличилось количество лиц, обратившихся в органы прокуратуры Республики Мордовия с заявлениями о нарушениях законодательства о несостоятельности. Этому, на наш взгляд, способствовали следующие причины.

Во-первых, по Закону о банкротстве не все заинтересованные лица вправе обращаться в арбитражный суд с заявлениями об обжаловании действий и решений арбитражного управляющего, а только участвующие в деле о банкротстве (ст. 34) и участвующие в арбитражном процессе по делу о банкротстве (ст. 35). Для обращения же в органы прокуратуры с заявлениями о нарушениях закона, в том числе об обжаловании действий и решений арбитражного управляющего, каких-либо ограничений по субъектному составу Закон о прокуратуре не содержит. Единственное основание для отказа в принятии обращения - неподведомственность спора, основанного на нарушении закона, суду. Так, в силу ст. 25 Закона о банкротстве обратиться в арбитражный суд с заявлением об отстранении арбитражного управляющего за неисполнение или ненадлежащее исполнение им обязанностей с заявлением вправе лицо, участвующее в деле о банкротстве. Работник должника, требования которого по выплате заработной платы подлежат удовлетворению во вторую очередь (п. 4 ст. 134), к лицам, участвующим в деле о банкротстве, не относится, в связи с чем не вправе заявлять в арбитражный суд требования об отстранении арбитражного управляющего. В то же время он вправе обратиться в прокуратуру с заявлением о возбуждении административного производства в отношении арбитражного управляющего за допущенные им неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13 КоАП). При этом в ст. 14.13 КоАП нет перечня всех действий (бездействий), признаваемых неправомерными. Прокуроры в 2005 г. в отношении арбитражных управляющих возбуждали административные производства не только по ст. 14.13 КоАП, но и по ст. 5.27 КоАП (по фактам невыплаты зарплаты, задолженность по которой образовалась в период процедур банкротства), что также способствовало увеличению количества обращений.

Во-вторых, обращение в органы прокуратуры о нарушении закона привлекает заявителей тем, что проверки ограничены месячным сроком и есть возможность дальнейшего обжалования прокурорского решения как в суд, так и вышестоящему прокурору, а также не надо уплачивать государственную пошлину.

Практика прокурорского надзора свидетельствует, что арбитражные управляющие повсеместно не исполняют установленную п. 4 ст. 24 Закона о банкротстве обязанность: выявлять признаки преднамеренного и фиктивного банкротства, а также обстоятельства, ответственность за которые предусмотрена п. п. 3 и 4 ст. 10 Закона. Обстоятельства, о которых речь идет в указанных положениях Закона, по своей сути и являются признаками преднамеренного и фиктивного банкротства, определение которых Закон не содержит. Закон о банкротстве и Временные правила проверки арбитражными управляющими наличия признаков фиктивного или преднамеренного банкротства, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г., не отвечают на вопрос, в отношении всех ли должников арбитражный управляющий обязан проводить такие проверки или их проведение требуется лишь при наличии достаточных данных, свидетельствующих об этих признаках. Сегодня п. 4 ст. 24 представляет собой декларативную норму Закона о банкротстве, не обеспеченную реальной ответственностью за ее неисполнение. Вместе с тем для ее "реанимации" требуется лишь дополнить Закон о банкротстве положением о том, что заключение о наличии или отсутствии признаков преднамеренного и фиктивного банкротства - обязательное приложение к отчету арбитражного управляющего о проведении процедуры банкротства. В этом случае арбитражный суд будет утверждать отчет арбитражного управляющего лишь при наличии такого заключения. С другой стороны, арбитражные управляющие практически не в состоянии подготовить юридически и экономически обоснованные заключения ввиду того, что не обладают достаточными специальными знаниями. В связи с этим представляется целесообразным подготовку заключений о наличии признаков преднамеренного или фиктивного банкротства должника возложить на государственный орган, специалистов которого рассматривать в качестве экспертов, что повысит юридическую значимость их заключений.

В период действия ФЗ от 8 января 1998 г. "О несостоятельности (банкротстве)" уголовные дела по признакам преступлений, предусмотренных ст. ст. 195, 196 УК РФ, возбуждались при наличии соответствующих заключений ныне ликвидированной Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству. Невыполнение арбитражными управляющими обязанности по подготовке таких заключений отразилось и на количестве возбужденных дел такой категории. Прокуратурой республики в ходе разрешения обращений практикуется поручение арбитражным управляющим подготовки указанных заключений, а установление ими признаков преднамеренного или фиктивного банкротства является основанием для проведения проверки, согласно требованиям ст. ст. 144, 145 УПК РФ.

Согласно п. 5 ст. 132 Закона о банкротстве к имуществу должника, не включаемому в конкурсную массу, относится жилищный фонд социального использования. С недавних пор прокуратура республики столкнулась с проблемами, связанными с передачей жилищного фонда социального использования должника в период конкурсного производства в муниципальную собственность. До недавнего времени споров по толкованию этого положения Закона не возникало, поскольку определения жилищного фонда социального использования в законодательстве не было, на практике под ним понимали весь жилищный фонд должника, заселенный жильцами. Независимо от того, на каком праве он находился у должника (в собственности, владении и пользовании и т.д.), конкурсный управляющий передавал жилищный фонд органам местного самоуправления без выставления на торги.

Впервые определение жилищного фонда социального использования как совокупности предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов дал Жилищный кодекс РФ (ст. 19), введенный в действие с марта 2005 г. Конкурсные управляющие воспользовались этой формулировкой и трактовали жилищный фонд социального использования как жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов (соответственно, лишь они должны быть переданы в муниципальную собственность), они предпринимали попытки продать на торгах заселенные гражданами жилые помещения, находящиеся в собственности должников, в целях удовлетворения требований кредиторов.

С этой позицией, на наш взгляд, согласиться нельзя по следующим основаниям. Во-первых, если законодатель при принятии Закона о банкротстве в ст. 132 имел в виду только жилищный фонд государственной или муниципальной собственности, который может находиться во владении и пользовании (на балансе) предприятия-должника (например, это жилищный фонд приватизированных предприятий, а также реорганизованных государственных сельхозорганизаций, своевременно не переданный в муниципальную собственность), то предусматривать норму о передаче его в муниципальную собственность излишне, поскольку конкурсным управляющим он должен передаваться в такую собственность не в соответствии с законодательством о банкротстве, а с иными нормативными актами.

Во-вторых, до сих пор выявляются случаи неправомерного включения в уставный капитал коммерческих организаций, созданных в основном путем реорганизации государственных сельхозпредприятий, стоимости жилищного фонда. В результате коммерческие организации приобретают бесспорное право собственности на такой жилищный фонд, а граждане, проживающие в нем, утрачивают гарантированное ст. 18 Закона РФ от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" право на приватизацию занимаемых жилых помещений.

В-третьих, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 мая 2000 г. признал не соответствующими Конституции положения п. 4 ст. 104 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" от 8 января 1998 г. в той части, в какой они по смыслу, придаваемому им практикой, позволяют передавать муниципальным образованиям жилищный фонд социального использования без выплаты должникам-собственникам, находящимся в процедуре конкурсного производства, разумной, справедливой компенсации.

В-четвертых, исходя из ст. 6 ЖК РФ жилищное законодательство не регулирует вопросы передачи объектов жилищного фонда в муниципальную собственность. Отдельные исследователи высказывают мнение, что в правоприменительной практике могут возникнуть серьезные трудности при решении вопросов, связанных с взаимодействием норм ЖК и ГК, других федеральных законов, и что необходимо разъяснение вопроса об их взаимодействии (законодателем или Верховным Судом РФ).

Таким образом, жилищный фонд социального использования должника, о котором идет речь в ст. 132 Закона о банкротстве, по нашему мнению, это весь заселенный гражданами жилищный фонд, находящийся в собственности должника и подлежащий передаче в муниципальную собственность, а не продаже. В целях устранения разногласий необходимо внести соответствующие изменения в эту норму Закона.

В соответствии с п. 2 ст. 130 Закона о банкротстве имущество унитарного предприятия оценивается независимым оценщиком с представлением заключения государственного финансового контрольного органа по проведенной оценке. Согласно Постановлению Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. этот орган - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.

Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Республике Мордовия в отличие от управлений, созданных в других субъектах РФ, Федеральным агентством не наделено правом давать заключения по проведенным оценкам. В связи с этим такие заключения на основании документов, направляемых Территориальным управлением по РМ, дает само агентство. Это занимает длительное время и создает препятствия в реализации имущества для формирования конкурсной массы, затягивает срок конкурсного производства, что, в свою очередь, влечет увеличение размера текущих платежей. Федеральным агентством Территориальному управлению по РМ в одном случае предоставлялось право давать заключение по оценке имущества должника. В связи с тем что в управлении не было дипломированных специалистов по оценочной деятельности, по поручению агентства управлением определен оценщик, у которого была лицензия на осуществление оценочной деятельности. С оценщиком заключили договор на проведение экспертизы отчета об оценке. Буквальное толкование п. 2 ст. 130 Закона о банкротстве позволяет сделать вывод о том, что предоставлять заключение по оценке должен сам государственный орган, а передавать эту функцию коммерческой организации - оценщику неправомерно.

В 2005 г. прокуроры выявляли такие распространенные нарушения, как: несвоевременное принятие налоговыми органами мер по инициированию в арбитражном суде дел о банкротстве (во исполнение требований прокурора они направили в суд 7 заявлений о признании должников банкротами), невзыскание арбитражными управляющими дебиторской задолженности должника, несвоевременная передача жилищного фонда, объектов инфраструктуры в муниципальную собственность, невыплата работникам должника заработной платы, долги по которой возникли как до введения процедуры банкротства, так и при ее проведении.

В целях совершенствования работы правоохранительных, судебных, контролирующих органов, арбитражных управляющих по соблюдению законодательства о несостоятельности (банкротстве), выявлению и предупреждению нарушений в этой области прокуратурой республики совместно с управлением Минюста РФ по РМ, управлением ФНС РФ по РМ, судьями Арбитражного суда РМ, органами государственной власти республики, арбитражными управляющими, руководителями саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, преподавателями высших учебных заведений проведены совещания-конференции, на которых обсуждены проблемные вопросы правоприменительной практики исполнения законодательства о несостоятельности (банкротстве).