Мудрый Юрист

Актуальные вопросы правового регулирования финансовой устойчивости государственных внебюджетных фондов

Забарчук С.Е., аспирант кафедры финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.

Конституция России, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Финансовой основой обеспечения граждан социальными выплатами является как бюджетное финансирование, так и финансирование, осуществляемое в рамках системы обязательного государственного социального страхования. В настоящее время основными финансовыми источниками государственной системы обязательного социального страхования являются денежные средства, аккумулируемые в государственных внебюджетных социальных фондах.

В начале 90-х гг. в период проведения радикальных экономических, политических и социальных реформ появление государственных внебюджетных фондов как дополнительных финансовых источников для обеспечения конституционных прав граждан на социальную защиту было обусловлено объективно существовавшей в России экономической ситуацией, когда исключительно за счет бюджетных средств не удавалось обеспечить население минимально необходимым уровнем социальных выплат. Появление государственных внебюджетных социальных фондов олицетворяло собой принципиально новый способ организации финансирования социальной защиты населения, альтернативный традиционному бюджетному способу. Государственные внебюджетные социальные фонды были призваны стать новой финансовой основой системы социального обеспечения населения.

Последовательное развитие системы государственных внебюджетных социальных фондов привело к тому, что они стали формироваться не только как самостоятельные финансовые образования, но в то же время стали приобретать новые специфические черты, свойственные органам государственного управления и органам контроля за формированием, распределением и использованием государственных денежных средств. Указанное обстоятельство отразилось в законодательных актах и во взаимоотношениях фондов с органами государственной власти, юридическими и физическими лицами.

Необходимо отметить, что в совокупности государственные внебюджетные социальные фонды представляют собой огромный объем организованных финансовых средств, способных оказывать целенаправленное воздействие на экономические процессы в России и ее регионах. Однако это не означает, что деятельность государственных внебюджетных фондов свободна от недостатков. Так, правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации требует дальнейшего совершенствования. К сожалению, государство до сих пор не выработало долгосрочной стратегии развития системы государственного социального обеспечения и структуры ее финансовой основы.

Следует отметить, что в существующем законодательстве, регулирующем вопросы статуса и деятельности государственных внебюджетных фондов, прослеживаются две основные тенденции. Первая тенденция характеризуется наличием признаков правовой модели "государственного финансирования системы государственного социального обеспечения", которая предполагает введение единого социального налога, отчисления от которого составляют основную часть доходов государственных внебюджетных фондов, и их деятельность как органов управления финансами системы социального страхования. Для такой модели характерно отсутствие какого-либо страхового риска, поскольку в любых случаях гарантируются социальные выплаты за счет системы государственного финансирования через государственные внебюджетные фонды. Вторая тенденция характеризуется наличием признаков правовой модели "социального страхования", которая предполагает наличие определенных элементов обязательного страхования.

Последние изменения законодательства об обязательном пенсионном страховании, а также налогового законодательства, предусматривающие введение единого социального налога, свидетельствуют о том, что законодатель в сфере пенсионных отношений придерживается модели финансирования социальной сферы, которая сочетала бы в себе как финансирование определенного гарантированного минимума социальных выплат за счет в первую очередь налоговых поступлений в Пенсионный фонд РФ, так и финансирование дополнительных выплат гражданам, осуществляемых за счет обязательных страховых взносов, аккумулируемых в порядке, установленном законодательством об обязательном социальном страховании. Примером такого подхода является принятие Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", который предусматривает финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии за счет сумм единого социального налога, зачисляемых в федеральный бюджет, а финансирование страховой и накопительной частей трудовой пенсии за счет средств обязательных страховых взносов, поступающих в бюджет Пенсионного фонда РФ.

Выбранная законодателем модель построения отношений в сфере пенсионного страхования, к сожалению, имеет недостатки и пробелы, проявляющиеся как на уровне правового регулирования, так и на уровне экономического обоснования.

Устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования, наравне с государственной гарантией соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнением обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика, автономностью финансовой системы обязательного социального страхования, является в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" основным принципом осуществления обязательного социального страхования.

Государственные гарантии устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования в соответствии со статьей 24 этого же Закона состоят в возможности предоставления в случае нехватки в указанной финансовой системе денежных средств для обеспечения установленных выплат дотаций из федерального бюджета системе обязательного социального страхования в размерах, позволяющих обеспечить установленные федеральными законами в конкретных видах обязательного социального страхования выплаты по обязательному социальному страхованию.

Все вышеизложенные положения нашли отражение и в Федеральном законе от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации". В качестве гарантии государства в указанном Федеральном законе предусмотрена субсидиарная ответственность государства по обязательствам Пенсионного фонда Российской Федерации перед застрахованными лицами (эти положения согласуются и с Гражданским кодексом Российской Федерации: в части субсидиарной ответственности собственника средств по обязательствам созданного им учреждения).

Кроме того, для обеспечения в среднесрочной и долгосрочной перспективах финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования в случае возникновения профицита бюджета Фонда создается резерв, денежные средства которого могут направляться на покрытие дефицита бюджета ПФР.

На протяжении всей истории существования ПФР можно отметить неизменность статуса денежных средств его бюджета (они были и остаются государственной собственностью при одновременном обособлении и независимости от бюджетов всех уровней).

При этом необходимо отметить и некоторые особенности, появление которых обусловлено проводимыми в пенсионной системе преобразованиями, а именно введением накопительного элемента. Статус средств пенсионных накоплений, которые формируются отдельно от других денежных средств, при определенных обстоятельствах может изменяться. Кроме того, несмотря на то что эти средства являются федеральной собственностью, застрахованное лицо имеет право распоряжаться ими, выбирая управляющую компанию, в которую они будут направлены на инвестирование, либо негосударственный пенсионный фонд, который будет осуществлять полномочия страховщика по обязательному пенсионному страхованию.

Возможность участия в обязательном пенсионном страховании негосударственных пенсионных фондов в качестве страховщиков предусматривается статьей 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", а также статьей 32 указанного Закона, согласно которой застрахованное лицо вправе отказаться от получения накопительной части трудовой пенсии из ПФР и передать свои накопления, учтенные в специальной части индивидуального лицевого счета, в негосударственный пенсионный фонд. В этом случае с передачей средств пенсионных накоплений произойдет изменение права собственности на эти средства: из федеральной собственности они перейдут в собственность негосударственного пенсионного фонда. При этом застрахованное лицо также может вернуться из негосударственного пенсионного фонда в ПФР, и собственность на средства пенсионных накоплений снова станет федеральной.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о социальных льготах) предусматривается внесение ряда изменений и дополнений в законодательные акты по вопросам осуществления ПФР функций по выплате указанных средств соответствующим категориям населения Российской Федерации.

Так, Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" дополнен новой статьей 27.1 "Ежемесячная денежная выплата гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы", согласно которой указанная выплата устанавливается и выплачивается территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации.

Аналогичные изменения внесены в Федеральные законы от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" и от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

В то же время нормативные правовые акты по вопросу осуществления ПФР ежемесячной денежной выплаты Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы по состоянию не приняты. При проведении проверки в ПФР установлено, что какие-либо расчеты и обоснования для включения данной суммы в законопроект в ПФР отсутствовали.

Введение с 1 января 2001 года вместо страховых взносов единого социального налога, предназначенного для мобилизации средств для реализации права граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение (страхование) и медицинскую помощь, нарушило автономность бюджета ПФР, поскольку его формирование в значительной степени стало осуществляться за счет средств, поступающих из федерального бюджета. Кроме того, финансирование выплаты пенсий за счет бюджетных трансфертов означает отступление от принципов страхования, в силу различной природы налогов и страховых взносов (налог носит безвозмездный характер, а страховой взнос - возмездный).

Указанные обстоятельства, а также установление актуарно необоснованных ставок ЕСН на базовую часть трудовой пенсии, тарифов на страховую часть трудовой пенсии, регрессивной шкалы платежей привело к финансовой нестабильности бюджета ПФР.

При рассмотрении вопроса о финансовой устойчивости бюджета ПФР необходимо остановиться и на таком вопросе, как осуществление контрольных полномочий в системе обязательного пенсионного страхования при уплате и взыскании страховых взносов.

В соответствии со статьей 25 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" контроль за уплатой страховых взносов возложен на налоговые органы, а взыскание недоимки по страховым взносам и пеней в судебном порядке - на органы ПФР.

Разделение контрольных (административных) функций усложнило формирование доходной части бюджета Фонда, о чем свидетельствует значительный рост задолженности по страховым взносам, в условиях достаточно стабильного финансово-экономического состояния страны, и соответственно отразилось на финансовой устойчивости бюджета ПФР.

Снижение с 1 января 2005 года ставки ЕСН, зачисляемого в федеральный бюджет и перечисляемого в ПФР, с 14 до 6% привело к резкому сокращению поступлений доходов в бюджет Фонда и отразилось на уровне обеспеченности выплаты базовой части трудовых пенсий.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 14 февраля 2005 года "О внесении изменений в Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с установлением размеров базовых частей трудовых пенсий и порядка индексации базовой и страховой частей трудовой пенсии в 2005 году" с 1 марта 2005 года осуществлена индексация базовой части трудовой пенсии и государственного пенсионного обеспечения на 36,4% против 5,3%, предусмотренных бюджетом Фонда индексации с 1 апреля 2005 года, что повлечет дополнительные затраты ПФР на указанные расходы.

Негативное влияние на формирование доходов ПФР в 2005 году, а также на финансовую устойчивость бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации оказывает рост задолженности по уплате ЕСН, обусловленный существующими недостатками законодательного характера в процедурах исчисления, уплаты и администрирования ЕСН (на 1 января 2005 года размер этой задолженности с учетом задолженности по уплате пеней и штрафов составил 114,4 млрд. рублей, или 33,5% от утвержденной бюджетом ПФР величины расходов на выплату базовой части трудовой пенсии), и по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Во многом это объясняется неэффективностью механизма администрирования данных платежей: отсутствие возможности взыскания этих платежей в бесспорном порядке, расщепление функций их администрирования между налоговыми органами и органами Пенсионного фонда Российской Федерации.

Взыскание недоимки по страховым взносам и пеням органы ПФР осуществляют в соответствии со статьей 25 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" только в судебном порядке и в основном на основании данных, предоставляемых налоговыми органами, которые обязаны на основании указанной выше нормы осуществлять контроль за их уплатой.

Однако до настоящего времени фактически не вступило в силу Соглашение по информационному взаимодействию между Министерством Российской Федерации по налогам и сборам и Пенсионным фондом Российской Федерации, подписанное руководителями этих ведомств 2 декабря 2003 года. Необходимо также отметить, что до настоящего времени действующими нормативными правовыми актами не определен полный перечень документов, которыми должны обмениваться органы ФНС и ПФР, а также сроки их передачи. Правовая неурегулированность в вопросах информационного обмена между органами ФНС и ПФР не позволяет оперативно выявлять и своевременно взыскивать задолженность по уплате страховых взносов и пеням.

Следует отметить, что в результате роста задолженности по страховым взносам нарушаются права застрахованных лиц, так как расчетный пенсионный капитал, являющийся базой для исчисления трудовой пенсии, формируют только те суммы страховых взносов, которые поступили на счета Пенсионного фонда Российской Федерации и учтены на лицевых счетах застрахованных лиц. Таким образом, учитывая положения статьи 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", предусматривающие, что государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами, можно констатировать, что чем меньше поступит в бюджет ПФР сумм страховых взносов, тем больше потребуется средств из федерального бюджета для возмещения выпадающих доходов с целью своевременной и в полном объеме выплаты текущих пенсий. Фактически уже в настоящее время государство покрывает дефицит бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, образующийся не только в связи с сокращением ставки единого социального налога, но и в связи с задолженностью страхователей по единому социальному налогу и страховым взносам.

Повышение эффективности работы по снижению задолженности по единому социальному налогу и страховым взносам в ближайшей перспективе возможно путем внесения предложений: