Мудрый Юрист

Нормативное регулирование: взлет или кризис?

Тихомиров Юрий Александрович - первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

Каждое общество живет по правилам, которые им создаются. Действует громадная нормативная система, состоящая из множества социальных норм. Среди них важное место принадлежит праву. Причем объективные потребности приводят к разрастанию нормативного массива, развитие и использование которого зависит от действий людей и институтов. Поэтому возникает немало противоречий между разными нормами, с одной стороны, между нормами и реальным общественным поведением - с другой. В статье предпринята попытка рассмотреть эти проблемы.

Право среди других социальных норм

Ученые многих стран давно обратили внимание на многообразие и сложность социальных норм, регулирующих общественные отношения. Современные отечественные юристы предпочитают, однако, статичные характеристики видов социальных норм и лишь соотношение права и морали рассматривается в динамике. "Перемещения" норм и их коллизии почти не привлекают внимания <*>. Другой подход проявляется в трудах иностранных ученых, которые вслед за Руссо, Локком, Гоббсом, Гегелем и Кельзеном ищут истоки регулирования либо в теории индивидуализма и ограничения государственно-правового вмешательства, либо в трактовке целостности общества и регулирования как способа его обеспечения <**>.

<*> См., например: Правоведение. М.: Кнорус, 2005. С. 76 - 79.
<**> См., например: Ллойд Д. Идея права / Пер. с англ. М.: Югона, 2002. С. 226 - 234.

Надо признать: и сегодня эти позиции отражают глубинные корни нормативного и иного регулирования. Вопрос заключается в том, насколько удачно находят и используют формы их выражения.

Необходимо учитывать разнообразие форм нормативного регулирования как по содержанию и средствам воздействия на общественное поведение, так и способу их образования. Можно выделить с известной степенью условности:

а) государственное регулирование с помощью законов и подзаконных актов, для которых характерна системность и иерархичность, универсальность действия;

б) негосударственное регулирование в виде норм общественных организаций, профессиональных и иных объединений;

в) саморегулирование - в виде решений, правил и норм, принимаемых непосредственно населением (референдумы, сходы и т.п.), или локальных актов корпоративного характера;

г) технико-юридические нормы в виде технических регламентов, стандартов, регулирующих как параметры собственно производственно-технологических процессов, так и соответствующие действия людей <*>;

<*> См.: Тихомиров Ю.А. Техническое законодательство - новая отрасль? // Право и экономика. 2006. N 2.

д) международное регулирование в виде межгосударственных правовых актов и норм, создаваемых в процессе общения международных экономических субъектов <*>;

<*> См.: Правовое обеспечение межгосударственной интеграции. М., 2005.

е) нормы морали;

ж) религиозные нормы;

з) традиции, обычаи, правила делового оборота;

и) стихийную регуляцию как своего рода укрупненные ориентиры, складывающиеся в результате множества действий.

Отметим кратко, что вышеназванные формы регулирования характеризуются не только общими, но и специфическими признаками. К их числу можно отнести несовпадение или совпадение субъекта-нормообразователя и субъекта-нормоисполнителя, методы воздействия на сознание и поведение людей (ценностные, стимулирующие, предписания, запреты, самообязательства и др.). Понятно, сколь сложным образом переплетаются эти регуляторы, то сочетаясь, то противореча друг другу. И обнаружить их и гибко использовать - очень трудно.

Целостную систему нормативного регулирования выстроить довольно сложно, поскольку налицо "необозримость" действующих актов и правил, с одной стороны, хаотичность их образования и несогласованность между собой - с другой. Можно констатировать разновекторность потоков документов, актов, решений, норм. Навстречу федеральному закону, который, как парашют, спускается вниз, поднимаются "воздушные потоки" других актов - подзаконных, региональных, иных норм - религиозных, национальных традиций. Закон ослабевает...

Нередко государственно-правовые и неправовые способы регулирования противоречат друг другу. Так, трудно понять согласованность курсов на уменьшение доли государственного сектора в экономике и приватизацию с концентрацией собственности в руках государственных корпораций - "Газпром", "РАО ЕЭС", "РЖД", "Транснефть". Одновременно бурно развивается корпоративное законодательство, в рамках которого Минэкономразвития предлагает отказаться от деления акционерных обществ на ОАО и ЗАО, жестче защищать права акционеров и предотвращать корпоративные захваты.

Забвение системного подхода к иерархическому построению права и законодательства приводит к нарушению последовательности в принятии разных правовых актов. Нередко в концепциях правового обеспечения отраслей и регионов, в программах реформ (федеральной, административной, военной, муниципальной, социальной) произвольно определяется соотносимость актов. То раньше принимается постановление Правительства, то акты министерств или их методические рекомендации, то федеральный закон. Должен ли, например, Жилищный кодекс предварять или завершать реформу ЖКХ или появляться в ее "разгар"? Нужно ли в национальных проектах делать акцент только на контрольных действиях и не предусматривать поэтапные изменения законов и локальных актов в сфере здравоохранения, образования и др.? Думается, цепь правовых актов должна выстраиваться сообразно механизму целеполагания и комплексу последовательно решаемых задач. Тогда каждая "юридическая клавиша" будет издавать звуки по нотам.

И здесь уместно сослаться на разработки французских специалистов Реми Бушеза и Ги Сивьеда, представленные ими на российско-французском симпозиуме "Качество регламентирования" (2002 г.). Ими дана обстоятельная характеристика изучения воздействия правовых актов в процессах подготовки, что позволяет избегать неадекватности правовых решений социальным целям и обременительных последствий для пользователей. Оценка последствий применения включает экономические, финансовые и иные аспекты, правила администрирования, необременительность для пользователей, экономию средств. Подготовленная итоговая таблица дает картину преимуществ и недостатков предлагаемых мер.

Не менее важны акценты на упрощение регламентирующей документации, стремительный рост которой принимает угрожающие размеры. Например, объемы некоторых кодексов увеличились более чем на треть. Причины - просьбы граждан применительно к индивидуальным ситуациям, усложнение государственных структур и международных связей государств, расширение социально-экономических сфер деятельности. Но все это ведет к затруднению доступа к праву и выбору правильных решений, к коллизиям и т.п. Поэтому во Франции цель упрощения стала основой нормотворческой деятельности, а его принципы - практически действующими.

Анализ динамики нормативно-правового регулирования позволяет выявлять явления так называемого избыточного регулирования. Имеются в виду сферы и уровень деятельности субъектов права, которые не требуют тех или иных способов правового воздействия. Видоизменение либо отсутствие их дают более ощутимый конечный эффект, позволяя гибко стимулировать векторы правомерного поведения. Иллюстрацией служит, во-первых, проведение в рамках административной реформы большой работы по сокращению, видоизменению и упразднению многих функций государственных органов. В ряде случаев их адресатом становятся негосударственные структуры, о чем подробнее сказано ниже.

Во-вторых, преодоление административных барьеров как излишних элементов процедур принятия решений. В-третьих, увлечение императивными предписаниями, ограничивающими права и законные интересы граждан и предпринимателей, вместо поддержки и стимулирования. В-четвертых, чрезмерная детализация в федеральных законах деятельности субъектов Российской Федерации вопреки смыслу ст. 72 Конституции РФ.

Преодолению отмеченных противоречий может способствовать признание и использование юридических корреляций как отражение взаимовлияний и зависимостей. Внешние корреляции характеризуют воздействия социальной среды. Для всей нормативной системы это влияние ценностей, сознания и поведения людей, действий или бездействия публичных и иных институтов, перемен политического курса и социально-экономических изменений. Нормы не выступают как неподвижные единицы, поскольку меняется отношение к ним и соответственно реальный удельный вес в регулировании общественных отношений.

Изнутри нормативную систему можно рассматривать как своего рода внешнюю среду по отношению к правовой системе и выделять влияние политических и религиозных норм на правотворчество, корпоративных ценностей и норм на правоприменение. Подчеркнем: внутри правовой системы действуют свои собственные корреляции: а) роль закона ведет к снижению объема подзаконных актов; б) сужение сферы госрегулирования влечет расширение сферы локального нормотворчества; в) правовая децентрализация уменьшает объем централизованного правотворчества; г) соблюдение иерархии правовых актов позволяет правильно использовать их для решения взаимосвязанных задач; д) заключение международных договоров исключает внутреннее правотворчество вопреки их содержанию; е) преувеличенное внимание публичных и иных институтов к подготовке и принятию актов сопровождается недооценкой их реализации (особенно в низовых звеньях); ж) нормы-принципы и нормы-цели имеют приоритет перед другими нормами.

Использование подобных корреляций позволяет вводить своего рода юридические формулы действий в правовой сфере и исключать тем самым множество произвольных действий.

Нормативные модели и юридические "рокировки"

Привычные статичные характеристики видов социальных норм не позволяют заметить их подвижное соотношение между собой. Между тем оно может меняться как целенаправленным образом, так и стихийно. И тогда иллюзорными становятся связи разных актов, видимые лишь на поверхности. Более того, перемены в статусе субъектов права, их новые или измененные функции не всегда адекватно отражаются в актах, которые должны им служить. Поэтому до сих пор в положениях о министерствах и других органах можно обнаружить предписания об издании актов как одной из функций органов, хотя первые "привязаны" ко всем функциям.

Курс на централизацию в федеративных отношениях влечет за собой уменьшение объема законодательства субъектов РФ и подзаконных актов их органов. Децентрализация характеризует иную тенденцию. Легальные случаи передачи, наделения или делегирования полномочий не всегда сопровождаются изменениями нормотворчества на разных уровнях. Опять издаются акты с тем же набором предписаний, поручений и т.п., хотя для этого уже нет прав и ресурсов.

Нами уже отмечалась тенденция повышения роли саморегулирования, которая либо поддерживается правом, либо развивается параллельно, либо противостоит ему. В любом случае саморегулирование как проявление самоуправления отражает преимущественно социальный аспект норм, создаваемых непосредственно или опосредованно гражданами и социальными общностями. Оно предполагает поэтому почти полное совпадение круга субъектов, принимающих и реализующих решения, акты.

В публично-правовой сфере самоуправление находит выражение прежде всего в повышении роли местного самоуправления и соответственно муниципального права. Как известно, муниципальные правовые акты получают признание в законодательстве. И уставы, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), и постановления и распоряжения органов местного самоуправления выступают мощным средством нормативной саморегуляции. Ее основу составляют положения ст. 12 Конституции РФ. Тем не менее общественные потребности диктуют необходимость перераспределения функций публичной власти, и тогда местным органам либо передаются некоторые полномочия госорганов, либо они наделяются такими полномочиями. Соответственно их акты приобретают большую социальную и юридическую значимость.

Заслуживают пристального внимания и акты общественных объединений - партий, профсоюзов, добровольных обществ, творческих союзов. Их регулятивный характер не ограничивается рамками членства в объединении и нередко выражается в крупных государственных и иных решениях и действиях. Напомним, что в 60-х гг. XX в. в нашей стране был не вполне удачный опыт передачи некоторых государственных функций общественным организациям, но его нельзя недооценивать и в современных условиях. Природа государственно-общественных актов остается малоисследованной.

Исследователи отмечают, что в 70 - 80-х гг. XX в. формализация процессов принятия регулирующих решений стала сочетаться с процессом дерегулирования. В экономической сфере стали очевидными излишние внешние регуляции, прежде всего благодаря техническим новшествам (например, использование мобильной телефонии меняет отношения между партнерами и способы их регулирования). Другой причиной дерегуляции является развитие знаний и появление более эффективных институциональных альтернатив, способных успешно решать задачи. Такое стимулирование деловой активности может вновь заменяться госрегулированием при появлении общих негативных тенденций (снижение уровня безопасности и т.п.). Налицо цикличность регулирования - дерегулирование <*>.

<*> См.: Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования. М.: ТЕИС, 2005. С. 44 - 50.

Активным субъектом становятся бизнес-структуры и их действия в режиме саморегулирования. Саморегулирование характеризуется как институт, создаваемый ими и устанавливающий легитимные правила собственной деятельности. Оно может быть делегированным, когда государство передает участникам рыночных отношений часть функций, и добровольным <*>.

<*> См.: Там же. С. 161 - 175.

В этом плане актуальное значение приобретает нормотворчество бизнес-структур и особенно саморегулируемых организаций. Речь идет о порядке выработки ими правил поведения в форме кодексов, хартий и т.п., которые добровольно принимаются и исполняются. Контроль и санкции за нарушения правил выражаются в корпоративных мерах воздействия и в снижении престижа и выгод для нарушителя. Пока остаются в тени отраслевые профессиональные ассоциации, решения которых влияют на отраслевые процессы.

Вообще отметим растущую роль локальных актов, принимаемых в учреждениях, организациях и предприятиях безотносительно к форме собственности. Повышение самостоятельности последних в решении вопросов собственной организации и оперативной деятельности придает их актам смысл важного средства нормативной саморегуляции. Этому способствует признание локальных актов в корпоративном законодательстве, в законах об образовании и др., их характеристика в примерных и типовых положениях. И все же нужны более прочные основания их существования и меры по повышению уровня, класса локальных актов. В научном плане важно найти им достойное место в разработках по теории права и отраслевых юридических наук.

Как видно, тенденции саморегулирования отражают общие процессы развития начал самоуправления, которые явно недооцениваются в настоящее время. Между тем речь идет о теории самоуправления, которому присущи такие элементы, как самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование и самоответственность. Естественно, самоуправленческие акты отличаются: а) осознанием и добровольным принятием гражданами и социальными общностями, органами и организациями; б) заинтересованностью исполнения; в) самоконтролем, сочетаемым в определенных случаях с государственным контролем; г) самоответственностью за выполнение самообязательств; е) государственными гарантиями, в том числе признанием и защитой с помощью закона; ж) гармоничным сочетанием личного, коллективного и корпоративного интереса с публичным интересом <*>.

<*> См.: Правовое обеспечение национальных интересов. М., 2005.

Отклоняющееся поведение и "потеря" нормативности

Привычное различение правомерного и неправомерного поведения не отражает многообразие и динамизм общественной жизни. Уже давно существует проблема соотношения правовых норм и реального поведения людей <*>. Право традиционно не сводится к закону, поскольку включает помимо нормативных положений и типичные формы поведения людей. Их отражение нашло признание в трактовке актуального права как системы отношений с волеизъявлением личности в виде индивидуального акта, как инвариантных социальных отклонений <**>. Но право включает кроме закона и иные нормативные регуляторы. Ведь у нас сейчас наблюдается явная недооценка актов общего характера, которым предпочитают индивидуальные решения и действия. Не в этом ли причина многолетней задержки с принятием федеральных законов о нормативных правовых актах, о федеральных органах исполнительной власти?

<*> См.: Кудрявцев В.Н. Юридическая норма и фактическое поведение // Советское государство и право. 1980. N 2.
<**> См.: Муравский В.Н. Актуальное право: происхождение, сущность, источники, соотношение с законом. Екатеринбург, 2004.

Поэтому более правильным является утверждение о влиянии норм социальных групп на правовые нормы, их деформацию, о замещении последних <*>. Вопрос в том, как это происходит.

<*> См.: Там же.

Хочется привлечь внимание к такой проблеме, как нормативная модель и ее практическое воплощение в жизнь. Проведенное под руководством автора в 2004 - 2005 гг. исследование "Органы публичной власти и экономические субъекты: нормативная модель и реальные взаимоотношения" позволило обнаружить отклонения от статусов государственных и муниципальных органов и бизнес-структур. Они имеют как негативный, так и позитивный характер, сигнализируя о необходимости постоянно поддерживать динамичные режимы их взаимоотношений. Показательны данные социологических опросов. На вопрос, каковы знания сотрудниками предприятий положений о министерствах в части взаимоотношений этих структур, получены следующие ответы: хорошо знаю все положения - 1%, знаю многие положения - 12%, знаю отдельные положения - 20%, знаком в общих чертах - 32%, практически незнаком - 35%. На вопрос о формах взаимодействия получены ответы: личные встречи руководителей предприятий с представителями публичных органов - 62,5%, участие в целевых программах - 47,9%, участие в консультативных и иных советах - 32,6%, круглых столах - 29,2% <*>. Как видно, неформальным отношениям придается особо важная роль, а нормы остаются в стороне.

<*> См.: Власть, закон, бизнес. М., 2005.

Отношение к закону, выраженное в росте правонарушений, служит отрицательным показателем уровня законности. Так, в 2005 г. зарегистрировано 3,5 млн. преступлений, что на четверть больше, чем в 2004 г. Выросло число граждан, недовольных решениями налоговых органов и обращающихся в арбитражные суды. Причем удовлетворяется более 70% заявлений. Другой штрих - в 2005 г. на исполнение судебным приставам поступило свыше 23 млн. исполнительных документов, но заканчивается ими производство примерно по 50% документов.

В чем причины такой противоречивой правовой динамики? Их несколько, но выделим две из них. Первая связана с такой деятельностью государственных и муниципальных органов, экономических и социальных организаций, которая по-прежнему протекает вне русла права под влиянием неформальных регуляторов. Нет их "связанности" правом и ориентации на реализацию публичных интересов. Вспомним слова В.О. Ключевского: "Власть как средство для общего блага нравственно обязывает; власть вопреки общему благу - простой захват". И далее - "Администрация - грязная тряпка для затыкания дыр законодательства". Что делать? Вводить для оценки властных и иных структур показатели реализации ими правовых норм.

Вторая причина - пассивность и неподготовленность граждан к овладению правами и их реализации. Например, ответы на вопрос, для кого проводятся реформы в стране, были следующими: в интересах чиновников - 44,2%, в интересах бизнеса - около 40%, в интересах населения - 22,6%. Показателем устойчивого отчуждения от власти и права является ответ, отражающий реакцию на действия властей, - приспособление (65,5%); держаться от власти в стороне - 13,8% <*>.

<*> См.: Социология власти. 2005. С. 34 - 47.

В этом контексте уместно вновь вернуться к феномену неформального права, о чем мы уже писали <*>. Характерные для теневого права преобладание частного, группового и корпоративного интереса над признанным публичным интересом, использование противоправных социальных норм как альтернативных способов решения вопросов, квазиправомерное поведение с использованием правовых институтов и, наконец, неправомерное поведение имеют деструктивный характер для правовой системы. Особенно острые "разрывы" правовых отношений возникают в условиях коррупциогенных действий как в рамках права <**>, так и вне его. В то же время теневое право порождает полезные социальные регуляторы, которые впоследствии признаются правом либо приобретают правовые формы.

<*> См.: Тихомиров Ю.А. Право официальное и неформальное // Журнал российского права. 2005. N 5.
<**> См.: Анализ коррупциогенности законодательства. Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. Центр стратегических разработок. М., 2004.

Поэтому столь важно обеспечить реальный доступ к праву и повышать уровень правовых знаний граждан. Почему бы широко не использовать в качестве одной из должностных характеристик знание соответствующих норм и правил?

Каковы общие выводы? Нормативная система нуждается в мерах по поддержанию ее стабильности, в поиске обоснованного сочетания разных норм и предотвращения их деструктивного действия. "Одушевление" норм зависит от активности граждан и всех институтов государства и общества. И тогда реальное общественное поведение будет более позитивно влиять на процесс создания правовых и иных социальных норм и их использование.