Мудрый Юрист

Новые формы государственного и общественного управления *

<*> Степашин С.В. Конституционный аудит. М.: Наука, 2006. 816 с. (Экономика и социология знания).

И.И. КУЧЕРОВ

Кучеров И.И., зам. начальника правового департамента МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России.

Последняя треть ХХ века ознаменовалась мировым кризисом управления и наступлением периода глобальной нестабильности. Разрушаются и остаются в прошлом многие государственные и международные институты и органы управления. Эволюция и усложнение человеческого общества требуют рождения новых форм и методов государственного управления, государственного и социального контроля, создания адекватных социальной ситуации и вызовам современности социальных механизмов и институтов.

Кардинальные изменения в России системы государственной власти, происходящие в последние годы, изменение концептуальных основ и иерархии целей в сфере социально-экономических преобразований в стране поставили перед научным сообществом множество масштабных проблем. В первую очередь это относится к необходимости научной оценки и разработке критериев эффективности различных экономических институтов, определению позиции органов государственной власти и управления в экономических процессах.

Вновь встают давние философские проблемы о мере справедливости и пользы, о принципах распределения общественного богатства, обсуждавшиеся лучшими умами прошлого и современности, связанные с ними проблемы "правильности" государственных институтов, необходимости ориентации на общенациональную эффективность государства и экономики различных конституционно-правовых институтов. Опыт болезненных преобразований начала 90-х годов XX века в СССР, России, странах бывшего социалистического лагеря еще раз подтвердил старую истину, что в деле социальной инженерии одинаково важны цели и средства, гармонически связанные между собой. Определенность целей, утраченная нашим обществом, породила неразборчивость средств, постепенное прояснение целей нуждается в оптимизации избираемых средств и методов управления.

В книге доктора юридических наук Сергея Вадимовича Степашина предпринимается своевременная и удачная попытка нового осмысления философских проблем эффективности и общественной пользы, соотношения общественно значимой цели и средств ее достижения, сочетающая философские и теоретические изыскания с глубоким анализом практического опыта управления в специфической сфере. Автором фактически создано новое научное направление, возникшее на основе анализа эмпирических материалов деятельности Счетной палаты России, современных научных теорий на стыке экономики, конституционного права и социально-политических наук, компаративистских исследований опыта различных стран в этой сфере. Это новое научное направление названо автором "конституционный аудит".

Конституционный аудит, по мысли автора, представляет собой совокупность теорий и концепций, которые обосновывают объективную необходимость возникновения в современном мире института государственного аудита. Этот институт понимается как система внешнего, независимого контроля от имени общества за деятельностью государства по управлению национальными ресурсами страны, применительно к особенностям конкретного социума и достигнутого им уровня общественно-экономического развития. Этот поворот от прямого государственного контроля в административной системе и общественного контроля со стороны индивидов в виде институтов гражданского общества в сторону создания институтов общественно-государственного контроля вполне отвечает как историческим традициям российского государства и ментальности его народа, так и насущным потребностям развития страны в современный период. Концепция конституционного аудита оказывается тем реальным механизмом, который может стать мостиком между обществом и государством в деле повышения эффективности социального развития.

С научной точки зрения представляет интерес то, что в работе автором последовательно выявляется смысловое и содержательное различие понятий "аудит" и "контроль". Все, что относится к системе независимого и публичного контроля за деятельностью органов власти по управлению общественными ресурсами, - это государственный аудит. А то, что делается государственными органами власти для самопроверки, - это государственный контроль. Такое разделение, наполненное аргументами, представляется вполне научно обоснованным. Разумеется, эти сферы не противостоят друг другу, а, наоборот, тесно взаимодействуют. Однако именно это разделение помогает выстроить оптимальную схему, включив механизмы взаимодействия разного и взаимно дополнительного взамен поиска одноосновных форм контроля, недостаточная эффективность которого ощущается в практике управления. В этой связи выглядит вполне обоснованным особое внимание, которое уделено концептуальному характеру новизны института государственного аудита для Российской Федерации. Этот институт выводит страну на путь обновления и повышения эффективности системы общественных целей и ценностей государства посредством институционально-правового обеспечения его деятельности на основе конституционного закона.

В своей книге С.В. Степашин формулирует новый спектр важных и интересных научных задач для междисциплинарных исследований, таких, например, как:

Даже сам перечень задач, решаемых автором в книге, говорит о комплексном подходе, стремлении выйти на глубинные взаимосвязи сложнейшей проблемы, придать решениям всесторонний характер, который должен минимизировать абстрактность, сделать невозможным стремление вырвать из контекста отдельные установки и механизмы. Тем самым изучение социально-регулятивной роли этого института как инструмента оптимизации системы общественного, в том числе экономического, управления предстает в полновесном и взаимоувязанном виде.

Особый интерес представляет проведенный автором анализ соотношения принципиальной (идеальной), конституционной и фактической модели государственного аудита в современной России. Такой подход, как известно, вскрывает всю действительную глубину разработки, открывает поле для научных дискуссий, дает основания для дальнейшего развития теории и практики организации данного социального института, превращая его в динамическую модель, а не догматическую формулу.

При разработке модели государственного аудита, построенной автором, в работе использован метод анализа деятельности счетных палат применительно к более чем 60 государствам Европы, Америки, Азии, а также Лимской декларации Международной организации высших органов аудита. Однако особенно важным является тот факт, что при разработке предложенной модели конституционного аудита глубоко исследованы основные особенности социально-экономического и политического устройства российского общества, а также его правовые основы, заложенные в действующей Конституции Российской Федерации. Одновременно конституционная модель сопоставляется с фактической моделью, которая представляет собой совокупность конкретных правомочий Счетной палаты России, предусмотренных действующим федеральным законодательством. Этот аспект является чрезвычайно важным, поскольку позволяет не только легитимизировать, но и проинтерпретировать некоторые организационные решения, обосновать правовой и конституционный характер предлагаемых автором решений и состоявшихся правовых норм, определяющих порядок действия и полномочия институтов конституционного аудита, сложившихся в России.

Конституционный аудит, основной задачей которого является экспертиза эффективности экономических решений, естественным образом связан с экономическими науками и творчески использует теоретическое наследие различных экономических школ и направлений. С формальной точки зрения конституционный аудит является составной частью относительно нового для России научного направления - конституциональной экономики. Один из ее основателей - лауреат Нобелевской премии Джеймс Бьюкенен - выбрал в качестве предмета экономического анализа нерыночные решения и показал возможности применения экономических методов к сферам, которые традиционно относятся к политологии. Такой подход сегодня оказывается остро востребован российской экономической наукой, чрезмерное увлечение в которой рыночными закономерностями увело ее от исследований в сфере соотношения рыночных и государственных механизмов. В то же время поиск путей оптимизации рыночных и нерыночных регуляторов экономической жизни является одним из стержневых направлений экономической науки на рубеже тысячелетий. Появление конституционной экономики многие называют наукой социального оптимизма, потому что она направлена на решение патерналистских задач, адресована простому человеку, хотя и требует от него гражданской сознательности и активной социальной позиции. Конституционный аудит является в этом отношении одним из наиболее социально ответственных направлений конституционной экономики, создавая необходимые инструменты для участия общества в управлении финансами и другими ресурсами через соединение гражданской сознательности и институциональной ответственности должностных лиц.

Отметим один из принципиальных моментов работы - автор совершенно справедливо подчеркивает и обосновывает роль института государственного аудита как инструмента оптимизации и повышения эффективности решений органов государственной власти, тем более в условиях неизбежного со временем оскудения всех видов ресурсов, как природных, так и социально-культурных. С этой точки зрения конституционный аудит как научное направление и государственный аудит как институт имеют очевидные практические приложения при анализе разного рода крупных экономических проблем, стоящих перед обществом и государством.

Важно отметить и то, что основные результаты теоретического анализа подкреплены в работе большим количеством примеров из реальной практики деятельности Счетной палаты России, многие из которых впервые становятся достоянием широкой научной общественности. В частности, показано, что институт государственного аудита в российских условиях - это не только система независимой обратной связи, которая дает государству и обществу объективную информацию о реальном положении дел, но прежде всего новый инструмент управления экономикой, который способен эффективно влиять на процессы экономического развития и принятия государственных экономических решений.