Мудрый Юрист

Правовые основы взаимодействия организации договора о коллективной безопасности и шанхайской организации сотрудничества

Лялина Ирина Сергеевна - младший научный сотрудник Центра международно-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук.

В настоящее время мировая тенденция такова, что важнейшей частью системы всеобщей безопасности становятся региональные организации <*>. В Центральной Азии действует две организации, основной или одной из основных целей которых является установление и сохранение безопасности в регионе. Это Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Шанхайская организация сотрудничества (ШОС).

<*> П. 272 доклада Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам "Более безопасный мир: наша общая ответственность", которая была созвана в 2003 году по предложению Генерального секретаря ООН в составе видных деятелей разных государств, чтобы оценить угрозы миру и безопасности и внести рекомендации по противодействию этим угрозам при главенствующей роли Организации Объединенных Наций // www.un.org/russian/secureworld.

Организация Договора о коллективной безопасности представляет собой региональную военно-политическую структуру, в которую входят Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан. Она стала продолжением сотрудничества государств-участников Договора о коллективной безопасности 1992 г. Целями ОДКБ, в соответствии с ее Уставом, являются укрепление мира, международной и региональной безопасности и стабильности, защита на коллективной основе независимости, территориальной целостности и суверенитета государств-членов.

Шанхайская организация сотрудничества - региональная международная организация, членами которой являются Казахстан, Киргизия, Китай, Россия, Таджикистан и Узбекистан. Организация стала продолжением сотрудничества государств в рамках "Шанхайской пятерки", которое первоначально было направлено на урегулирование пограничных вопросов, а затем распространилось и на экономическое партнерство в регионе. Основные цели ШОС в области безопасности: укрепление между государствами-членами взаимного доверия, дружбы и добрососедства; развитие сотрудничества в целях поддержания и укрепления мира, безопасности и стабильности в регионе. Основополагающими документами являются: Декларация о создании ШОС 2001 года и Хартия ШОС 2002 г.

Будучи созданными относительно недавно, именно эти две организации позиционируют себя как структуры, обладающие необходимым потенциалом для стабилизации обстановки и ликвидации угроз в Центральной Азии. Примечательно и то, что большинство государств - участников ОДКБ (Казахстан, Киргизия, Россия и Таджикистан) являются одновременно и членами ШОС. Помимо них в ОДКБ входят Армения и Белоруссия, а в ШОС - Узбекистан и Китай.

Такое совпадение географического положения, целей и членов в какой-то момент должно было выразиться в идее о сотрудничестве ОДКБ и ШОС.

Государства-члены ОДКБ и ШОС всегда подчеркивали, что организации являются структурами, открытыми для сотрудничества с иными государствами и международными организациями.

На сессии Совета коллективной безопасности ОДКБ в июне 2005 г. Президент РФ В.В. Путин особо отметил, что "эффективная борьба с терроризмом, наркотрафиком и другими угрозами напрямую зависит от скоординированности и эффективности международных усилий" и подтвердил возможность практического взаимодействия ОДКБ с ШОС <*>.

<*> В.В. Путин. Заявление для прессы по итогам сессии Совета коллективной безопасности ОДКБ // www.dkb.gov.ru/start/index.htm.

В преддверии саммита ШОС, состоявшегося в июле 2005 г., Генеральный секретарь ОДКБ Н.Н. Бордюжа заявил о том, что рассматривает возможность сотрудничества с ШОС и в Секретариат ШОС направлено соответствующее предложение <*>.

<*> www. dkb.gov.ru/start/index.htm

Этот призыв был услышан: в октябре 2005 г. на заседании Совета глав правительств ШОС Председатель Правительства РФ М.Фрадков, говоря об отношениях с ОДКБ, подчеркнул, что вопрос находится "в стадии изучения возможности взаимодействия" <*>.

<*> http://www.strana.ru/stories/01/09/13/1553/263401.html

В связи с этими заявлениями, как нам представляется, необходимо изучить основы и возможные формы сотрудничества ОДКБ и ШОС, заложенные в документах обеих организаций, с тем, чтобы впоследствии максимально использовать потенциал такого взаимодействия.

Во-первых, говоря о членах организаций, хотелось бы подробнее остановиться на интересах России и Китая. Российская Федерация исходит из того, что нестабильность на южных рубежах СНГ представляет реальную угрозу и затрагивает ее национальные интересы. Поэтому особое значение придается развитию на постсоветском пространстве сотрудничества в военно-политической области, сфере безопасности, а также борьбе с международным терроризмом <*> путем повышения эффективности форм и методов противодействия последнему и безотлагательных мер по его нейтрализации <**>. Что касается Китайской Народной Республики, то это, несомненно, важнейший участник ШОС, крупный политический игрок в регионе, придающий организации силу и авторитет. Китай не в меньшей степени, чем Россия, заинтересован в безопасности и стабильности Центрально-азиатского региона. Последним примером такого отношения КНР является пристальное внимание и реакция китайского правительства на кризисы в Киргизии и Узбекистане в 2005 г. При этом близость последнего к проблемному Синьцзян-Уйгурскому автономному району вызывает особую обеспокоенность со стороны Китая.

<*> Раздел IV Концепции внешней политики РФ // Российская газета. 2000. 11 июля.
<**> Раздел I Концепции национальной безопасности РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24).

Во-вторых, это касается целей обеих организаций. Главной и практически единственной целью Организации Договора о коллективной безопасности является (что видно из самого названия организации) "достижение и поддержание безопасности, укрепление мира, международной и региональной безопасности и стабильности, защита на коллективной основе независимости, территориальной целостности и суверенитета государств-членов" (ст. 3 Устава ОДКБ).

В случае с ШОС дело обстоит несколько иначе. Поддержание и обеспечение мира, безопасности и стабильности в регионе обозначено в Декларации о создании ШОС в качестве одного из приоритетов, помимо торгово-экономического, научно-технического, культурного, образовательного, энергетического, транспортного и экологического сотрудничества (п. 2). Однако сам факт закрепления этих положений позволяет рассматривать ШОС как организацию, ответственную за поддержание мира и безопасности в регионе. В данном случае спорным представляется мнение некоторых авторов о необязательности закрепления цели по обеспечению международного мира и безопасности в документах организации. Например, А.М. Насырова пишет, что "важным является не закрепление положений о сохранении мира и безопасности в качестве цели организации, а конкретно осуществленный вклад в миротворчество", и поэтому "в качестве региональных могут рассматриваться организации, первоначальные цели которых направлены на сотрудничество в экономической, культурной или же социальной областях, если они внесли конкретный вклад в сохранение мира" <*>. Позволим себе не согласиться с данным утверждением. В теории международного права общепризнанным является положение о том, что цели организации имеют значение при определении ее компетенции. Данный вопрос был тщательно исследован в работах Е.А. Шибаевой <*>.

<*> Насырова А.М. Региональное миротворчество на примере Содружества Независимых Государств. Автореферат на соискание ученой степени кандидата юрид. наук. Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина. Казань, 2005. С. 17.
<**> Шибаева Е.А. Право международных организаций: вопросы теории. М.: Междунар. отношения, 1986. С. 24.; Шибаева Е.А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций: Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Изд-во МГУ, 1988. С. 18.

В-третьих, это единообразный подход в определении круга угроз, бороться с которыми призваны обе организации. Ст. 3 Хартии ШОС содержит исчерпывающий перечень таких угроз: терроризм, сепаратизм и экстремизм, незаконный оборот наркотиков и оружия, другие виды транснациональной преступной деятельности, а также незаконная миграция.

Устав ОДКБ, в общих чертах повторяя этот список, не содержит нормы о сепаратизме, в дополнение к незаконному обороту наркотических средств указывает психотропные вещества, называет организованную транснациональную преступность, при этом сам перечень угроз остается не исчерпывающим (ст. 8). Такая "открытость" позволит ОДКБ в перспективе при необходимости более широко трактовать вызовы безопасности, относя к ним, в частности, эпидемии, вопросы экономической, экологической и информационной безопасности <*>.

<*> Николаенко В.Д. Организация Договора о коллективной безопасности (истоки, становление, перспективы). М.: Научная книга, 2004. С. 4.

В любом случае можно предположить, что в будущем при возможном сотрудничестве организаций по конкретным вопросам не возникнет противоречий в трактовке угроз и вызовов, стоящих перед ОДКБ и ШОС.

В-четвертых, сама возможность сотрудничества закреплена в основных документах обеих организаций. Так, ст. 8 Устава ОДКБ содержит норму о том, что осуществление деятельности происходит в том числе "в тесном сотрудничестве со всеми заинтересованными государствами и международными межправительственными организациями при главенствующей роли ООН". В п. 7 Декларации о создании ШОС говорится о готовности развивать диалог, контакты и сотрудничество в любых формах с другими государствами и соответствующими международными и региональными организациями. Хартия ШОС подкрепляет это положением о возможности взаимодействия с другими государствами и международными организациями, в том числе по отдельным направлениям сотрудничества (ст. 14).

Учитывая, что декларируемая возможность взаимодействия ОДКБ и ШОС еще не перешла в практическую плоскость, а также исходя из анализа документов и деятельности данных организаций, можно было бы предложить следующие формы сотрудничества.

  1. Взаимодействие может в первую очередь осуществляться через проведение консультаций по вопросам сотрудничества в области безопасности на уровне секретариатов обеих организаций на регулярной или разовой основе в форме совместных совещаний, конференций, семинаров с участием военных специалистов и ученых. Такая возможность предусмотрена, например, п. 2 "Временной схемы взаимоотношений ШОС с другими международными организациями и государствами" <*>. Международная организация может быть приглашена, с предварительного согласия всех государств-членов, к участию в многосторонних консультациях по политическим вопросам, проводимых по линии министерств иностранных дел государств - членов ШОС. Приглашенная международная организация может участвовать в дискуссиях в процессе консультаций, но не имеет права подписывать итоговые документы консультаций и вносить в них изменения и дополнения. Приглашение в данном случае носит разовый характер (ad hoc).
<*> Далее - Временная схема.
  1. В процессе таких консультаций стороны могут проводить обмен материалами и информацией, степень конфиденциальности которых должна быть оговорена особым соглашением.
  2. Взаимодействие может выражаться в принятии ОДКБ и ШОС совместных документов, носящих политический характер, например, демонстрирующих общий подход к событиям, происходящим в мире, а также в отношении ситуации, представляющей угрозу безопасности и стабильности в регионе совпадающей ответственности обеих организаций.
  3. Еще одной формой сотрудничества можно назвать участие в официальных мероприятиях каждой из организаций на уровне, к примеру, Генерального секретаря ОДКБ и Исполнительного секретаря ШОС. Так, ШОС может участвовать в мероприятиях по линии других международных организаций по их приглашению либо по собственной инициативе на уровне действующего председателя СМИД или, по его поручению, на уровне председателя Совета национальных координаторов государств - членов ШОС (п. п. 3, 4 Временной схемы).
  4. Также представляется возможным проведение совместных мероприятий, например, аналогичных регулярно осуществляемым ОДКБ операциям "Канал", в процессе которых принимаются меры по уничтожению посадок опиумного мака и пресечению путей его поставки из Афганистана.
  5. Разработка единых документов, носящих международно-правовой характер, по вопросам безопасности, в частности, унифицированных списков организаций, признаваемых террористическими и экстремистскими на территориях государств - членов ОДКБ и ШОС. Подобная работа сейчас ведется в рамках ОДКБ. А на саммите ШОС в Астане в июле 2005 г. была обозначена необходимость составления единого розыскного реестра лиц, объявленных в международный розыск в связи с преступлениями террористического характера <*>. На наш взгляд, совместный документ по данному вопросу мог бы стать началом и основой сотрудничества ШОС и ОДКБ в борьбе с терроризмом.
<*> www.globalaffairs.ru/news/4284.html

Несмотря на наличие у данных организаций документов, регламентирующих их отношения с другими международными структурами, представляется целесообразным заключение в рамках ОДКБ и ШОС специального соглашения об основах их сотрудничества, в котором следует закрепить не только формы, но степень такого взаимодействия.

Помимо вышеперечисленного, сотрудничество ОДКБ и ШОС может происходить путем предоставления статуса наблюдателя на основе взаимности. Устав ОДКБ в ст. 21 закрепил не только самое возможность получения международной организацией такого статуса, но и процедуру его предоставления. Для этого заинтересованная сторона подает официальное заявление Генеральному секретарю ОДКБ, а Совет коллективной безопасности принимает решение о предоставлении статуса наблюдателя при ОДКБ. Хартия ШОС также содержит норму о том, что заинтересованной международной организации может быть предоставлен статус партнера по диалогу или наблюдателя (ч. 2 ст. 14), решение об этом принимается Советом глав государств по представлению Совета министров иностранных дел (п. 4 Положения о статусе наблюдателя при ШОС от 17 июня 2004 г.).

Продолжая рассмотрение вопроса о возможности сотрудничества, следует обратить внимание на еще одно обстоятельство. Тот факт, что в становлении ОДКБ и ШОС принимали участие в большинстве одни и те же государства и сам процесс шел практически параллельно, привел к схожести (не только по названиям, но и по полномочиям) органов этих организаций.

Органами ОДКБ, согласно ее Уставу, являются: Совет коллективной безопасности, Совет министров иностранных дел, Совет министров обороны, Комитет секретарей советов безопасности и постоянно действующий рабочий орган - Секретариат Организации (ст. 11). А ст. 4 Хартии ШОС закрепила структуру этой организации следующим образом: Совет глав государств, Совет глав правительств (премьер-министров), Совет министров иностранных дел, Совещания руководителей министерств и/или ведомств, Совет национальных координаторов, Региональная антитеррористическая структура и Секретариат.

Таким образом, мы имеем следующую ситуацию. Совет коллективной безопасности является высшим органом ОДКБ, и в его состав входят главы государств-членов (ст. 13 Устава), Совет глав государств ШОС также является высшим органом организации, объединяющим глав государств - членов ШОС (ст. 5 Хартии). И решение основных, важнейших вопросов деятельности организации (в том числе и сотрудничество с другими международными организациями) является их прерогативой. Так, Совет глав государств ШОС "определяет приоритеты и вырабатывает основные направления деятельности Организации, решает принципиальные вопросы ее... взаимодействия с другими государствами и международными организациями" (ст. 5 Хартии). Нетрудно предположить, что, совпадая на две трети персонального состава, эти представительные по своему характеру органы могут практически без затруднений принимать принципиальные решения о взаимодействии ОДКБ и ШОС, например, как уже отмечалось выше, по вопросу о предоставлении статуса наблюдателя.

То же самое относится и к Советам министров иностранных дел обеих организаций, имеющим консультативный характер. В частности, это может выражаться в проведении общих консультаций и разработке совместных политических документов по различным международным проблемам.

Что касается Совета министров обороны ОДКБ, то, будучи "консультативным и исполнительным органом Организации по вопросам координации взаимодействия государств-членов в области военной политики, военного строительства и военно-технического сотрудничества" (ст. 15 Устава), он может взаимодействовать с совещанием министров обороны ШОС. Такая структура прямо не предусмотрена Хартией ШОС, однако возможность ее созыва вытекает из положений ст. 8, где говорится о том, что в целях рассмотрения конкретных вопросов развития взаимодействия в соответствующих областях в рамках ШОС и при наличии решений Совета глав государств и Совета глав правительств "руководители отраслевых министерств и/или ведомств (в нашем случае - министерств обороны) государств-членов проводят совещания на регулярной основе".

Интересен вопрос о региональной антитеррористической структуре (РАТС) ШОС (Штаб-квартира находится в городе Бишкек Кыргызской Республики). В развитие положений Хартии (ст. ст. 4, 10) было заключено специальное "Соглашение между государствами - членами Шанхайской организации сотрудничества о Региональной антитеррористической структуре" от 7 июня 2002 г. <*>. Она была создана с целью содействия координации и взаимодействию компетентных органов государств-членов в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (ст. 3 Соглашения о РАТС). Представляется, что именно с помощью этого постоянно действующего органа (ст. 10 Хартии) ШОС наиболее тесно должна сотрудничать с ОДКБ. Среди функций и задач РАТС (ст. 6 Соглашения о РАТС) особо выделено установление и поддержание рабочих контактов с международными организациями, занимающимися вопросами борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (п. 12). Это могло бы выражаться в таких формах сотрудничества, как: во-первых, деятельность по подготовке документов, носящих международно-правовой характер, затрагивающих вопросы борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, в частности, по формированию единого для ШОС и ОДКБ списка террористических организаций и их участников (п. п. 4, 9), а во-вторых, проведении совместных мероприятий, например, участие в научно-практических конференциях, семинарах, в обмене опытом по вопросам борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (п. 11).

<*> Далее - Соглашение о РАТС.

В заключение позволим себе отметить несколько моментов.

С точки зрения международного права взаимодействие Организации Договора о коллективной безопасности и Шанхайской организации сотрудничества представляется перспективным и требующим дальнейшего изучения. Анализ действующих в рамках этих организаций правовых актов, безусловно, имеет первостепенное значение, но особое внимание в данном случае следует обратить на разработку основных положений специального Соглашения о взаимодействии ОДКБ и ШОС, в котором, как нам представляется, необходимо закрепить специфику такого сотрудничества, выражающуюся в высокой степени взаимного доверия.

Также хочется отметить, что подобное сотрудничество отражает понимание Россией и Китаем - основными и важнейшими участниками исследуемых организаций - международного порядка в I веке. Согласно их совместному заявлению, отличительной особенностью развития современных международных отношений признается региональная интеграция и отмечается позитивное значение региональных многосторонних организаций в формировании нового международного порядка. "В области региональной безопасности принципиальное значение имеет создание на базе комплексного учета интересов всех участников открытого и не направленного против других стран механизма сотрудничества в области безопасности. Стороны выступают за налаживание горизонтальных связей между региональными интеграционными объединениями, формирование между ними климата взаимного доверия и сотрудничества" <*>.

<*> П. 10 Совместной декларации Российской Федерации и Китайской Народной Республики о международном порядке в XXI веке от 1 июля 2005 года.