Мудрый Юрист

Конституционно-правовой статус центральных банков

Глушко А., начальник отдела ОАО "БАНК УРАЛСИБ", соискатель МГЮА.

Конституционные нормы о центральных банках составляют основу их правового статуса в целом и финансово-правового статуса в частности.

Приведем несколько примеров конституционных характеристик центральных банков с тем, чтобы на их основе попытаться показать современные конституционно-правовые тенденции в регулировании данного института.

В соответствии со ст. 88 Основного закона Германии 1949 г. <*> предусматривается создание валютного и эмиссионного банка в качестве федерального банка, а также возможность передачи задач и полномочий федерального банка в рамках Европейского Союза Европейскому Центральному банку. По ст. 73 Конституции исключительной законодательной компетенцией по вопросам валюты, денежного обращения и чеканки монет обладает Федерация.

<*> Тексты конституций зарубежных государств приводятся по: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова со вступ. ст. М.: Норма, 2001; а также www.vescc.com/constitutions.php.

По Конституции Индии 1949 г. денежное обращение, монетная система и законные платежные средства, иностранная валюта, резервный банк Индии, регистрация, регулирование деятельности и ликвидация банковских корпораций, а также банковское дело относятся к числу вопросов, отнесенных к компетенции Союза.

Согласно ст. 28 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г., действующей с последующими изменениями и дополнениями, чеканка монеты, выпуск денежных знаков единым банковским учреждением, контролируемым Федеральным Правительством, относятся к одному из допускаемых видов монополии.

Согласно ст. 102 Конституции Банк Португалии является национальным банком и осуществляет свои функции в соответствии с законом и международными нормами, которые обязательны для португальского государства.

По Конституции Финляндии Финляндский банк находится под гарантией и заботой Эдускунты - парламента страны в соответствии с предписаниями закона. Эдускунта избирает уполномоченных лиц для надзора за деятельностью Финляндского банка. Соответствующая комиссия Эдускунты и уполномоченные имеют право получать сведения, необходимые им для контроля за Финляндским банком (параграф 91).

Согласно параграфу 9 гл. 12 Формы правления Риксбанк является центральным банком Швеции, подчиненным Риксдагу - парламенту Швеции. Риксбанк несет ответственность за денежную политику. Никакой орган не может указывать Риксбанку, как он должен решать вопросы денежной политики. В Риксбанке имеются одиннадцать уполномоченных, которые избираются Риксдагом. Риксбанком руководит правление, которое назначается уполномоченными. Постановления о выборах уполномоченных, о руководстве Рискбанком и о его деятельности устанавливаются в законе. Только Риксбанк имеет право печатать банкноты и выпускать монеты. Постановления о денежной и платежной системе в иных случаях устанавливаются законом.

В ст. 99 Конституции Швейцарской конфедерации 1999 г., посвященной денежной и валютной политике, закреплено, что Швейцарский национальный банк является независимым центральным банком. Он наделяется правом проводить денежную политику, которая служит интересам всей страны.

Указанная статья относится к разд. 3 Конституции, определяющему правовые основы конфедерации, кантонов и общин. Поэтому в ней существенное внимание уделено тому аспекту правового положения Центрального банка, который обусловлен природой государственного устройства страны. В статье сказано, что денежная и валютная политика относятся к ведению конфедерации. Только конфедерация имеет исключительное право на чеканку монет и эмиссию денег. Кроме того, указано, что чистая прибыль швейцарского национального банка в размере не менее двух третей направляется в кантоны.

Специальные статьи о центральных банках содержатся во многих конституциях государств, ранее входивших в социалистическую систему или образованных в результате произошедших там изменений (ст. 7 Конституции Боснии и Герцеговины, ст. 60 Конституции Македонии, ст. 56 Конституции Словакии, ст. 152 Конституции Словении, ст. 98 Конституции Чехии и др.).

Например, по ст. 32-d Конституции Венгрии в задачу Венгерского национального банка входят выпуск законных платежных средств, защита ценностной устойчивости национального платежного средства, регулирование денежного оборота.

В этой же статье установлено, что председателя Венгерского национального банка назначает Президент республики сроком на шесть лет. При этом Председатель Венгерского национального банка отчитывается о своей деятельности перед парламентом республики - Государственным собранием.

В соответствии со ст. 227 Конституции Польши центральным банком государства является Польский национальный банк. Ему принадлежит исключительное право эмиссии денег и реализация денежной политики. Польский национальный банк отвечает за стоимость польской валюты. В Конституции названы также основные руководящие органы Польского национального банка: председатель Польского национального банка, Совет денежной политики, а также правление Польского национального банка (ст. 227).

Что касается стран Балтии, то специальные статьи о центральном банке включены в Конституции Литвы (1992 г.) и Эстонии (1992 г.). Согласно ст. 125 Конституции Банк Литвы является Центральным банком Литовской республики. Этот банк принадлежит на праве собственности Литовскому государству. Банк Литвы имеет исключительное право на эмиссию денег. Порядок организации и деятельности банка Литвы, его полномочия устанавливаются законом. Руководство Банком Литвы осуществляется правлением банка в составе председателя, заместителя председателя и членов правления. Председатель правления Банка Литвы назначается на пять лет Сеймом по представлению Президента Республики (ст. 126). Банк Эстонии имеет исключительное право эмиссии эстонских денег, организует денежное обращение и обеспечивает стабильность национальной валюты (ст. 111). Банк Эстонии действует на основе закона и подотчетен Государственному Собранию (ст. 112).

В конституциях стран СНГ, как правило, также содержатся специальные статьи, посвященные центральным банкам (ст. 19 Конституции Азербайджана, ст. 136 Конституции Беларуси, ст. ст. 95, 96 Конституции Грузии, ст. 130 Конституции Молдовы, ст. 124 Конституции Узбекистана, ст. 99 Конституции Украины).

Например, по ст. 19 Конституции Азербайджана денежной единицей Азербайджанской Республики является манат. Право выпуска в обращение и изъятия из обращения денежных знаков принадлежит только Национальному банку. Национальный банк Азербайджанской Республики находится в исключительной собственности государства.

В ряде конституций о центральном банке упоминается в конституции только в связи назначением его председателя (п. 1 ст. 83 Конституции Армении, п. 4 ст. 44, п. 5 ст. 53 Конституции Казахстана, п. 10 ст. 57, п. 7 ст. 69 Конституции Таджикистана).

В Конституции Российской Федерации также есть ряд статей, в той или иной мере касающихся Центрального банка Российской Федерации. Прежде всего, это ст. 75, согласно которой денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации, а основной функцией Центрального банка являются защита и обеспечение устойчивости рубля.

Кроме того, Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (ст. 71).

Наконец, о Центральном банке в Конституции упоминается в связи с назначением его председателя. Это полномочие отнесено к ведению Государственной Думы. Так, согласно ст. ст. 83 и 103 Конституции Российской Федерации председатель Центрального банка назначается Государственной Думой Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Таким образом, в конституциях многих государств достаточно подробно регулируются основы статуса центральных банков как важнейшего элемента финансовой системы государства. Эти нормы включаются в конституции наряду с закреплением контуров бюджетных и налоговых отношений, а также бюджетного процесса.

При этом в конституциях, главным образом, регламентируются следующие группы отношений:

во-первых, закрепляется роль центральных банков в финансовой системе государства как основного звена по обеспечению устойчивости национальной валюты;

во-вторых, устанавливаются основы взаимоотношений центральных банков с другими органами государства, которые гарантируют определенную самостоятельность центральных банков;

в-третьих, определяется порядок назначения руководителя или руководства банка;

в-четвертых, включается отсылочная норма, согласно которой статус центрального банка регламентируется законом, что придает ему определенную устойчивость от произвольных изменений со стороны государственной администрации.

В учебнике по конституционному праву зарубежных стран под редакцией профессора Б.А. Страшуна конституциализация центральных банков характеризуется как примечательная тенденция в современном мировом конституционном развитии <*>.

<*> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. 4-е издание / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Норма, 2005. С. 248, 680 - 681.

Приведенный вывод заслуживает внимания, вместе с тем следует учитывать, что в конституциях многих государств упоминаний о центральном банке нет. Речь, в частности, идет о Конституциях Бельгии, Греции, Дании, Испании, Италии, Нидерландов, Норвегии, США (в США роль центрального банка играет Федеральная резервная система), Франции, Японии и других. В Конституциях Бразилии 1946 г. и Венесуэлы 1953 г. также нет упоминания о центральном банке страны, но в первом случае сказано, что к компетенции Союза относится чеканка монеты, выпуск денежных знаков, а также учреждение эмиссионных банков (п. 8 ст. 5), во втором случае - что банки и банковские учреждения входят в компетенцию национальной власти (п. 12 ст. 60).

Следует также отметить, что в целом в учебной литературе по конституционному праву институт центральных банков, как правило, либо не рассматривается вообще, либо ему уделяется крайне незначительное внимание <*>.

<*> См.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов. 2-е издание / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: Норма, 2005; Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. М.: Проспект, 2005; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. 4-е издание. М.: Юрист, 2005.

Конституционный статус Центрального банка в Российской Федерации в основном схож с конституционными статусами центральных банков других стран. Вместе с тем его отличает следующая особенность, присущая федеративным государствам. В конституциях этих стран соответствующие нормы о центральном банке дополняются статьями, согласно которым создание таких банков, а также определение основ их правового статуса, равно как и денежная эмиссия, относятся к ведению Федерации.

Конституционные нормы составляют одну из основ правового статуса центральных банков. Более подробно их правовое положение закрепляется в специальных законах о центральных банках, законах о банковской и кредитной деятельности и валютном законодательстве. Важнейшим источником правового регулирования являются законы о центральных банках. В этих законах определяются цели и задачи центральных банков, их основные полномочия, контуры взаимоотношений с государственными органами, порядок формирования и полномочия руководящих органов банка. Что касается законов о банках и кредитной деятельности, то они посвящены, как это нередко говорится в самих законах, банкам второго уровня. Центральные банки в этих актах упоминаются в связи с конкретными полномочиями по отношению к иным банкам, например, в связи с лицензированием их деятельности или функцией банковского контроля. В валютном законодательстве о центральных банках речь идет применительно к их полномочиям по валютному регулированию.

Таким образом, для регламентации статуса центрального банка используются главным образом правовые акты высокой юридической силы: конституции и законы. Анализ источников правового регулирования позволяет охарактеризовать институт центрального банка как комплексный правовой институт, который регламентируется нормами конституционного, административного и финансового права. Конституционные нормы определяют положение центральных банков в экономической и финансовой системе государства. Административное законодательство закрепляет место и роль центральных банков в системе государственного управления публичными финансами. Финансовое законодательство регламентирует участие центральных банков в финансовой деятельности государства.

Комплексный характер института центрального банка обусловливает возможность его исследования с позиций конституционного, административного и финансового права. Причем различные правовые позиции не делают этот институт эклектичным, не противоречат, а взаимно обогащают и дополняют друг друга.