Мудрый Юрист

Некоторые аспекты развития местного самоуправления в условиях регионализации Российской Федерации

Трофимова И.Н., младший научный сотрудник Института социологии РАН, кандидат политических наук.

Процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации с самого начала был сложным и противоречивым. Большинство факторов, влиявших на этот процесс, были обусловлены обстоятельствами национально-государственного переустройства страны и отношениями между субъектами Федерации и федеральным центром, по инициативе которого и проводилась реформа местного самоуправления. Эти факторы продолжают действовать и в настоящее время. Однако с середины 1990-х гг. все большую актуальность приобретает такой фактор, как регионализация социально-экономического и политического пространства страны. Влияние этого процесса на развитие местного самоуправления связано с тем, что в условиях политической стабилизации во взаимоотношениях между субъектом Федерации и муниципальным образованием на первый план постепенно выходит социально-экономическая, нежели политическая составляющая этих отношений.

Отдельным проблемам этих взаимоотношений, включая политический, юридический, правовой, финансово-бюджетный аспекты, посвящено немало исследований <*>. В основе большинства работ, как правило, лежит анализ принципиальных различий в правовом статусе субъекта Федерации и местного самоуправления и исходящих отсюда различий в полномочиях, объемах компетенции и ответственности. Взгляд на эти проблемы с учетом регионализации страны, по мнению автора, позволяет обратить внимание не столько на различия, сколько на то, что объединяет субъект Федерации и местное самоуправление. Органы власти субъекта Федерации и муниципальные органы в одинаковой мере вынуждены считаться с особенностями географического положения, климатическими условиями, историческими традициями, особенностями национальной и социальной структуры местного сообщества, сложившейся экономической базой, инфраструктурой транспорта и связи и т.п. Совокупность факторов, отличающая один регион от другого в масштабах страны, является объективным условием, влияющим на деятельность как органов власти субъекта Федерации, так и органов власти местного самоуправления. Это обстоятельство было учтено в ходе образования федеральных округов в 2000 г., региональная политика в таком виде объективно должна была способствовать сближению интересов субъекта Федерации и местного самоуправления и ликвидировать сложившиеся между ними противоречия. Какие проблемы существуют сегодня в развитии местного самоуправления, какие способы решения возможны? Осмыслить эти и другие вопросы хотелось бы в данной статье.

<*> См.: Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам 21 региона Российской Федерации / Под ред. С. Рыженкова и Н. Винника. М., 1999; Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М., 1999; Фабричный С.Ю. Субъект Федерации и местное самоуправление. Правовое регулирование финансово-экономических отношений на опыте Новгородской области. М., 1998; Перфильев С.В. Межбюджетные отношения: региональный аспект. М., 2003 и др.

Проблема регионализма всегда была важна для России с ее огромной территорией и разнообразием условий жизни. Развитие данной проблематики связано с объективными результатами политического и социально-экономического развития и усиливающейся регионализацией страны. В объяснении появления феномена регионализации в постсоветской России многие зарубежные и отечественные исследователи практически единодушны, указывая на несколько основных внутренних причин: слабость федерального центра; разрушение вертикально организованной системы политического, хозяйственного и идеологического контроля советского времени; общая социально-политическая децентрализация; пробелы в законодательной базе, регламентирующей отношения центра с субъектами Федерации; экономические трудности переходного периода (падение уровня производства, распад традиционных хозяйственных связей); развитие региональных элит; обострение межнациональных отношений; этническое, культурное, религиозное, пространственное и природное разнообразие. Это привело к тому, что в 90-х гг. XX в. регионы стали во многом автономно определять темпы и глубину экономических реформ, модели приватизации, социальную политику, формировать собственную, иногда противоречащую федеральным законам, законодательную базу. Это видно на примере ряда субъектов Федерации, в частности Башкортостана, Татарстана, Ульяновской области и других регионов страны.

Процесс регионализации непосредственным образом оказал влияние на становление местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Проявилось это прежде всего в особенностях взаимодействия органов власти и управления различных уровней. Тот факт, что органы местного самоуправления согласно Конституции Российской Федерации не входят в структуру государственных органов, отнюдь не означает, что они могут существовать без взаимодействия друг с другом. Несмотря на это, в первой половине 1990-х гг. довольно распространенными были попытки доказать свою абсолютную независимость и самостоятельность, как на уровне субъектов Федерации, так и на уровне муниципалитетов. Это приводило к обострению противоречий в различных сферах деятельности, нередко к открытым конфликтам, которые заканчивались вмешательством федеральной власти. Актуальным стал поиск механизмов правового, экономического и организационного взаимодействия между органами власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления, обеспечивающих социально-экономическое развитие всего региона.

С учетом того, что основными факторами, влияющими на развитие отношений между региональной властью и местным самоуправлением в нашей стране, остаются политика государства и объективная социально-экономическая ситуация в регионах, можно выделить несколько этапов развития данных отношений.

Так, в первой половине 1990-х гг. взаимоотношения между региональной властью и местным самоуправлением складывались в ходе формирования их политико-правового статуса. Органы государственной власти субъектов Федерации, как областей, так и республик, и органы местного самоуправления впервые получили право и реальную возможность самостоятельной деятельности, что было закреплено в Конституции Российской Федерации и федеральном договоре. Это было время рождения новых субъектов политики, их институционализации и борьбы за выживание в условиях радикальных перемен в обществе и экономике. Местное самоуправление стало для центральной власти своеобразным инструментом воздействия на органы власти субъектов Федерации, особенно в национальных республиках. Нередко республиканские власти в стремлении отстоять свой суверенитет тормозили реформу местного самоуправления, распространенными были попытки выстроить единую вертикаль власти, с включением в нее части системы местного самоуправления.

Во второй половине 1990-х гг. указанные взаимоотношения развивались в процессе реального функционирования и выполнения своих полномочий органами государственной власти субъектов Федерации и муниципальными органами в условиях длительного широкомасштабного социально-экономического кризиса. Определяющими в этот период стали противоречия в ходе разграничения предметов ведения, объектов собственности и источников доходов между региональной и местной властью. Понимание того, что независимость и самостоятельность как субъекта Федерации, так и местного самоуправления зависит не только от требования соблюдения правовых норм, но и от способности органов власти эффективно управлять социально-экономическим процессами на подведомственных территориях, стало важнейшим уроком этих лет. Можно сказать, что в этот период происходила адаптация политики к реальным социально-экономическим условиям, а на первый план постепенно вышел экономический статус субъекта Федерации, который зависит как от внутренних, так и от внешних факторов.

К концу указанного десятилетия ситуация в стране и положение субъектов Федерации во многом изменились. С одной стороны, произошла унификация политико-правового статуса республик, областей, краев, автономных округов и областей, а с другой - усилилась дифференциация их роли в социально-экономической жизни страны. К этому времени сформировалось представление и о единстве публично-правового статуса местного самоуправления в любом субъекте Российской Федерации, независимо от особенностей его (субъекта) социально-экономического развития и формы национально-государственного устройства <*>. Однако на практике отношения между субъектом Федерации и местным самоуправлением в отдельных регионах страны существенно различались. Но если в 1990-х гг. решающая роль в этих отношениях принадлежала центральной власти, то в начале нового века все большую роль играют объективные факторы, определяющие специфику региона. Точнее - роль центра все больше стала проявляться не непосредственно в отношении к местному самоуправлению как институту публичной власти, а через региональную политику.

<*> Основные положения (Концепция) государственной политики в области местного самоуправления в Российской Федерации // Российская газета. 1999. 13 апр.

В ходе реформы центр фактически "защищал" местное самоуправление от притязаний органов власти субъектов Федерации, как это имело место в Удмуртии, Республике Коми, Мордовии, в ряде других республик и областей России. Органы местного самоуправления нередко апеллировали к центральной власти в своей борьбе с губернаторами или главами республиканской власти. По мере укрепления вертикали власти статус субъекта Федерации и местного самоуправления стал более определенным, было снято политическое напряжение в отношениях между региональной и местной властью. Центр дал понять, что вопросы политической борьбы больше не должны стоять на повестке дня в деятельности региональных и местных властей и что данные уровни власти должны заниматься делами подведомственных территорий строго в рамках своей компетенции. Однако остались вопросы, связанные с принципиальным отличием сфер деятельности органов власти субъекта Федерации, с одной стороны, и муниципальных органов - с другой.

Сфера деятельности муниципальных органов формировалась постепенно. Пока не определился статус местного самоуправления, а это произошло только в конце последнего десятилетия XX в., разделить на практике сферы деятельности и объем полномочий органов государственной власти и местного самоуправления было сложно. Распространенным явлением было перекладывание на плечи муниципальных органов ответственности за выполнение решений, принятых на государственном (федеральном или региональном) уровне без соответствующего финансирования. Это ограничивало возможности прежде всего тех муниципалитетов, которые стремились реализовать свою самостоятельность в процессе хозяйственно-экономической деятельности. С другой стороны, отсутствие четкого разделения полномочий и обоснованного распределения расходов и доходов способствовало росту иждивенческих настроений, отстранению некоторых органов местного самоуправления от исполнения своих прямых обязанностей.

Не случайно в конце 90-х гг. в регионах сложились два полярных мнения о перспективах местного самоуправления. Первое мнение исходило, как правило, от руководства субъектов Федерации, которые предлагали сужение сферы местного самоуправления и расширение сферы влияния государственной власти вплоть до передачи всей социальной сферы, разумеется, с соответствующим финансированием. Одной из важнейших причин распространения таких взглядов было резкое ухудшение уровня и качества жизни подавляющего большинства граждан и неспособность местной власти справиться с этой задачей. Другое мнение исходило от самих муниципальных органов, имеющих хоть какой-то положительный результат своей деятельности, которые рассчитывали на урегулирование объемов полномочий, ресурсов, совершенствование законодательства и т.п.

Углубление процесса регионализации привело к тому, что проблемы развития местного самоуправления все чаще стали рассматриваться в контексте региональной политики, в основу которой заложен инвестиционный подход. При таком подходе, ориентированном на обеспечение динамичности развития национальной экономики, проблема выравнивания уровней дифференциации территорий отступает на задний план <1>. В результате основной поток финансовых, трудовых, интеллектуальных и иных ресурсов направляется в наиболее конкурентоспособные регионы, а в их рамках - в наиболее конкурентоспособные муниципальные образования. Территориальная дифференциация в таких условиях усиливается, но страна в целом экономически становится более развитой <2>. Другой вариант региональной политики, при котором акцент делался бы на сглаживание дифференциации между регионами и внутри регионов, - создание более или менее одинаковых условий жизни и труда, означал бы замедление общих темпов развития страны. Обычно основным показателем считается величина использованного валового регионального продукта (ВРП) в расчете на душу населения. По этому показателю из 89 субъектов РФ экономически благополучными, т.е. такими, где этот показатель равен или выше среднего российского, являются приблизительно 26 - 27 регионов <3>. Углубление дифференциации регионов привело к глубоким расхождениям в их экономических и социальных интересах, породило стремление к экономической автономизации, которая, в свою очередь, стимулировала дезинтеграционные процессы. В результате структурных сдвигов стали проявляться элементы упрощения, примитивизации российской экономики <4>.

<1> Принятая Правительством Федеральная целевая программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ на 2002 - 2005 годы" не ставит задачу выравнивания уровней развития всех субъектов Федерации, а нацелена только на помощь тем наиболее слабым регионам, где стоит вопрос о преодолении крайней бедности, необходимости хотя бы постепенного приближения к среднероссийскому уровню по социальным показателям и доходам населения. См.: Коммерсантъ. 2001. 25 авг.
<2> См.: Основные направления стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа Российской Федерации на период до 2015 г. // Указ. соч. С. 20 - 21.
<3> В странах Европейского союза разрыв в ВВП на душу населения составляет 4,5 раза. В России максимальная разница между регионами по величине ВРП на душу населения достигает 50 раз. См.: Указ. соч. С. 34.
<4> Там же. С. 35 - 37.

В этих условиях значение и положение местного самоуправления существенным образом меняются. У местного самоуправления остается очень немного функций, которые будут финансироваться за счет собственных средств. Большинство обязательств будет передаваться муниципалитетам сверху, и под это они будут получать целевые субвенции из регионального бюджета. За муниципалитетами останется отопление школ, предоставление медицинской помощи, содержание муниципальных дорог, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства и др. Эти функции муниципалитеты должны будут выполнять, исходя из получаемых ими доходов. При этом управление налогами практически полностью остается во власти федерального центра. В любой момент центр может принять решение об упразднении того или иного налога, и местные власти вынуждены будут сокращать свои социальные обязательства. Опыт 90-х гг. XX в. показывает, что, с точки зрения центра, вопросы централизации или децентрализации управления в условиях существующих региональных контрастов остаются более важными, нежели развитие собственно местного самоуправления. Местное самоуправление является всего лишь способом для корректировки этой политики, о чем говорит отечественный опыт реформ и контрреформ в этой области.

Регионы для развития своей социально-экономической базы стремятся ориентироваться на результаты от внедрения и использования новых современных технологий, несмотря на различие в природно-климатических условиях, социально-экономическом потенциале. Большинство российских регионов растягивает эту перспективу на длительные сроки <*>. Однако региональные преимущества позволяют ряду субъектов Федерации избирательно поддерживать более высокий уровень жизни в отдельных муниципальных образованиях без учета эффективности экономической деятельности органов местного самоуправления. Речь идет прежде всего о Тюменской области, Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах. Ресурсы местного самоуправления намного скромнее. Возможности динамичного развития муниципальных образований в первую очередь определяются собственными доходами. Оценивая удельный вес собственных доходов муниципалитетов в 2002 г., можно констатировать, что показатели различаются почти в шесть раз. При этом они резко контрастируют не только в масштабах региона, но и в масштабах страны, и разрыв между ними сохраняется с середины 1990-х гг. Как правило, собственными доходами себя в большей степени обеспечивают те муниципальные образования, на территории которых есть крупные промышленные предприятия и развитая инфраструктура, включенные в рыночные отношения.

<*> Например, руководство Чувашии, реально оценивая возможности республики, на первый план ставило задачи реструктуризации своей экономики (на период до 2005 г.) и только потом переход к реализации инновационных проектов. См.: Стратегия социально-экономического развития Чувашской Республики до 2010 года. Чебоксары, 2003.

Стабилизация общественно-политической и экономической ситуации в стране способствовала перемещению центра ответственности за повседневное жизнеобеспечение населения городов и районов на региональный и местный уровни. Субъекты Федерации и муниципалитеты пытаются разрабатывать и реализовывать собственные программы и стратегии социально-экономического развития. В этом смысле у субъекта Федерации и местного самоуправления общих интересов становится больше. Территория субъекта Федерации состоит из территории муниципальных образований. Их материальная и финансовая база ближе друг к другу, больше приспособлены и взаимосвязаны. Общий имидж и инвестиционная привлекательность региона также складываются из суммы представлений о муниципальных образованиях. Но властные возможности субъекта Федерации и местного самоуправления резко отличаются. Полномочия субъектов Федерации больше ориентированы для средне- и долгосрочного развития, в то время как муниципалитеты вынуждены заниматься текущими проблемами своих территорий. Однако не столько объем полномочий, сколько срочность и конкретность задач, стоящих перед местной властью, ее приближенность к населению требуют от муниципальных органов поиска дополнительных ресурсов. И если в 90-х гг. XX в. распространенными явлениями были использование административного ресурса и совмещение полномочий, то сегодня актуальным становится согласование общественных интересов на уровне муниципального образования.

В последнее время наблюдается стремление местных властей интегрировать различные направления развития муниципального хозяйства в единую программу. Для этого создаются специальные органы (советы), занимающиеся разработкой стратегического развития. Например, Казанский Совет состоит из ответственных работников городской администрации, руководителей отраслевых отделов, глав районных администраций города, депутатов Государственной Думы и Государственного совета Республики Татарстан. Нередко в ходе работы над такими концепциями местные власти пытаются сформулировать миссионерскую значимость городов <*>. Для обоснования исключительной значимости города берется, как правило, историко-культурное его прошлое, особенности современного развития.

<*> Например, Генеральный совет стратегического развития Казани сформулировал (разработал) миссию столицы Татарстана, согласно которой Казань является центром мирного взаимодействия, единения и взаимного развития евразийских культур. Согласно этой миссии: "Казань - котел, выплавляющий новое", "Врата Востока в центре России", "Пример полиэтничной гармонии", "Лидер здорового образа жизни" и т.п. См.: Стратегия развития Казани до 2015 года. Казань, 2003. С. 30 - 31.

Недостатком подобных программ является то, что среди участников их разработки и реализации совершенно не обозначены какие-либо общественные организации, например национально-культурные общества и т.п. Это говорит о слабом развитии системы взаимоотношений в данном общественном секторе <*>. Отмечается недостаточная развитость гражданских инициатив со стороны общественных организаций, наблюдается пассивное отношение людей к политическим и социально-культурным проблемам города. Более активно участвуют в разработке и реализации подобных программ союзы и ассоциации предпринимателей, частные предприятия и организации, предприятия-монополисты. Исходя из этого, на данном этапе опыт общественного согласования может возникнуть в результате развития взаимоотношений бизнеса и местного самоуправления. В связи с этим хозяйствующие субъекты могут стать инициаторами развития общественных отношений, гражданского общества и местного самоуправления. Самоорганизация, гибкость, приспособляемость, целенаправленная деятельность, определенная сфера деятельности, ответственность, свойственные бизнесу, помогают местному сообществу в целом вырабатывать и реализовывать свои интересы.

<*> Например, в Казани к 2002 г. число общественных организаций и объединений увеличилось с 544 до 1473, сформировались достаточно крупные сегменты гражданского общества различной направленности: 231 организация инвалидов и ветеранов, 143 спортивные организации, 149 некоммерческих фондов, 122 политические организации. См.: Там же. С. 40.

Таким образом, процесс регионализации политического и экономического пространства страны послужил объективному разграничению интересов, полномочий, сфер ответственности различных уровней власти и управления. По мере стабилизации общественно-политической и экономической ситуации в стране появилась возможность больше уделять внимание согласованию интересов не различных уровней власти, а различных групп населения. На территориях, где механизмы согласования сложились, местным сообществам удается выдвигать собственные перспективные программы регионального развития и осуществлять их на практике. В обозначенном смысле муниципальное образование можно рассматривать как своеобразную корпорацию людей, в которой уникальная деятельность каждого из членов сообщества координируется для достижения общей цели. В этом видится перспектива развития местного самоуправления в современных условиях.