Новые подходы к финансированию культуры и искусства в нидерландах
Абанкина И.В., кандидат экономических наук, заместитель директора Института развития образования Государственного университета - Высшая школа экономики.
Нидерланды имеют разветвленную и динамично развивающуюся сеть организаций культуры и искусства. За последние годы количество компаний и учреждений в культурном секторе Нидерландов возросло с 43 тысяч до почти 51 тысячи, что составляет около 7% общего числа компаний страны. В компаниях культурного сектора работает более 200 тысяч человек, что составляет примерно 3% от всего трудоспособного населения Нидерландов. Предпринимательство в области культуры Нидерландов неуклонно растет. Большое значение имеют средние и малые предприятия.
В среднем семьи в Нидерландах тратят на культуру и отдых 11% дохода домашних хозяйств. Следует отметить, что этот уровень практически не различается в разных по доходам группах семей, т.е. бедные и богатые тратят на культуру и отдых примерно одинаковую долю семейных бюджетов - более 10%, что считается в Европе довольно высоким уровнем.
Финансирование культуры и отдыха в Нидерландах регламентировано следующими документами:
- Акт о культурной политике (целевое финансирование);
- Указ о культурных проектах (проектное финансирование);
- Правила культурных проектов (субсидии и гранты);
- Акт об исторических зданиях и памятниках старины;
- Акт об архивах;
- Акт о средствах информации.
Указ о культурных проектах различает три вида финансирования:
- Годовые или многолетние субсидии учреждениям;
- Субсидии на проекты;
- Целенаправленные гранты.
Основной поток финансирования - многолетние, а именно - четырехлетние субсидии учреждениям, - выделяется каждые четыре года на основании рассмотрения заявок на субсидии от различных секторов культуры. Субсидии предоставляются в форме единовременной или блочной субсидии, что дает учреждениям возможность сохранять любую операционную прибыль для дополнительной деятельности или для покрытия операционного дефицита.
Система распределения четырехлетних субсидий дает учреждениям больше свободы при определении их художественной и коммерческой политики. Учреждение пользуется достаточной свободой для осуществления своих политических планов до тех пор, пока оно осуществляет именно то, что задумано в плане. Например, учреждение может решить копить средства первые два года субсидии, чтобы на третьем году заняться дополнительной деятельностью. Сейчас стало возможным компенсировать дефицит отдельного года или сезона за счет остальных, если рабочий бюджет взаимопогашается в течение всего периода субсидии.
В четырех крупнейших городах (Амстердам, Гаага, Роттердам и Утрехт) и некоторых крупных муниципалитетах основные театральные учреждения субсидируются и центральным, и местным правительствами. Субсидии на краткосрочные проекты и гранты отдельным деятелям культуры и искусства выделяются национальными фондами, учрежденными при министерствах. Сами средства предоставляются на четыре года.
Провинции и муниципалитеты средних размеров получают целенаправленные гранты для поддержания местной политики. Размеры грантов определяются ежегодно.
Центральное правительство оказывает поддержку не только местным и региональным властям. В основном государство осуществляет финансирование через специально учрежденные фонды и организации, которые и предоставляют субсидии напрямую соискателям. Например, в 2000 г. было предоставлено субсидий на сумму 455 миллионов евро, что составило 31% суммарных затрат центрального правительства. Кроме того, выгоду от прямого государственного финансирования получают и средства массовой информации, которые являются единственным источником внебюджетных доходов. Так, в 2000 г. чистые расходы правительства на средства массовой информации составили 588 миллионов евро.
Сравнение суммарных и чистых расходов с бюджетом Министерства образования, культуры и науки на 2000 г. демонстрирует, что, несмотря на то что суммарные издержки превышают реальный бюджет, доходы достаточно высоки, чтобы покрывать чрезмерные затраты (табл. 1).
Таблица 1. Бюджет Министерства образования, культуры и науки на культуру в 2000 г.
In million Euro | |
Искусства | 238,1 |
Библиотеки и литература | 41,8 |
Управление культурой | 197,2 |
СМИ | 749,5 |
Другие расходы | 7,9 |
Всего на культуру | 1234,5 |
Источник: Министерство образования, культуры и науки, Голландия.
Финансирование организаций в области кино, архитектуры, дизайна, театральных и самодеятельных искусств, а также образования в области искусства включено в бюджет под заголовком "Искусство".
Центральное правительство сосредоточено на так называемой снабженческой стороне искусства, а именно на улучшении качества продукции кинематографа и мультипликации и мастерства артистов. Оно финансирует отдельных артистов, организации визуального искусства, в том числе так называемые мастерские и показательные организации, как напрямую, так и через культурные фонды и региональные и местные власти.
Институты в области сценического искусства, кино, архитектуры, дизайна, любительского искусства и образования в области искусства финансируются из бюджета на искусство.
Региональные и местные власти получают субсидии от центрального правительства только в данном секторе. В 2000 г. сумма таких субсидий составила 21 миллион евро. Прямые субсидии организациям культуры и отдельным лицам составили 178 миллионов евро, что составило примерно 70% всех расходов центрального правительства на искусство.
В июне 1999 г. был опубликован Основной меморандум культурной политики на 2001 - 2004 гг. (Культура как конфронтация), который конкретизировал новую политику в секторе искусства. План действий, который был частью этого Меморандума, выделил меры, стимулирующие область спроса на продукты и услуги в сфере культуры и искусства. Усиление плана обеспечивается предоставлением необходимых ресурсов под девизом "Новый ассортимент для новой аудитории".
Помимо перераспределения средств новый документ о культурной политике предоставляет новые возможности молодым талантам и свободный доступ новым инициативам, чем обеспечивает достижение целей межкультурного взаимодействия. Кроме того, организации культуры, фонды и консультативные органы получили задание содействовать доступу культурных меньшинств в советы и комитеты этих органов. В рамках новой политики было осознано, что инвестиции во "взгляды" молодежи крайне необходимы для жизнеспособности искусств и развития молодого поколения, для чего и были приняты конкретные меры, а именно - был увеличен объем гуманитарных и культурных предметов в программе среднего и профессионального образования.
В таблице 2 представлены расходы на культуру и искусство в 1999 г. в сравнении со среднегодовым объемом субсидий в 2001 - 2004 гг., которые распределяются в соответствии с принципами новой культурной политики на основе четырехлетних субсидий. В таблице 2 используются следующие обозначения:
- "Запрашиваемые субсидии" - имеется в виду запрашиваемая учреждением субсидия, включая дополнительные пожелания. За основу принят средний размер субсидии с 2001 по 2004 г.;
- "Рекомендованная субсидия" - имеется в виду мнение Совета по культуре, основанное на Плане действий. Правительство Нидерландов принимает большую часть решений об искусстве и культуре после консультаций с комиссией независимых экспертов. Единый консультативный орган в области культуры, основанный в 1997 г., называется Совет по культуре (Raad voor Cultuur). В соответствии с новым законом политики больше не обязаны консультироваться с Советом по культуре или другим консультативным органом. Несмотря на это, правительство продолжает согласовывать свои решения с Советом по культуре, причем не только по вопросам направлений культурной политики, но и о предоставлении субсидии любым культурным учреждениям. Совет составляет свое мнение об их художественных достоинствах или о культурной и исторической значимости их деятельности;
- "Субсидия 2001 - 2004" - нужно иметь в виду, что размер субсидии не включает в себя личный налог на доходы и налоговую скидку на производительность труда.
Таблица 2. Сравнение расходов на культуру и искусство
В голландских гульденах (x 1000) | В евро | ||||
Предел | Запраши- | Рекомен- | Субсидия | Субсидия | |
Оркестры | |||||
Всего оркестров | 96,913 | 108,480 | 86,258 | 86,258 | 39,142 |
Всего маленьких оркестров | 10,713 | 25,697 | 15,458 | 13,889 | 6,280 |
Музыкальные учреждения | 10,968 | 27,557 | 19,541 | 17,360 | 7,877 |
Музыкальные театры | 57,145 | 67,729 | 58,720 | 58,220 | 26,418 |
Танцы | 36,457 | 56,187 | 44,136 | 44,836 | 20,346 |
Театры | 10,683 | 25,699 | 19,393 | 19,493 | 8,847 |
Молодежные театры | 395 | 3,411 | 1,915 | 1,915 | 870 |
Podium Art | 27,665 | 44,590 | 29,784 | 29,784 | 13,516 |
Фильмы | 33,420 | 71,942 | 42,518 | 38,183 | 17,326 |
Искусство скульптуры | 91,858 | 125,781 | 98,958 | 99,443 | 45,125 |
Архитектура | 13,330 | 24,137 | 19,294 | 19,294 | 8,756 |
Молодежное искусство и | 16,769 | 31,482 | 25,583 | 25,592 | 11,615 |
Общее искусство | 885 | 2,681 | 1,316 | 1,316 | 598 |
Библиотеки | 37,193 | 45,240 | 41,038 | 41,038 | 18,168 |
Литература | 27,138 | 38,882 | 29,696 | 29,696 | 13,474 |
Средства информации | 1,058 | 8,963 | 5,207 | 5,207 | 2,363 |
Археология | 309 | 980 | 910 | 910 | 413 |
Архивы | 5,382 | 6,449 | 5,978 | 5,978 | 2,713 |
Общее наследие | 703 | 3,755 | 2,302 | 2,302 | 1,043 |
За рассматриваемый период чистые затраты центрального правительства существенно выросли по причине постоянного роста суммарных издержек и уменьшения доходов. Наиболее заметный рост расходов наблюдается по тем направлениям, которые выделены в качестве приоритетных направлений в новой культурной политике. Так, например, расходы на театры увеличены примерно в два раза, тогда как на молодежные театры в пять раз, причем в дополнение к девяти молодежным театрам добавилось еще шесть молодежных театров - новых получателей субсидий. В пять раз выросли расходы на средства информации.
Существенный рост вложений наблюдается и в молодежное искусство во взаимосвязи с образованием. Здесь тоже 40% общего объема субсидий передано новым организациям (см. таблицу 3).
Таблица 3.
В голландских гульденах (x 1000) | В евро | ||||
Предел | Запраши- | Рекомен- | Субсидия | Субсидия | |
Молодежное искусство и | |||||
Artisjok/Nultwintig | 277 | 837 | 315 | 315 | 143 |
Искусство любителей скульптуры | 1,182 | 1,519 | 1,290 | 1,290 | 585 |
Buitenkunst | 251 | 375 | 351 | 351 | 159 |
Культурная коалиция | 107 | 226 | 107 | 107 | 49 |
Фонд любительского искусства | 2,117 | 6,665 | 3,500 | 3,700 | 1,679 |
Большой приз Нидерландов | 111 | 514 | 150 | 150 | 68 |
Netherlands Youth Orchestra | 181 | 270 | 220 | 220 | 100 |
Jeunesses Musicales Nederland | 20 | 60 | 15 | 15 | 7 |
Центр любительского танца | 1,430 | 1,554 | 1,430 | 1,430 | 649 |
LOKV, Нидерландский институт | 7,543 | 4,000 | 34,000 | 4,000 | 1,815 |
Kunstbende (Meer doen met | 619 | 1,495 | 848 | 848 | 385 |
Национальный молодежный оркестр | 498 | 742 | 742 | 742 | 337 |
Нидерландский центр фольклора | 821 | 1,173 | 821 | 821 | 373 |
NKT Театральное производство | 160 | 526 | 162 | 162 | 74 |
Фестиваль Orlando | 94 | 247 | 94 | 94 | 43 |
Prinses Christina Concours | 36 | 331 | 250 | 250 | 113 |
Ансамбль Ricciotti | 175 | 566 | 235 | 235 | 107 |
Композиция | 555 | 1,435 | 600 | 600 | 272 |
Театр STUT | 76 | 98 | 50 | 76 | 34 |
Всемирный музыкальный конкурс | 246 | 303 | 355 | 303 | 137 |
Итого по перечисленным | 16,769 | 23,451 | 14,805 | 15,979 | 7,252 |
Новые финансируемые организации | |||||
Beestenbende | 200 | 200 | 200 | 91 | |
Boeng Diepie | 450 | 50 | 50 | 23 | |
BZO | 550 | 50 | 50 | 23 | |
Davina van Wely | 30 | 10 | 10 | 5 | |
Фестиваль Storm | 1,138 | 315 | 615 | 279 | |
Iordens Viooldagen | 30 | 30 | 30 | 14 | |
Молодые музыкальные таланты | 130 | 55 | 55 | 25 | |
Театральная молодежная группа | 101 | 100 | 100 | 45 | |
Kleurrijk Centrum Rotterdam | 500 | 100 | 100 | 45 | |
Koor Nieuwe Muziek | 225 | 150 | 150 | 68 | |
Национальный детский и | 169 | 100 | 100 | 45 | |
Национальные молодежные | 515 | 300 | 300 | 136 | |
Rotterdams Wijktheater | 150 | 50 | 50 | 23 | |
Фонд театральных работ | 1,529 | 1,529 | 1,500 | 1,500 | 681 |
Planet jr. Productions | 685 | 100 | 100 | 45 | |
Sahne | 165 | 100 | 100 | 45 | |
Talens Palet | 50 | 50 | 50 | 23 | |
Театральная группа Toetssteen | 35 | 20 | 20 | 9 | |
UNISONO | 1,341 | 4,500 | 4,500 | 2,042 | |
VKV | 2,960 | 1,500 | 681 | ||
Всемирный фестиваль Parade | 2000 | 38 | 38 | 33 | 15 |
Итого по новым финансируемым | 8,031 | 10,778 | 9,613 | 4,363 | |
Всего молодежное искусство | 16,769 | 31,482 | 25,583 | 25,592 | 11,615 |
В 1999 г. правительство Нидерландов потратило на искусство и культуру приблизительно 2,8 миллиарда евро. Учитывая, что доход составил 1,2 миллиарда евро, то чистые затраты составили 1,6 миллиарда евро (см. табл. 4).
Таблица 4. Валовые и чистые расходы на культуру и искусство в 1999 г. (млн. евро)
Валовые расходы | Чистые расходы | |||||||||
Гос-во | Прови- | Муни- | Сов- | Итого | Гос-во | Про- | Муни- | Сов- | Итого | |
Театральные | 295,4 | 53,1 | 559,5 | 34,0 | 942,0 | 290,9 | 41,3 | 440,2 | 0,5 | 772,8 |
Профессиональные | 151,6 | 12,7 | 64,9 | 0,0 | 229,2 | 151,6 | 12,3 | 60,4 | 0,0 | 224,2 |
Любительское | 8,2 | 1,4 | 20,4 | 0,0 | 29,9 | 8,2 | 1,4 | 19,1 | 0,0 | 28,6 |
Центры культуры | 0,0 | 0,5 | 230,1 | 2,3 | 232,8 | 0,0 | 0,5 | 157,0 | 0,0 | 157,5 |
Изобразительное | 92,6 | 19,1 | 42,2 | 0,0 | 153,8 | 92,6 | 11,3 | 25,4 | 0,0 | 129,3 |
Формирование | 12,3 | 8,6 | 159,3 | 31,8 | 211,9 | 12,3 | 7,7 | 140,7 | 0,5 | 161,1 |
Прочее | 30,9 | 10,9 | 42,7 | 0,0 | 84,4 | 26,3 | 8,2 | 37,7 | 0,0 | 72,2 |
Культура: | 1164,9 | 149,7 | 606,7 | 15,4 | 1936,7 | 297,7 | 80,3 | 518,2 | 0,0 | 896,2 |
Музеи | 129,3 | 27,7 | 132,5 | 0,5 | 290 | 121,2 | 24,1 | 104,8 | 0,0 | 250,0 |
Памятники | 65,3 | 23,1 | 88,0 | 0,0 | 176,5 | 64,9 | 21,3 | 69,4 | 0,0 | 155,6 |
Библиотеки | 45,8 | 28,1 | 332,6 | 10,4 | 417,0 | 45,8 | 27,2 | 298,1 | 0,0 | 371,2 |
Средства | 890,8 | 70,3 | 5,9 | 0,0 | 967,0 | 32,7 | 7,3 | 3,6 | 0,0 | 43,6 |
Архивы | 33,6 | 0,5 | 47,6 | 4,5 | 86,2 | 33,1 | 0,5 | 42,2 | 0,0 | 75,8 |
Итого Культура | 1460,3 | 202,8 | 1166,2 | 49,5 | 2878,8 | 588,6 | 121,6 | 958,4 | 0,5 | 1669, |
Источник: Центральное статистическое бюро, Нидерланды.
В 1999 г. все уровни правительства вместе потратили на искусство около 940 миллионов евро. Доход в данном секторе составил приблизительно 179 миллионов евро. Средняя сумма, выделенная на одного жителя, составила 49 евро. Наибольшая средняя сумма на одного жителя приходится на профессиональное театральное искусство, т.е. на музыку, оперу, танцы и театр (14,1 евро). Тогда как в области любительского искусства эта цифра составляет только 1,8 евро на человека.
Что касается изобразительного искусства, центров культуры и формирования музыки и культуры, на одного жителя было в среднем потрачено между 10,4 и 8,2 евро. Наибольшая сумма валовых издержек приходится на центры культуры (15,4 евро на одного жителя).
Наибольшую поддержку искусству оказывают муниципалитеты. Исключением являются изобразительное и театральные искусства, которым основную помощь оказывает центральное правительство. На эти два вида деятельности центральное правительство выделяет примерно 2/3 всех своих отраслевых затрат.
Валовая сумма расходов на культуру, а именно: на библиотеки, литературу, управление культурой и средствами массовой информации, значительно отклоняется от чистых расходов, поскольку расходы центрального правительства на средства массовой информации в размере 890 миллионов евро на 96% покрываются прибылью этого сектора (см. таблицу 5).
Таблица 5. Суммарные правительственные расходы на культуру в расчете на одного жителя в 1999 г., евро/1 жителя
Валовые расходы | Чистые расходы | |||||||||
Гос-во | Про- | Муни- | Сов- | Итого | Гос-во | Про- | Муни- | Сов- | Итого | |
Культура: | 74,0 | 9,5 | 39,0 | 1,0 | 123,5 | 19,1 | 5,0 | 33,6 | 0,0 | 57,7 |
Музеи | 8,2 | 1,8 | 8,6 | 0,0 | 18,6 | 7,7 | 1,3 | 6,8 | 0,0 | 15,8 |
Памятники | 4,1 | 1,4 | 5,4 | 0,0 | 10,9 | 4,1 | 1,4 | 4,5 | 0,0 | 10,0 |
Библиотеки | 2,7 | 1,8 | 21,3 | 0,5 | 26,3 | 2,7 | 1,8 | 19,1 | 0,0 | 23,6 |
Средства | 56,7 | 4,5 | 0,5 | 0,0 | 61,7 | 2,3 | 0,5 | 0,5 | 0,0 | 3,3 |
Архивы | 2,3 | 0,0 | 3,2 | 0,5 | 6,0 | 2,3 | 0,0 | 2,7 | 0,0 | 5,0 |
Источник: Центральное бюро статистики, Голландия.
Политика в области культурного наследия охватывает музеи, исторические здания, памятники, объекты, археологические и общественные документы.
В музейном секторе основная обязанность министерства и правительства заключается в управлении и обращении с национальными коллекциями. Эти полномочия были переданы наполовину приватизированным национальным музеям и контролируются Инспекторатом за культурным наследием. Институт культурного наследия Нидерландов (INC) оказывает услуги и предоставляет информацию всему мировому музейному сообществу. В 1999 г. был основан Музыковедческий фонд по закупкам, целью которого является покупка произведений искусства в рамках Акта о сохранении культурного наследия и приобретении для музеев через Фонд Мондриана.
Работа в секторе исторических зданий и объектов сосредоточена на обязанности сохранить исторические здания и объекты, а также защитить городские заповедные зоны. Данные полномочия были переданы Департаменту защиты и сохранения исторических зданий и объектов (RDMZ). В соответствии с Актом о памятниках и исторических зданиях предоставляются субсидии на реставрационные и обслуживающие работы.
В 2000 г. на "исторические шедевры" была выделена сумма в 45 миллионов евро. Эти деньги предназначены для реставрации более 100 памятников, которые не могут быть реставрированы за счет существующих фондов. Памятники будут распределены между фондами на основании Указа о крупномасштабной реставрации.
В секторе археологии основная обязанность министерства и правительства состоит в том, чтобы обеспечить сохранность важных археологических объектов. Если сохранению объекта мешает экономическая деятельность, то следует принять меры по осуществлению раскопок и документирования объекта. Эти полномочия были переданы Государственной службе археологических исследований (ROB), чья работа основывается на Акте о памятниках и исторических зданиях.
В секторе государственных архивов основная обязанность заключается в том, чтобы организовать документацию центрального правительства, Высшего Государственного Совета и т.д., а также обеспечить доступ к ним общественности. Эту задачу выполняет Департамент Государственных архивов (RAD), основанием для его работы служит Акт о Государственных архивах.
Большая часть средств на культурное наследие передается четырем правительственным службам (INC, RDMZ, ROB и RAD) и финансируемым организациям. Наибольшая часть средств направляется в сектор музеев и в сектор исторических зданий и объектов. Кроме того, предоставляются субсидии учреждениям, занятым в области государственных архивов и археологии.
Что касается исторических зданий и объектов, то большая часть средств субсидий идет на реставрационные работы. По мере необходимости муниципалитетам и провинциям предоставляются многолетние бюджеты, в рамках которых они могут предоставлять индивидуальные субсидии владельцам исторических зданий и объектов, которые затем официально предоставляются Министерством. Фактические выплаты осуществляет национальный Фонд Реставрации.
Начиная с 2000 г. Министерство образования, культуры и науки Нидерландов осуществляет постепенный переход на бюджетирование, ориентированное на результат. Эта политика, применяемая сначала для финансирования университетов, с 2005 г. начинает применяться и для отраслей культуры. Принципы такого бюджетирования обеспечивают прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и общественной значимостью ожидаемых конечных и непосредственных результатов в соответствии с установленными приоритетами государственной политики в области культуры и искусства. Переход к формированию бюджета, ориентированному на результат, - итеративный процесс, рассчитанный на достаточно длительный период. В течение этого периода основным объектом внешнего контроля будет постепенно становиться результативность, т.е. социальная и экономическая эффективность расходования бюджетных средств.