Мудрый Юрист

Модели местного самоуправления и федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Герасимова М.А., преподаватель конституционного права Дзержинского филиала Современной гуманитарной академии, аспирантка Современной гуманитарной академии.

В настоящее время одной из активно обсуждаемых в научных кругах проблем в сфере местного самоуправления является определение понятия структуры и общих принципов организации системы органов местного самоуправления. Дело в том, что по Конституции Российской Федерации (1993 г.), с одной стороны, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 72). С другой стороны, местное самоуправление осуществляется в городах, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, и ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, запрещено (ч. 1 ст. 131, ст. 133).

По мнению некоторых ученых (В.И. Васильева), ввиду того, что в Конституции Российской Федерации содержание "общих принципов" не закреплено, последнее положение не может выступать в достаточной мере существенной гарантией права населения на осуществление местного самоуправления, поскольку сами законы об этих принципах в целом могут включать любые ограничения самостоятельности <*>.

<*> Васильев В.И. Гражданин и муниципальная власть // Гражданин, закон и публичная власть. М.: Норма, 2005. С. 118 - 119.

Обозначенная нами дискуссия имеет свою историю. Подчеркнем, что Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно рассматривались запросы Президента Российской Федерации, руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации о том, что следует понимать под общими принципами организации системы органов местного самоуправления <*>. Новый виток дискуссия получила с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

<*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 г.)" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2811; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1997 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Владимирской области о толковании пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации" // Справочная правовая система (текст определения официально опубликован не был).

Согласно ст. 34 указанного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным <*>, что, собственно, вызвало серьезные возражения со стороны правоведов.

<*> Статья 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Тем не менее нет смысла останавливаться на них подробно, поскольку суть проблемы, на наш взгляд, заключается в данном случае не в том, насколько правомерно включение в Закон норм, предусматривающих обязательное наличие в структуре органов местного самоуправления не только представительного органа муниципального образования, как это было по Закону 1995 г. <*>, но и главы муниципального образования, местной администрации. Отметим лишь, что многими учеными указывается на неоправданное использование в ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понятия "структура органов местного самоуправления". Речь идет об их системе <**>, то есть об общих принципах организации системы органов местного самоуправления.

<*> Статьи 1, 14 - 16 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
<**> Незнамова Е.А. К вопросу о некоторых новых положениях законодательства о местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 5. С. 8.

Суть проблемы состоит в следующем. Как известно, в зависимости от организационных структур местного самоуправления существует четыре основных модели.

  1. Модель "сильный мэр - совет (представительный орган)". Она характеризуется тем, что мэр самостоятельно и единолично осуществляет руководство администрацией, в том числе формирует ее кадровый состав. Мэр избирается всем населением, руководит представительным органом и обладает правом отлагательного вето.
  2. Модель "слабый мэр - совет". Мэр избирается из числа депутатов. Он подконтролен представительному органу и обязан заручиться его согласием на назначение и увольнение должностных лиц.
  3. Модель "совет - управляющий". Должность мэра не предусматривается. Представительным органом руководит избираемый из числа депутатов председатель. Административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего.
  4. Модель "комиссия". Она основана на выборности должностных лиц местного самоуправления. Избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации, все вместе составляющие комиссию, исполняющую роль представительного органа <*>.
<*> Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России: Теоретико-прикладной анализ: Дис. д.п.н. Сургут, 2003. С. 221.

Изначально (при введении местного самоуправления) муниципальную элиту устраивал лишь первый вариант организации органов местного самоуправления, сохранявший структуру и кадры прежних администраций под крылом прежнего главы администрации, имеющего, при условии консолидации политических ресурсов, более чем хорошие шансы стать избранным мэром. Все другие варианты создавали в результате выборов альтернативную элиту. Они ставили бы администрацию под контроль представительного органа, аннулируя все их завоевания к этому моменту. Поэтому, несмотря на то что в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопрос, должна ли существовать должность главы местного самоуправления, а в зависимости от ответа на него соответственно использовалась бы та или иная модель местного самоуправления, был отдан на усмотрение населения, в подавляющем большинстве регионов России прошли одновременно выборы и представительных органов, и главы местного самоуправления. Таким образом, вопрос о появлении реально самостоятельного представительного органа, о возможности формирования им исполнительной власти был закрыт.

Местное самоуправление, возникшее на месте системы Советов, не устранило авторитарный характер местной власти. Как утверждает М.Ю. Мартынов, "прежняя тоталитарная иерархическая "вертикаль" оказалась разрезанной на неиерархические, но не менее тоталитарные по сути единицы власти, каждая из которых в фарсово-гротескной форме воспроизвела в границах своих муниципальных образований все основные черты прежней политической модели в виде клановых политических режимов". "Власть перераспределилась, децентрализовалась, но ее природа от этого не изменилась" <*>, да и не могла измениться. Вспомним идеи капитализации социализма 90-х гг. Движению вперед, к более высокой, чем это было в прошлой истории, ступени правового равенства, свободы и справедливости, реформаторы предпочли путь в исторически известном направлении к капитализму: "от рабства - через феодализм" <**>. Однако он не привел нас к созданию правового общества. И это вполне закономерно. Фактически мы получили противоречивое соединение авторитаризма с анархией.

<*> Там же. С. 221 - 222, 247 - 248.
<**> Нерсесянц В.С. Философия права: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 392, 398.

Тем не менее проблемы, связанные с десуверенизацией государства, с сосредоточением муниципальной власти в руках одного лица, не должны решаться путем свертывания автономии местного самоуправления, который в целом и предложен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Отказ от самостоятельного местного самоуправления на современном этапе означает отказ в том числе и от становления гражданского общества, правового государства и, в конце концов, от декларируемого Конституцией Российской Федерации приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Формально в новом Законе предусмотрены разные модели местного самоуправления (точнее - их элементы). Глава муниципального образования может избираться на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В первом случае глава муниципального образования входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Во втором - исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, то главой местной администрации соответственно становится лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса.

Несомненно, прогрессивное значение имеет положение о несовместимости одновременного исполнения главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа и полномочий местной администрации (правда, есть и исключения из правила). В Законе также установлены подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу. Структура местной администрации утверждается представительным органом. Тем не менее вариант, по которому глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, подразумевает под собой модель "сильный мэр - совет (представительный орган)", поскольку так или иначе данное должностное лицо на основании исследуемого Федерального закона наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе и правом отлагательного вето, то есть полномочиями подписания и обнародования нормативных правовых актов, принятых представительным органом, руководит местной администрацией на принципах единоначалия. Кроме того, глава муниципального образования издает в пределах своих полномочий правовые акты <*>. При этом в Законе не указано, что принятие нормативно-правовых актов, затрагивающих права и обязанности граждан и организаций, должно быть исключительным полномочием представительных органов местного самоуправления.

<*> Статьи 36 - 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В Законе обозначены еще две модели: модель "совет - управляющий" и модель "комиссия". Разумеется, говорить о нормативном закреплении данных моделей можно лишь с большой долей условности. Например, указанные нами выше право отлагательного вето главы муниципального образования, его полномочие по принятию нормативно-правовых актов не вписываются в модель "совет - управляющий", даже в том случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа.

Под модель "комиссия" некоторым образом подходит способ формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава <*>. Некоторыми исследователями (Ю.М. Малараевой) такой способ небезосновательно оценивается как "способный свести на нет потенциал прямой демократии, заключенный в самой идее местного самоуправления". Он нарушает принципы равного представительства граждан и их прямого участия в формировании органов местной власти, усиливает бюрократизацию этой власти и отдаляет ее от населения. Возможности глав муниципалитетов, одновременно работающих в органах муниципального района, фактически будут ограничены лишь отстаиванием в представительном органе муниципального района интересов своих поселений. Тем самым реальная власть в муниципальном районе опять-таки сконцентрируется в администрации, не подконтрольной населению <**>.

<*> Пункт 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
<**> Малараева Ю.М. Местное самоуправление в системе российского федерализма: политико-правовые аспекты: Дис. к.ю.н. М., 2004. С. 119.

Модель "совет - управляющий" по сравнению с моделями "сильный мэр - совет", "комиссия" по новому Закону, с одной стороны, обладает несомненными преимуществами в аспекте устранения авторитарного характера местной власти и соответственно обеспечения прав каждого местного жителя на осуществление местного самоуправления, с другой стороны, предполагает большее вмешательство органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. В соответствии с моделью "совет - управляющий" местная администрация возглавляется лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса. Однако с целью проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации органы государственной власти субъекта Российской Федерации задействованы в формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе): одна треть членов (по переходным положениям - одна вторая <*>) назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Условия контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, утверждаются законом субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 37). При нарушении контракта в указанной части он может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) <**>. И это несмотря на то, что о сути данных условий контракта в Законе ни слова не говорится.

<*> Пункт 2 ст. 1 Федерального закона от 18 апреля 2005 г. N 34-ФЗ "О внесении изменений в статью 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
<**> Статьи 34, 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В ближайшем будущем, видимо, преобладающей останется все-таки модель "сильный мэр - совет". Показательным в этом отношении является дело об отмене выборов мэра N 2-158/2005 г., которое рассматривалось в Обнинском городском суде Калужской области <*>.

<*> Законом по "вертикали". Как жители наукограда губернатора победили // Человек и закон. 2005. N 4. С. 12 - 24.

Однако в условиях кризиса либеральных ценностей, неизбежного усиления централизации государственной власти, отсутствия зависимости бюрократии от центрального представительства весьма актуально установление максимально возможной самостоятельности местного самоуправления, которая может быть обеспечена лишь в том случае, если наряду с организационно обособленными общественными органами местного самоуправления будут функционировать местные органы государственной власти, воплощающие в себе самоуправленческий потенциал. Такому местному самоуправлению, опирающемуся на идеи англосаксонской концепции, идеи либертарно-юридической теории государства и права, в полной мере соответствует именно модель "совет - управляющий", но, разумеется, не в том виде, который придал ей Федеральный закон N 131-ФЗ.

К сожалению, в новом Законе не удалось принципиально решить проблему сосредоточения муниципальной власти в руках одного лица, проблему доминирования в местном самоуправлении исполнительных структур. Одной из причин является закрепление обязательного наличия главы муниципального образования, что, в свою очередь, можно объяснить, попыткой реализовать правило обязательности разделения власти на представительную и исполнительную на местном уровне, то есть провести определенную аналогию с организацией государственной власти. По сути, такое решение проблемы (в сочетании с другими нормами Закона) на современном этапе развития Российского государства означает отказ от автономии местного самоуправления.