Мудрый Юрист

Административно-юрисдикционные процедуры обжалования в организации правоохранительной деятельности фсин России

Поникаров В.А., докторант Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, кандидат юридических наук, доцент.

Совершенствование производства по жалобам, осуществляемого в рамках в административно-юрисдикционной деятельности уголовно-исполнительной системы России, всегда является приоритетным направлением в научной деятельности.

Отметим, что отношения между работником (сотрудником) УИС и его начальником носят сложный многоаспектный характер. Руководство учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, осуществляя административную власть, во внутриорганизационных отношениях со своими сотрудниками, а также во внешних отношениях с гражданами должны уважать права человека.

Сотрудник УИС в свою очередь вступает в отношения с руководством любого учреждения и органа ФСИН России <*>, с одной стороны, как подвластный, с другой - как свободный, равноправный субъект, выполняющий свои обязанности и реализующий свои права.

<*> Положение "О Федеральной службе исполнения наказаний России" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4109.

Должностные лица уголовно-исполнительной системы в своей практической деятельности обязаны создавать необходимые юридические условия, чтобы каждый работник УИС или просто гражданин мог свободно использовать в рамках административно-юрисдикционной деятельности рассматриваемого органа исполнительной власти все демократические правила и свободы, которые предоставлены им Конституцией и иными правовыми актами государства.

Однако осуществление властной деятельности часто сопровождается нарушением прав и свобод граждан, их законных интересов со стороны государственных органов и должностных лиц <*>.

<*> Хаманева Н.Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России // Государство и право. 1993. N 11. С. 3.

В правовых государствах существенную роль в осуществлении правовой защиты пенитенциарных работников и простых граждан от произвола и бюрократии играет суд.

В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации и ст. 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина каждому гарантируется право на обжалование в суд действий государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Возможность обжалования действий и решений указанных органов является одной из гарантий обеспечения законности и прав личности, в том числе сотрудников уголовно-исполнительной системы.

В нашей стране права гражданина, широко декларированные Основным законом, порой не ограждают его в достаточной степени надежно от административного произвола, несправедливости со стороны государственных и иных органов. Сложившаяся ситуация вызвала обоснованное беспокойство высшего должностного лица страны. В Послании Президента России Федеральному Собранию прозвучал призыв к необходимости формирования эффективно работающего механизма разрешения споров между государством и гражданином за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов <*>.

<*> Российская газета. 2003. 17 мая.

Как нам представляется, для достижения этой цели необходимы усовершенствование уже имеющихся и создание новых правовых механизмов, средств защиты прав личности. Важное место при решении этой проблемы должно быть отведено процедуре обжалования, как в судебном, так и во внесудебном порядке.

В целях более полной реализации положений Конституции РФ и Декларации прав и свобод человека и гражданина был принят Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*>.

<*> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. N 19. Ст. 685; Собрание законодательства РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.

Судебному обжалованию по данному закону подлежат коллегиальные и единоличные действия и решения государственных и иных органов, а также должностных лиц, в результате которых были нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Однако указанный выше закон фактически не регламентирует процедуру самого обжалования исключительно по административно-юрисдикционным делам. Анализ положений этого нормативного акта свидетельствует о том, что производство обжалования граждан или сотрудников УИС рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства, с учетом особенностей, установленных настоящим законом <*>.

<*> См., например: Ст. 6 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

И тем не менее как можно разбирать в суде административно-юрисдикционные дела, к которым относится производство по жалобам в рамках гражданско-процессуального законодательства? Справедливо ли это?

При рассмотрении судами административно-юрисдикционных дел, например, по жалобам применяются общие правила гражданского процесса. Данное положение зафиксировано в ст. 6 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Кроме того, если сотрудник УИС обратился с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, не в суд, а, например, к вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу ФСИН России, то тогда именно в этом случае по каким же правилам и процедурам будет рассматриваться его жалоба? Проанализируем изложенные выше обстоятельства.

Некоторые ученые-административисты <*> считают, что нормы, регулирующие порядок разбирательства и разрешения дел, возникающих из административно-правовых отношений, являются не гражданско-процессуальными, а административно-процессуальными. Однако многие цивилисты категорически заявляют, что разрешение административных споров в порядке гражданского судопроизводства нельзя рассматривать в качестве административного процесса или административного иска <**>.

<*> Лунев А.В. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. N 2. С. 43 - 51.
<**> Боннер. Производство по делам, вытекающим из административно-правовых отношений. Канд. дис... М., 1966. С. 85.

До сих пор среди ученых-административистов нет единого мнения по данной проблеме <*>. Как нам представляется, суд, реализуя любое административно-юрисдикционное дело, например производство по жалобе, разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а об административном. Ведь одним из участников этих правоотношений является орган управления (должностное лицо).

<*> Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // Журнал российского права. 1997. N 6. С. 11 - 20.

Кроме того, гражданское, гражданско-процессуальное - это прежде всего частное право, регулирующее имущественные взаимоотношения. Рассматриваемое право не реализовывает отношения, связанные с административно-юрисдикционным характером <*>. Такое законодательство не вправе осуществлять процедуру административно-юрисдикционного характера, когда одной из сторон выступает государственный или иной орган управления.

<*> См., например: Ст. 2 ГК РФ.

Помимо этого, п. 7 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 подчеркивает, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и процедуру рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по таким делам. Такой способ организации определен КоАП России и в определенной части АПК РФ. Значит, еще раз нашло подтверждение то обстоятельство, что производство по жалобам имеет четкое обособление.

Следовательно, вся процедура обжалования должна базироваться прежде всего на нормах административно-процессуального, а не гражданского или гражданско-процессуального права, так как в основу анализируемого производства положены соответствующие административно-правовые отношения, которые являются критерием разграничения соответствующих норм права.

Таким образом, производство по жалобам как в судебном, так и внесудебном порядке, где одна из сторон - должностное лицо - представляет государственный или иной орган управления, необходимо отнести к категории административно-юрисдикционных дел. При разрешении этих дел нужно опираться исключительно на нормы административного и административно-процессуального права.

Более того, считаем, что эти указанные выше нормы, а также сама процедура производства по жалобам обязана существовать в рамках Административно-процессуального кодекса.

Поскольку само производство по обжалованию в административно-юрисдикционном диапазоне УИС до сих пор не исследовано, попытаемся проанализировать его организацию и осуществление в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Сразу же отметим, что организация производства по жалобам в рамках административно-юрисдикционной деятельности УИС может осуществляться в двух аспектах:

  1. судебное производство по жалобам;
  2. внесудебное производство по жалобам.

В организационном плане судебная процедура по жалобам граждан или сотрудников УИС возложена на низовое звено судебной системы. Однако следует сказать, что еще до принятия Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в юридической литературе были предложения создать для рассмотрения жалоб граждан и дел об административных правонарушениях специальные суды - систему органов административной юстиции <*>. Полемика по этому вопросу длится в юридической науке уже достаточно долго <**>.

<*> См.: Аншютц Г. Юстиция и администрация. СПб.: Сенатская типография, 1907. С. 23; Бахрах Д.Н. Судебное обжалование незаконных действий органов государственного управления и должностных лиц // Сов. юстиция. 1992. N 21 - 22; Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1924. С. 21; Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб.: Тип. Тренке и Фюсно, 1910. Т. 1. С. 167; Чечот Д.М. Административная юстиция. П.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1973. С. 61; и др.
<**> Махина С.Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 1999. С. 126 - 136; Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 33; Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // Журнал российского права. 1997. N 6. С. 18 - 19; и др.

В этой связи авторы относят к административной юстиции различные органы, в том числе и общие суды, а также сам юрисдикционный процесс в органах управления <*>.

<*> Хаманева Н.Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России // Государство и право. 1993. N 11. С. 7.

В Российской Федерации традиционно выделяют фактически два способа обжалования: административный, то есть обращение с жалобой в уполномоченный орган исполнительной власти либо местного самоуправления и судебный - обращение с жалобой в суд <*>.

<*> Иванова Л.В. Административное обжалование нарушение прав и свобод граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск: Омская академия МВД России. С. 16.

В настоящий момент, когда в нашей стране происходит реформа судебной власти, именно с позиции интересов человека целесообразно подойти к проблеме специализации суда. В таких организационных или управленческих условиях само качество производства, например, по жалобе будет весьма высоко или профессионально. При этом можно идти различными путями, использовать опыт разнообразных моделей: создание административных судов, их обособление от системы общего судопроизводства; сочетание органов административной юстиции и правосудия по административным делам; совершенствование правосудия по административным делам путем выделения особых комиссий, которые специализировались бы по рассмотрению жалоб в рамках общих судов, и другие.

Если создание перечисленных судебных органов связано с многочисленными финансово-экономическими затратами <*>, например образование административных судов или трибуналов, то тогда наиболее приемлемым и реальным на данном этапе, по нашему мнению, является использование положительного опыта специализации судей с сохранением административно-правовых споров в юрисдикции общих судов.

<*> Чечот Д.М. Административная юстиция. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1973. С. 15 - 18.

Реализация выдвинутой идеи может быть осуществлена практически без каких-либо существенных материально-финансовых затрат. Возможно, потом анализ практики специализированных комиссий или коллегий даст положительный эффект к выделению рассматриваемой категории дел за пределы общего судопроизводства, что, само собой разумеется, приведет к необходимости создания специализированных органов, например административных судов.

Однако в организационном аспекте это не столь важно, в рамках каких судов (трибуналов, органов) осуществляются процедура обжалования или иные административно-правовые споры. Главное, чтобы были снабжены соответствующим механизмом процессуальные гарантии охраны прав граждан от возможных нарушений, восстановление нарушенных прав, компетенция морального и материального ущерба. Поэтому вопрос надо ставить о совершенствовании всех имеющихся механизмов рассмотрения жалоб граждан или сотрудников УИС, о разграничении сферы компетенции между различными органами, осуществляющими эту деятельность.

Таким образом, в концептуальной программе законодателю необходимо юридически оставить различные модификации по осуществлению анализируемого производства. В организационном плане они, то есть эти разнообразные варианты, нужны как раз для ликвидации нарушений законности. Ведь чем больше путей или способов обжалования, тем предпочтительнее будет и сама процедура обжалования <*>.

<*> Поникаров В.А. Зарубежная доктрина правовой организации административно-юрисдикционной деятельности в системе органов исполнения уголовных наказаний // Российский судья. 2005. N 6. С. 45 - 46.

Ранее нами было заявлено, что организация производства по жалобам в рамках административно-юрисдикционной деятельности УИС может осуществляться в двух аспектах: 1) судебное производство по жалобам; 2) внесудебное производство по жалобам.

Учитывая действующее законодательство <*>, а также содержание административной деятельности <**> государственных органов власти, считаем, что анализируемое производство может реализовываться как во внешней, так и во внутриорганизационной сфере деятельности.

<*> См., например: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в ред. Указа ПВС СССР от 4 марта 1980 г.) // Ведомости ВС СССР. 1980. N 11. Ст. 192; N 27. Ст. 540; 1988. N 6. Ст. 95; Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 (ред. от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"; и др.
<**> Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. М.: МЮИ МВД России; Издательство "Щит-М", 1997. С. 39.

Первое должно проявляться исключительно во внешней сфере административно-юрисдикционного процесса, то есть независимо от административной деятельности самого учреждения и органа ФСИН России. Например, гражданин (или сотрудник УИС) обратился с жалобой в суд на действия (решения), нарушающие его права и свободы.

Второе, то есть внесудебное производство по жалобам, как нам представляется, возможно осуществить только во внутриорганизационном диапазоне административно-юрисдикционной деятельности. Например, гражданин (или работник УИС) обратился с жалобой к вышестоящему в порядке подчиненности органу (должностному лицу) ФСИН России. В данном случае процедура рассмотрения такой жалобы будет проходить в пределах этого государственного учреждения.

При этом внутриорганизационная и внешняя административно-юрисдикционная деятельность учреждений и органов УИС в части производства по жалобам взаимосвязаны между собой и имеют одну задачу, а именно - создание наиболее благоприятных условий для обжалования гражданами и сотрудниками УИС незаконных действий и решений, нарушающих их права, свободы, законные интересы. Данную взаимосвязь можно показать на следующем примере.

Если гражданину (сотруднику УИС) в удовлетворении его жалобы отказано органом управления (например, ФСИН России) или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, указанное физическое лицо вправе обратиться с жалобой в суд. Значит, внутриорганизационное производство по жалобам в зависимости от желания субъекта правоотношения реализовать предоставленное ему законом право на обжалование в суд <*> способно перерасти в "наружную" сферу рассматриваемых юрисдикционных отношений. Следовательно, производство по жалобам может осуществляться как во внешней (т.е. судебной области), так и во внутриорганизационной сфере самого учреждения или органа УИС.

<*> См., например: Ст. 4 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 (ред. от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

В основу указанной выше классификации положен такой критерий, как организационно-правовое содержание административно-юрисдикционной деятельности.

Анализ нормативной <*> и специальной <**> литературы, посвященной вопросам управления в УИС, свидетельствует о том, что проблема производства по жалобам в уголовно-исполнительной системе остается открытой. Так, например, на уровне Минюста России необходимо принять нормативно-правовой акт (в виде приказа или инструкции), регламентирующий порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, которые обращаются непосредственно в ФСИН России, а также в другие учреждения и органы уголовно-исполнительной системы.

<*> Положение о службе в органах внутренних дел; Приказ Минюста России от 6 июня 2005 г. N 76 "О порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы"; и др.
<**> Аксенов А.А. Проблемы государственного управления в уголовно-исполнительной системе России. Состояние и перспективы (организационно-правовой аспект): Монография. Рязань: Институт права и экономики МВД РФ, 1996. С. 194; Аксенов А.А. Управление в УИС: Учеб. пособие. Рязань: Академия права и управление Минюста России, 2003. С. 188; Казак Б.Б. Безопасность уголовно-исполнительной системы: Монография. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2001. С. 304; Казак Б.Б., Тропин С.А. Государственное управление в правоохранительной сфере как фактор укрепления экономической безопасности России: Монография. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2004. С. 172; Организация Управления в уголовно-исполнительной системе: Учеб.: В 3 т. / Под общ. ред. Ю.Я. Чайки. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2002. Т. 1: Общая часть. С. 532; и др.

На сегодняшний день существует старый, но еще пока действующий Приказ ГУИН Минюста России от 17 декабря 2001 г. N 242, который утверждает Инструкцию по организации и ведению делопроизводства в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации. Только разд. 13 этого ведомственного нормативного акта лишь в общем виде закрепляет организацию работы с обращениями граждан. Этого явно недостаточно, тем более что произошли системно-структурные изменения в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации <*>.

<*> Положение "О Федеральной службе исполнения наказаний России" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4109.

Заметим, что в соответствии с Положением о ФСИН данная федеральная служба подведомственна Минюсту России. Именно это Министерство обязано издавать нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность ФСИН России.

Итак, для полноты и научной весомости необходимо обозначить некоторые выводы, характерные для производства по жалобам в уголовно-исполнительной системе.

  1. Данное производство является составной частью административно-юрисдикционной деятельности в УИС.
  2. В нем участвуют конкретные субъекты административно-процессуальных отношений. Одним из участников этих правоотношений является орган управления (должностное лицо УИС).
  3. Это производство разрешает спор (конфликт) административно-юрисдикционного характера, возникший в сфере деятельности уголовно-исполнительной системы.
  4. Оно направлено на укрепление законности среди личного состава ФСИН России, а также на усиление правовых гарантий как граждан, так и сотрудников УИС от произвола руководителей.
  5. Производство по жалобам базируется прежде всего на нормах административно-процессуального, а не гражданского или гражданско-процессуального права, так как в основу анализируемого производства положены соответствующие административно-правовые отношения, которые являются критерием разграничения соответствующих норм права.
  6. Такое производство осуществляется как в судебном, так и во внесудебном порядке. Оно имеет свои конкретные стадии и процедуры.

Таким образом, производство по жалобам является составной частью административно-юрисдикционной деятельности, которая базируется на нормах административно-процессуального права, осуществляется как судебным, так и внесудебным способом организации с целью рассмотрения и разрешения по существу жалобы в установленном порядке, а также обеспечения прав, законных интересов граждан и сотрудников уголовно-исполнительной системы.