Мудрый Юрист

Об административно-правовом статусе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

Макарова Т.Б., декан юридического факультета Северного филиала Московского гуманитарно-экономического института.

Новый порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ получил большой резонанс в обществе. Данная тема широко обсуждается и в ученых кругах. Речь идет о Федеральном законе от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", вступившем в законную силу 13 декабря 2004 г. <*> Согласно Закону гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 50. Ст. 4950.

Анализ научных публикаций, посвященных данной проблеме, позволяет выделить две ведущие позиции по данному вопросу. Идея первой сфокусирована на негативном отношении к во многом революционному для современной правовой действительности институту формирования высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Вторая позиция, которую можно условно обозначить "толерантно-позитивная", отмечая некоторые "недостатки" в новом порядке наделения полномочиями высшего должностного лица, занимает либо выжидательную позицию по принципу "поживем - увидим", либо акцентирует внимание на положительных моментах исследуемого нововведения.

Так, по мнению Т.Я. Хабриевой, "народ каждой страны выбирает такой способ, который призван отражать его интересы, соответствовать традициям, обычаям, историческому этапу развития страны. Время от времени эти способы изменяются, от одних методов формирования исполнительных органов субъектов федерации переходят к другим. Это - естественный процесс развития. Но точно такого способа замещения поста губернатора, как это предусмотрено в России, в зарубежных федерациях нет. Но ничто не мешает его появлению. Юридических ограничений для этого нет и... на каком-то этапе следует уйти от принципа безальтернативности кандидатуры, представляемой Президентом" <*>.

<*> См.: Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. N 11.

В большей степени позитивную оценку новелле Федерального закона "Об общих принципах..." дает Ю.Н. Усенко, полагая, что совершенно очевидно, что изменения направлены прежде всего на устранение одного из существеннейших недостатков ранее действовавшего законодательства - чрезмерно сложного и практически нереализуемого механизма отрешения руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ от должности. В качестве "очевидного положительного эффекта данных нововведений" Ю.Н. Усенко называет Указ Президента РФ от 9 марта 2005 г. N 272, принятый в связи со срывом завоза топлива в населенные пункты Пенжинского и Олюторского районов Корякского автономного округа, повлекшим за собой размораживание систем отопления в населенных пунктах этих районов, приведшим к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих в них; когда за ненадлежащее исполнение своих обязанностей в связи с утратой доверия Президента РФ был отрешен от должности губернатора Корякского автономного округа В.А. Логинов. Ссылаясь на результаты социологических исследований, ученый отмечает, что "большинство граждан России уже давно не устраивает деятельность государства в сфере обеспечения норм демократической жизни общества. Для современной России это был, пожалуй, первый положительный опыт, когда общество, уставшее от безответственности власть предержащих, впервые заговорило о реальном существовании юридической ответственности руководителей регионов за "результаты их деятельности". Эффект консолидации общества и государства в данном случае служит еще одним подтверждением перспективности этого направления административной реформы <*>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Ю.Н. Усенко "Юридическая ответственность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2005, N 8.

<*> См.: Усенко Ю.Н. Юридическая ответственность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Современное право. 2005. N 8. С. 7.

Сторонники негативной оценки <*> обосновывают свою позицию следующими доводами: во-первых, новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица не учитывает требований ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, оправдывающей ограничение прав и свобод при условии, что такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е. не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм <**>, ссылаются на ч. 2 ст. 11 Конституции, запрещающую какое-либо участие федеральных органов государственной власти в образовании органов государственной власти субъектов Российской Федерации, указывают на то, что Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти и что с введением нового порядка наделения должностными полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации говорить о реализации принципа единства исполнительной власти, мягко говоря, некорректно. Помимо этого, сторонники "негативного подхода" указывают на нарушение конституционного положения ст. 1 Конституции Российской Федерации, называющей Россию демократическим правовым государством с республиканской формой правления, что соответственно предполагает периодическую сменяемость власти, в то время как "новый порядок" отменил ограничение по допустимому количеству сроков замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В качестве еще одного аргумента называется явная тенденция к еще большему усилению и укреплению без того достаточно мощной исполнительной власти по сравнению с другими ее ветвями, так как представитель от исполнительного органа субъекта Российской Федерации в Совете Федерации будет фактически определяться Президентом Российской Федерации и, следовательно, половина членов верхней палаты Федерального Собрания, по сути, будет формироваться Президентом Российской Федерации.

<*> См., например: Конкина И.И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов Российской Федерации: проблемы и сомнения; Хайретдинов Р.Д. О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 3.
<**> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова" // Российская газета. 2003. 31 окт.

Но есть и официальная оценка новеллы Федерального закона "Об общих принципах...". Она представлена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан" <*>. В нем Конституционный Суд Российской Федерации высказал правовую позицию, в соответствии с которой положения о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренные п. 1 и 2 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах...", не могут рассматриваться как нарушающие необходимые для обеспечения прав и свобод человека и гражданина конституционные принципы разделения властей, федерализма и организации исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, баланс полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов; не нарушают они и закрепленные в Конституции Российской Федерации права граждан участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и как таковые не противоречат Конституции Российской Федерации.

<*> См.: Российская газета. 2005. 29 дек.

В то же время анализ мотивировочной части данного Постановления позволяет говорить о неубедительности и нелогичности многих положений, которые Конституционный Суд Российской Федерации использовал для обоснования своей правовой позиции. Так, например, вывод о том, что высшее должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти и как таковое ответственно за обеспечение высшим исполнительным органом субъекта не только его конституции (устава), законов и иных нормативных актов, но и Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов РФ, Конституционный Суд построил на следующем заключении: "В силу принципа единства системы государственной власти должностное лицо субъекта РФ находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти..." Очевидно, что данная нормативная мотивация далеко не безупречна и аргументы сторонников "негативного подхода", приведенные выше, выглядят более убедительно.

Кроме того, в указанном Постановлении Конституционный Суд диаметрально изменил свою позицию по отношению к той, что была сформулирована в Постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края" <*>, объясняя это тем, что "правовые позиции, сформулированные в названных решениях, имеют значение для оценки конституционного статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в механизме разделения государственной власти в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем они не могут быть в полной мере использованы для оценки нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, предполагающего участие в нем как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так и Президента Российской Федерации, а поскольку положения Конституции Российской Федерации проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте, правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции Российской Федерации применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования... Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм, в том числе в части, касающейся обеспечения единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 4. Ст. 409.

Буквальное толкование последнего тезиса о том, что "на каждом конкретном этапе развития своей государственности Российская Федерация самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм", дает основание предполагать, что наступил некий "следующий этап" по отношению к первоначальному (первоначальным этапом, видимо, следует считать весь период развития Российской Федерации с момента принятия Конституции Российской Федерации). Только вот в чем именно Конституционный Суд усмотрел наступление некого "следующего этапа", не совсем понятно, так как с 1993 г., т.е. с момента принятия Конституции РФ, в нее не было внесено ни одной поправки, связанной с новым законодательным оформлением российской государственности. Юридические основы Российского государства, базирующиеся на нормах Конституции РФ, не изменялись, а значит, говорить о наступлении "следующего этапа развития российской государственности" юридически некорректно или, по крайней мере, несколько преждевременно.

В п. 6 мотивировочной части Постановления от 21 декабря 2005 г. говорится, что полномочие Президента Российской Федерации вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Конституцией Российской Федерации непосредственно не предусмотрено. Однако данное обстоятельство само по себе не препятствует тому, чтобы федеральный законодатель... возложил на Президента Российской Федерации как главу государства, являющегося по смыслу ст. 81 (ч. 1) Конституции Российской Федерации непосредственным представителем всего народа Российской Федерации, определенные функции по участию в наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), при условии сбалансированного сочетания конституционных принципов единства системы исполнительной власти в Российской Федерации и самостоятельности субъектов Российской Федерации в установлении системы своих органов государственной власти и их формировании.

Таким образом, правомочие Президента по формированию высшего должностного лица субъекта, сформулированное Конституционным Судом Российской Федерации, основано на правовом принципе "все, что прямо не запрещено, то разрешено", но общедозволительный тип правового регулирования, как правило, применяется для регламентации правового статуса человека и гражданина и при этом совершенно не уместен для регулирования порядка формирования и функционирования органов государственной власти. Как справедливо отмечает В.С. Нерсесянц, с точки зрения права органы исполнительной власти должны быть подчинены требованию "запрещено все, что прямо не разрешено правом (правовым законом)" <*>.

<*> См.: Проблемы общей теории права и государства. Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Издательство "Норма", 2001. С. 584.

Определенный интерес вызывает и нормативное закрепление порядка отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В качестве оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), изложенных в ст. 19 Закона, помимо традиционных, таких как: отставка по собственному желанию, признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным, признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим, вступление в законную силу обвинительного приговора суда, выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства, утраты гражданства Российской Федерации, смерти, предусмотрена еще и его отставка в связи с выражением недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также отрешение от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Причем Закон не исключает и "иных случаев", которые могут повлечь отставку для высшего должностного лица Президентом РФ.

Примечателен тот факт, что решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности (п. 5 ст. 19 Закона). Выходит, что окончательное слово остается за Президентом РФ, и не факт, что инициатива законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации будет поддержана главой государства.

В то же время решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (п. 6 ст. 19 Закона). Таким образом, решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), безусловно, и не требует не только одобрения либо неодобрения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а даже не нуждается в согласовании.

Этим не только нарушается система сдержек и противовесов, предполагающая участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как в назначении, так и в отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности, но и прослеживается явное противоречие ч. 1 ст. 77 Конституции РФ п. "ж" ч. 1 ст. 1 Закона.

В пп. 1.1, 1.2 ч. 1 ст. 19 Закона говорится, что решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента РФ, за исключением случаев, предусмотренных подп. "а", "б", и "г" п. 1 настоящей статьи, а в случаях, предусмотренных подп. "б" и "г" п. 1 настоящей статьи, решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается Президентом РФ. Но тогда возникает вопрос: а как же быть с принятием решения по пп. "а" (в случае смерти), по которому согласно Закону ни Президент РФ, ни законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимать решение не вправе? Кто в этом случае должен принять решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации? Уж не сам ли безвременно почивший глава региона? На сегодняшний день ситуация, урегулированная подобным образом, выглядит просто абсурдно.

Представляется, чтобы привести ее в нормальное состояние, необходимо исключить из пп. 1.1 п. 1 ст. 19 Закона слово "а" и таким образом отнести к компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации полномочие по решению вопроса о досрочном отрешении от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в случае его смерти.

Справедливости ради надо заметить, что субъекты Российской Федерации в своих конституциях и уставах правильно оценили ситуацию и отнесли данное полномочие к собственному ведению.

Ряд вопросов вызывает и сам порядок рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), который в настоящее время регулируется п. 2.1 ст. 18 Закона, введенным Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 202-ФЗ <*>, а также Положением о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, утвержденным Указом Президента от 27 декабря 2004 г. N 1603 (ред. от 29 июня 2005 г. N 756) <**>.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 1. Ст. 13.
<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 52. Ст. 5427.

В результате последних изменений, внесенных в Закон, политическим партиям, получившим наибольшее количество мест в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, было предоставлено право выносить на обсуждение данного органа с последующим представлением Президенту Российской Федерации кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Очевидно, что вышеупомянутое положение Закона плохо сопрягается с нормативными установлениями Положения, предусматривающими представление предложений по кандидатуре на должность высшего должностного лица Президенту Российской Федерации Руководителем Администрации Президента Российской Федерации по результатам предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 1, 2 Положения).

Представляется целесообразным изложить абз. 2 п. 2 Положения в следующей редакции: "При внесении предложений по кандидатурам на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации учитываются их авторитет и деловая репутация, опыт публичной (государственной и общественной) деятельности, а также результаты предварительных консультаций с политической партией (политическими партиями), получившей по итогам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации наибольшее число депутатских мандатов, иными общественными объединениями". Подобная формулировка в наибольшей степени коррелирует с современными тенденциями развития избирательного законодательства и позволяет минимизировать возможные разногласия, которые могут возникнуть между Президентом Российской Федерации и законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по поводу конкретной кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Таким образом, чтобы избежать серьезных ошибок в административной реформе, столь важной для успешного развития нашей страны, необходимо более тщательно продумывать каждый элемент правового статуса такой значительной фигуры в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, как его высшее должностное лицо.