Мудрый Юрист

Особенности автономии в России: взгляд ученого *

<*> Кутафин О.Е. Российская автономия. М.: ТК Велби, Издательство "Проспект", 2006. 768 с.

Хабриева Т.Я., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

Андриченко Л.В., доктор юридических наук.

Вряд ли кто усомнится в том, что понятие "автономия" остается одним из центральных, когда речь заходит о политике или юриспруденции. Автономия как институт развития государства и общества известна еще с античных времен древней Римской империи. Развитие человека, его социума всегда сопровождалось стремлением к автономии. Автономия личности, автономия нации, автономия государства, автономия территориального сообщества... Этот термин настолько многогранен, что исследование его феномена на протяжении многих веков занимает умы известных политиков, философов, историков, юристов. В связи с этим особым событием в развитии отечественной юридической науки можно с уверенностью назвать выход в свет еще одной монографии известного российского ученого, доктора юридических наук, профессора, академика и члена Президиума Российской академии наук О.Е. Кутафина "Российская автономия" <*>. Названная книга заслуживает самого пристального к себе внимания не только из-за особых заслуг ее автора перед отечественной правовой наукой, хотя уже одного этого факта достаточно, чтобы привлечь внимание читателя, монография написана по проблеме, которую, без сомнения, можно отнести к одной из основополагающих во всей конституционно-правовой теории. При этом, как это ни покажется парадоксальным, в современных правовых исследованиях последнего периода практически не предпринималось попыток обобщения и дальнейшего развития научных представлений об автономии в столь широком масштабе, хотя, безусловно, работы, посвященные отдельным видам автономии, например, национально-культурной автономии, статусу автономных округов, публиковались <**>.

<*> Кутафин О.Е. Российская автономия. М.: ТК Велби, Издательство "Проспект", 2006. 768 с.
<**> См., например: Добрынин Н.М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. Тюмень, 1998; Собянин С.С. Правовое положение автономных округов как субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М., 2003; Иванов В.В. Автономные округа в составе края, областей - феномен "сложносоставных субъектов" Российской Федерации. М., 2002 и др.

В работе оценивается практическое применение в России возможностей, предоставляемых автономией. Автор монографии стремится придать термину "автономия" не только сущностную определенность, но и раскрыть конкретность прикладных аспектов его использования, необходимых для видения стратегических направлений развития государства. С точки зрения развития государства обращение к понятию автономии и практики его применения представляется чрезвычайно важным, поскольку данный термин составляет не только категориальный аппарат конституционно-правовой науки, но и входит в число операционных понятий законодательного регулирования.

На государственно-правовом уровне в разное время понятие "автономия" в нашей стране использовалось в различных значениях. В современный период это понятие используется не только применительно к отдельной территории и проживающему на этой территории сообществу граждан, но и характеризует экстерриториальную форму развития отдельных этнических общностей (то есть ее национально-культурную форму). При этом автономия в России всегда играла и играет особую роль, поскольку является своеобразным способом сохранения ее государственного единства. Как подчеркивается в работе, "хотя сегодня некоторым кругам, особенно в регионах, автономия представляется уже своего рода атавизмом, недостаточно престижной формой их национального или территориального существования, она и сегодня для России единственный выход из положения, позволяющий сохранить единство страны, основанный на ее демократической централизации, предоставляющий регионам как населенным в основном русскими, так и имеющим компактно проживающее население других национальностей, возможность подлинного самоуправления, обеспечивающего наиболее полный учет региональных интересов, включая национально-региональные" (с. 3).

Структура работы охватывает как исторический аспект развития автономии, начиная с определения понятия и видов автономии во времена Российской империи, ее становления и развития в советской России, так и анализ национально-территориальной и национально-культурной форм автономии в современный или близкий к современному период. Столь простая и, в то же время, достаточно четкая структура монографии позволила автору рассмотреть практически все основные аспекты российской автономии. Энциклопедичный и обстоятельный подход к исследованию поставленных в книге проблем лежит в основе творческого успеха автора данной работы.

В монографии прослеживается эволюция форм автономии в России, начиная с дореволюционных времен и заканчивая современным этапом развития государственности. Хотя в Российской империи не было образований, официально признанных автономией, тем не менее разного рода автономные образования фактически существовали. Автор подробно рассматривает вопросы единства государства в связи с введением автономии.

Глава I "Автономия в Российской империи" начинается с параграфа "Понятие автономии в дореволюционной России". Безусловно, проблема определения политико-юридических терминов является весьма важной как для развития науки в целом, так и для системы образования. Вместе с тем отыскивание однозначных и общепринятых определений в конечном итоге нередко приводит к утрате ряда сущностных характеристик самого явления, а иногда и к искажению смысла его познания. Начинать анализ с формализованного определения автономии - значит заведомо ограничить возможности в его применении к современной ситуации. Поэтому вполне справедливым видится подход автора к раскрытию понятия автономии в дореволюционной России, основанный не на выявлении общепринятого понятия, а на раскрытии сущностных характеристик автономии как способа децентрализованного управления государством.

Исследование вопроса о понятии автономии в дореволюционной России основывается на привлечении богатого теоретического материала, содержащегося в работах таких известных ученых-конституционалистов, классиков теоретической мысли дореволюционного периода, как Н.М. Коркунов, Ф.Ф. Кокошкин, В.В. Сокольский, В.М. Гессен, Г. Новоторжский, Э. Пименова, Н.И. Лазаревский, К. Кульчицкий и другие, чьи работы составляют "золотой фонд" российской правовой науки. Актуальность исследований по проблеме автономии на рубеже конца XIX - начала XX в. во многом не утрачена и в наши дни. Это еще раз подтверждает то, что не следует пренебрегать исторической теорией права. Анализируя взгляды этих ученых, выделяя в них "стержневую" идею, автор выражает тем самым собственное отношение к понятию автономии и ее содержанию.

Автономия предоставляется различным группам и сообществам. Основное предназначение автономии автор видит в том, что с ее помощью устанавливаются определенные принципы решения отдельных вопросов, составляющие суть развития государственности. Но автономия не означает государства в государстве. Она не может быть угрозой единству России, ее территориальной целостности, верховенству и суверенитету ее государственной власти. Децентрализация, достигаемая с помощью автономии, диктуется разнообразными местными условиями. Таким образом, автономия - дань не только традициям государственного устройства нашей страны. В той или иной форме она объективно необходима на таких территориальных пространствах, как Россия с ее многонациональным по составу населением.

Традиции использования автономии в территориальном аспекте заложены уже в самом историческом развитии России. Это детально раскрывается во втором параграфе первой главы монографии. По мере постепенного увеличения территории страны она включала в себя множество самостоятельных ранее государств или владений других государств (с. 41). В этих условиях именно автономия смогла стать реальной формой территориального устройства государства. На примере Левобережной Украины, Грузии, Польши, Финляндии, Хивы, Бухары и других территорий в монографии раскрыты особенности управления этими территориями, требующие более широкой децентрализации власти и введения на местах элементов самоуправления. И хотя, как известно, становление государственности не всегда возможно рационально объяснить на основе применения каких-либо исторических правил, поскольку история зачастую зависит от цепи случайностей либо от воли отдельных лиц, жизнеспособность автономии и ее сознательный выбор в рамках Российской империи доказываются в монографии конкретными историческими примерами, широкий круг которых еще раз свидетельствует, что автору не приходилось специально подбирать исходные исторические основания для подтверждения своих выводов.

Содержание второй главы монографии, посвященной исследованию вопросов автономии в современной России, волей или неволей приводит читателя к сопоставлению развития автономии в советский период с тем представлением об автономии, которое сложилось у него после прочтения первой главы. Понятие советской автономии исследуется преимущественно на основе анализа работ известных государственных деятелей и ученых советского периода. Присутствующий в них некоторый налет советской риторики, связанной с известными политическими установками в отношении печатных работ, особенно касающихся государственно-правовой сферы (например: "централизм рабочего класса не есть бюрократический полицейский централизм буржуазии" (с. 102)), отражает атмосферу того времени, но это не меняет основной концепции понятия автономии. Во многом это происходит благодаря тому, что в монографии раскрываются идеи действительно выдающихся советских ученых, исследовавших сущностные характеристики автономии.

В книге справедливо подчеркивается существовавшее разнообразие организационных форм советской автономии. Детально исследуются вопросы становления и развития автономии данного исторического периода, а также подробно характеризуются ее различные организационно-правовые формы - автономные республики, автономные области и автономные (национальные) округа. При этом выявляются особенности правового статуса каждой из указанных форм автономии. Впервые в отечественной литературе анализ советских форм автономии произведен на основе новых, современных подходов к исследованию роли и значения автономии, и в этом видится еще одна заслуга автора монографии.

Третья глава "Национально-территориальная автономия в Российской Федерации" начинается с анализа влияния сепаратистских идей, особенно проявившихся в начале 1990-х гг. в связи с резким ослаблением единства государственной власти в стране. Автор подробно исследует имевшие место опасные для страны процессы усиления "автономизации" в регионах, вылившиеся в так называемый парад суверенитетов. Проблема защиты страны от ее растаскивания "на куски" была решена через усиление институционализации федеральной власти, объединение, в том числе законодательным путем, экономического пространства России, четкое разграничение предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти. Предпринятые меры, как следует из монографии, позволили преодолеть системный кризис государства.

Рассматривая проблемы договорной практики разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и разделения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, автор затрагивает вопрос суверенитета республик в составе Российской Федерации. В монографии делается бесспорный, как представляется, вывод о том, что "с точки зрения конституционного права государство, являющееся частью другого государства, не может быть суверенным" (с. 319).

Нельзя не согласиться с автором монографии и в том, что "суверенитет никогда не был и не является сегодня обязательным признаком любого государства. Таким признаком обладают лишь те государства, над которыми не стоит власть другого государства" (с. 319 - 320). Поддерживая автора в данном вопросе, можно только заметить, что решение его исследователями на другой основе (превращение государства в объект аналитического расчленения) могло бы оказаться слишком "дорогостоящей забавой" как для государства, так и для его граждан. Современная российская наука не должна повторять болезни начала 1990-х гг., поскольку конституирование (даже в какой-то степени - фетишизация) концепции суверенитета для любой автономии, действующей в рамках государства, приводит к нарушению ценности самой идеи государства. Целостность государства (имеются в виду, безусловно, демократические государства) не должна быть положена на алтарь идеи суверенитета автономии. И никакие "новые реалии" не могут быть оправданием риторики "делимого суверенитета", не имеющей ничего общего с классической концепцией суверенитета, получившей развитие в трудах идеологов Просвещения (в ответ на парадигму "распыленного суверенитета").

Введение автономии зачастую связывается с необходимостью обеспечения и защиты прав меньшинств, в том числе коренных малочисленных народов Российской Федерации. В монографии подробно оценивается статус автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации как полноправных ее субъектов. При этом подчеркивается тот факт, что, в отличие от других субъектов Федерации, автономным округам присущи особенности национального состава и быта населения, и это определяет его особые задачи и место среди других субъектов Федерации (с. 449). Особого внимания заслуживают положения монографии, касающиеся новейших процессов в этой сфере, в частности объединения автономных округов с областями (Коми-Пермяцкий автономный округ и Пермская область, объединившиеся в Пермский край) и краями (Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округа и Красноярский край, процесс объединения которых продолжается). Вполне правомерным представляется вывод о том, что образование нового субъекта, например, Пермского края, не означает полной ликвидации Коми-Пермяцкого автономного округа. Скорее всего, речь действительно идет об образовании нового вида автономии - автономного округа, не являющегося субъектом Российской Федерации (с. 451). Во многом сохранение такой автономии обусловлено и тем, что не исчезли те причины, которые когда-то легли в основу создания автономных округов - необходимость защиты прав и национальных интересов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

В то же время к числу спорных можно отнести позиции автора, касающиеся определения автономных округов в составе Российской Федерации как "национально-государственных образований", форм "национальной государственности малых народностей и этнических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока" (с. 445). Уязвимость в этой части точки зрения автора нам видится в том, что Конституция России не закрепляет национальный принцип в числе принципов федеративного устройства нашего государства и не предоставляет отдельным народам, в том числе и коренным малочисленным, права на создание своих национально-государственных образований. Автономный округ, являясь равноправным субъектом Российской Федерации, не может рассматриваться, исходя из современных конституционно-правовых позиций, формой национальной государственности отдельных народов или этнических групп, хотя, несомненно, с точки зрения генезисно-исторического развития, создание автономных округов и преследовало цели сохранения самобытности указанных этнических общностей и длительное время именно в данной ипостаси традиционно виделся основной смысл их существования как территориальной автономии. Как представляется, в настоящее время необходимо исходить не столько из признания автономных округов, выступающих равноправными субъектами Российской Федерации, в качестве территориальных автономий коренных малочисленных народов, сколько попытаться рассмотреть возможности по более эффективному использованию ими тех полномочий, которые предоставлены органам государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения защиты прав коренных малочисленных народов, проживающих на соответствующих территориях. Кроме того, возможно поставить также вопрос о целесообразности дальнейшего расширения указанных полномочий. Следует отметить, что именно по этому пути идет большинство зарубежных государств, стремящихся развивать свою национальную политику и обеспечивать права национальных меньшинств и коренных народов на подлинно демократических началах вне их территориального контекста.

Специфической формой автономии является национально-культурная автономия. В монографии характеристике данной формы автономии посвящена отдельная, заключительная глава. Анализируя взгляды ученых, в том числе основателей теории национально-культурной автономии, О.Е. Кутафин приходит к выводу о том, что существующая в России национально-культурная автономия "не является прямым и последовательным воплощением той идеи национально-культурной автономии, которая была создана ее основателями и разработчиками" (с. 734). Да это и понятно, как отмечает далее автор, "поскольку их построения носят абстрактный характер, далекий от идеи национально-культурной автономии как своеобразного общественного объединения, создаваемого для разрозненных этносов в одном гражданстве" (там же).

Национально-культурная автономия может иметь различные формы своей реализации. В Российской Федерации она нашла выражение в форме общественного объединения, посредством которого лица, относящие себя к национальным меньшинствам, могут решать проблемы сохранения своей национальной самобытности. Действительно, она представляется несколько "урезанной" по сравнению с разработанной в известных научных трудах идеей национально-культурной автономии. Нельзя не согласиться и с тем, что использованная в России форма национально-культурной автономии не совпадает с "идеальной" теорией. Тем не менее это конкретная, реальная форма, работающая на практике, а не "умозрительная" концепция. К тому же не исключаются возможности по ее дальнейшему развитию. Не случайно в настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 300 национально-культурных автономий разного уровня. Что касается альтернатив той форме, которая существует в России, иных возможных предпочтений в данной монографии автор не высказал.

Завершая рецензию, в которой, к сожалению, из-за ограниченности объема нельзя в полной мере оценить весь тот пласт проблем, который был поднят в монографии известного ученого (а она без малого составляет почти 800 страниц), хотелось бы подчеркнуть следующее. Кризис российской государственности, имевший место в России в начале и середине 1990-х гг., в известной степени был связан и с кризисом в разработках теории понятия самого государства как такового и ряда других, близких к нему понятий, в том числе и такого понятия, как автономия. Возвращение российской юридической науки к анализу таких основополагающих понятий должно наконец, как представляется, внести ясность в теорию автономии и исключить из нее в ряде случаев ненужный политизированный подход, который подчас нагружает ее совершенно чуждыми смыслами. В этой связи данная работа представляет собой первое современное комплексное исследование накопленного к настоящему времени правового, исторического и теоретического материала по проблемам автономии, в котором раскрыты основные тенденции и наиболее перспективные, с точки зрения демократического развития государств, направления дальнейшего совершенствования правового регулирования отношений, связанных с применением различных форм автономии в России.