Мудрый Юрист

Проблемы совершенствования правового регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования линейных сооружений

Волков Г.А., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ, доктор юридических наук.

Голиченков А.К., декан, заведующий кафедрой экологического и земельного права юридического факультета МГУ, доктор юридических наук, профессор.

Хаустов Д.В., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ, кандидат юридических наук.

Потребность в совершенствовании правового регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования линейных сооружений связана с существованием ряда объективных факторов, которые не в полной мере учтены в действующем законодательстве, в том числе земельном.

К таковым относятся, во-первых, наличие у ряда организаций электроэнергетики, связи, добывающей и перерабатывающей промышленности в собственности или в хозяйственном ведении специфических объектов недвижимого имущества - линейных сооружений (далее для целей настоящей статьи - собственники или владельцы линейных сооружений), являющихся сложными и неделимыми недвижимыми вещами, таких как линии электропередачи, линейно-кабельные сооружения связи, трубопроводы (нефтепроводы и газопроводы) <*>.

<*> Авторы для целей настоящей статьи не относят к линейным сооружениям так называемые площадные объекты, технологически связанные с линейными сооружениями. Например, технологически связанные с трубопроводами емкости для хранения и разгазирования конденсата, земляные амбары для аварийного выпуска продукции, технологические установки подготовки продукции к транспорту, головные и промежуточные перекачивающие и наливные насосные станции, резервуарные парки, компрессорные и газораспределительные станции, узлы измерения продукции, наливные и сливные эстакады, станции подземного хранения газа, пункты подогрева нефти, нефтепродуктов и другие подобные сооружения; сооружения электросвязи, созданные или приспособленные не для размещения кабелей связи; сооружения электроэнергетики, не являющиеся сооружениями кабельных линий электропередачи, в том числе подстанции, распределительные пункты и другие подобные сооружения электроэнергетики, а также объекты автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного и воздушного транспорта.

Во-вторых, несмотря на то что линейные сооружения могут находиться в частной собственности, как правило, имеется наличие публичного интереса в их строительстве, эксплуатации, ремонте, реконструкции и охране, которое требует адекватного отражения в правовом регулировании соответствующих отношений в части установления баланса частных и публичных интересов.

В-третьих, в большинстве случаев на практике права на земельные участки собственников или владельцев линейных сооружений не оформлены. При этом собственник или владелец линейных сооружений имеет право требовать согласования с ним проведения различных работ в зоне размещения этих сооружений, т.е. имеет место частичное ограничение прав собственника земельного участка в его использовании в связи с установлением охранных зон линейных сооружений.

В-четвертых, особенности конструкции, способов размещения на земельных участках и технические характеристики линейных сооружений в большинстве случаев не приводят к существенным затруднениям или невозможности использования собственниками земельных участков, к существенному ограничению прав собственников земельных участков или иных лиц, не являющихся собственниками земельных участков, но использующих земельные участки на иных правах.

В-пятых, линейные сооружения, имея большую протяженность, пролегают по значительному количеству земельных участков, принадлежащих разным собственникам, а также лицам, не являющимся собственниками земельных участков, но использующим такие земельные участки на иных правах. В результате единообразно и одновременно решить вопросы со всеми этими субъектами о выкупе или заключении договоров аренды земельных участков, занятых линейными сооружениями, практически невозможно. Необходимость массового межевания участков ведет к существенному удорожанию и растягиванию по времени процесса межевания.

В-шестых, отсутствие реальной возможности оформления прав на земельные участки, занятые линейными сооружениями, препятствует государственной регистрации прав на линейные сооружения, т.к. существующий порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество требует указания в документах, необходимых для государственной регистрации прав на недвижимое имущество, сведений о земельных участках, на которых оно расположено. Особенности государственной регистрации линейных сооружений могут быть установлены постановлением Правительства РФ. Однако вопрос о правах на земельные участки, занятые линейными сооружениями, может быть решен лишь в федеральном законе.

В-седьмых, линейные сооружения пролегают по различным категориям земель, имеющим разнообразный правовой режим. Однако в Земельном кодексе РФ земли, на которых расположены линейные сооружения, отнесены к землям промышленности, энергетики, связи, радиовещания, телевидения, информатики и иным землям в составе категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения. В результате на практике возникает путаница в определении категории земель, по которым проходят линейные сооружения. Земельный кодекс РФ (ст. 87) устанавливает, что землями энергетики, транспорта, связи и иного специального назначения могут быть признаны только земли, находящиеся за чертой поселений. В итоге оказывается не урегулирована проблема, когда более половины линейных сооружений расположены на землях поселений. Соответственно указанные земельные участки не могут быть признаны землями энергетики, транспорта, связи и иного специального назначения и не охватываются должным правовым регулированием.

Наконец, факт наличия на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, линейных сооружений может повлечь в соответствии с п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ ограничение в обороте этих земельных участков, которое не связано с охраной таких сооружений, т.к. она обеспечивается с помощью установления охранных зон.

Возможный вариант решения указанных проблем - установление публичного сервитута для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений, который может действовать в пределах части земельных участков. При этом можно обойтись без межевания и установления границ сферы действия публичного сервитута. Целесообразность использования конструкции публичного сервитута применительно именно к линейным сооружениям обусловлена также тем, что прохождение линейных сооружений по территории участка не исключает возможность его использования в соответствии с основным целевым назначением и разрешенным использованием, что неприемлемо в отношении "площадных объектов".

Изначально институт права ограниченного пользования чужим земельным участком зародился и развивался в рамках частного права. При этом исторически сложившиеся подходы к этому институту зачастую рассматриваются как совершенные и незыблемые.

Данное обстоятельство привело к тому, что закрепленное в действующем российском гражданском законодательстве регулирование сервитутов не учитывает современные существенно изменившиеся условия. То регулирование, которое существовало во времена Древнего Рима, не всегда может безоговорочно применяться сегодня.

Во-первых, как следует из легального определения частноправового сервитута, он может устанавливаться лишь в интересах собственника недвижимости.

Во-вторых, частноправовой сервитут устанавливается по соглашению между заинтересованным лицом и собственником земельного участка. В случае недостижения соглашения спор разрешается судом по иску заинтересованного в установлении сервитута лица. Применительно к линейным сооружениям заключение соглашений в отношении каждого земельного участка, по которому они проходят, потребует значительных затрат. Учитывая, что в значительном количестве случаев тарифы на услуги предприятий, обладающих линейными сооружениями, подлежат государственному регулированию, возникновение подобных дополнительных затрат означает, бесспорно, удорожание соответствующих услуг для населения.

Актуальность проблемы нагнетается во многом и факторами результатов проведения приватизации начала 90-х годов. Ранее единые звенья одного хозяйственного механизма промышленного, транспортного и энергетического комплексов оказались разрознены между собой. Если ранее управление, контроль, эксплуатация и иные функции были сосредоточены в одних руках, то на сегодня возникли объективные противоречия между участниками рассматриваемых отношений: собственниками линейных сооружений оказались одни, собственниками соответствующих земельных участков - другие, а контрольно-разрешительные функции осуществляют третьи. Проблема использования земельных участков собственниками линейных сооружений, построенных еще в доприватизационный период, появилась из-за того, что эти отношения не были урегулированы на момент проведения приватизации. Поэтому сейчас стоит задача по решению этих проблем.

Указанные выше трудности в использовании частного сервитута для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений заставляют обратиться к правовой конструкции публичного сервитута, нашедшего закрепление в действующем публичном законодательстве, прежде всего - земельном. Так, п. 3 ст. 5 Земельного кодекса РФ содержит общее определение сервитута, разумея под таковым право ограниченного пользования чужими земельными участками.

В ст. 23 Земельного кодекса РФ закреплено разделение сервитутов на частные и публичные, предусматривая, что публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом компетентного органа власти в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.

В п. 3 ст. 23 Земельного кодекса РФ говорится о том, что публичные сервитуты могут устанавливаться для прохода (проезда) через земельный участок, использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры, размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним, проведения дренажных работ, забора воды и водопоя, прогона скота, сенокоса или пастьбы скота на земельных участках, использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке, временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ, свободного доступа к прибрежной полосе.

Таким образом, основное отличие частного от публичного сервитута по земельному законодательству состоит в том, что публичный сервитут устанавливается не путем заключения договора, а в одностороннем порядке путем принятия нормативного правового акта, прежде всего в публичных интересах.

Значительно по-иному публичный сервитут определяется в лесном и водном законодательстве. Там под публичным сервитутом понимается общее право граждан свободно пребывать в лесах и свободно пользоваться водными объектами. Это отдельная проблема. Поэтому в статье взят за основу подход к пониманию публичного сервитута, который дан в Земельном кодексе РФ.

Организационным фактором возможности совершенствования правового регулирования публичных сервитутов выступает заинтересованность в решении данной проблемы как со стороны федеральных органов исполнительной власти (Минпромэнерго России, Мининформсвязи России, Минэкономразвития России и др.), так и со стороны крупных компаний - собственников линейных сооружений.

Из анализа действующих правовых норм о публичных сервитутах вытекают особенности режима их установления, которые складываются из следующего:

основания установления;

цели установления;

обеспечиваемого интереса.

В соответствии с п. 2 ст. 23 Земельного кодекса РФ установление публичного сервитута производится:

законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации;

нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации;

нормативным правовым актом органа местного самоуправления.

Установление публичного сервитута нормативным правовым актом порождает неопределенность в вопросе о том, может ли конкретный владелец линейных сооружений использовать определенный земельный участок для целей строительства и эксплуатации соответствующих сооружений <*>.

<*> Например, для предприятий связи нормативным актом, регулирующим права на пользование чужими земельными участками, является Постановление Правительства РФ от 9 июня 1995 г. N 578, утвердившее Правила охраны линий и сооружений связи Российской Федерации. В частности, указанные Правила регулируют права и обязанности лиц, в ведении которых находятся линии связи, в отношении земельных участков, по которым проходят линии связи, а также на которых установлены охранные зоны линий и сооружений связи.

Возникает также вопрос о компетенции органа, устанавливающего публичный сервитут. Из текста Земельного кодекса РФ не следует, в каких случаях орган того или иного уровня вправе устанавливать публичный сервитут.

Действительно, буквальное прочтение нормы позволяет сделать вывод, что установление публичного сервитута может быть осуществлено органом любого уровня. Представляется более правильным вывод о соответствии уровня органа, устанавливающего публичный сервитут, и интереса, обеспечиваемого таким сервитутом.

Так, если публичный сервитут устанавливается для обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения, такой сервитут должен устанавливаться именно органом местного самоуправления, а не Правительством РФ или иным федеральным органом.

В Земельном кодексе РФ также предусмотрено, что публичный сервитут может быть установлен законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации. С этой точки зрения видно, что сервитут может быть установлен как органом законодательной власти, так и органом исполнительной власти. Представляется, что такой подход не в полной мере отвечает принципу разделения властей и должен быть скорректирован путем внесения соответствующих изменений в законодательство.

Установление публичного сервитута должно обеспечивать интересы: государства (надо понимать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации), местного самоуправления или местного населения. Несомненно, что развитие промышленности, энергетики, транспорта, связи в Российской Федерации в целом составляет публичный интерес. В то же время, в случае установления сервитута в пользу конкретной организации (а это, как правило, частное юридическое лицо), будут обеспечиваться интересы именно этого юридического лица, а не государства в целом. С этой точки зрения при установлении публичного сервитута должно быть четко определено, в чьем интересе в конечном итоге устанавливается такой сервитут. Особый, публичный характер услуг собственников, владельцев линейных сооружений проявляется как в том, что они оказываются на основе публичного договора (ст. 426 Гражданского кодекса РФ), а также в особом государственном регулировании тарифов.

С этой точки зрения установление публичных сервитутов для строительства и эксплуатации линейных сооружений призвано обеспечить именно интересы государства, местного самоуправления, местного населения, т.е. публичные интересы. Следовательно, несмотря на наличие отдельных частных интересов собственников или владельцев линейных сооружений в установлении публичного сервитута, публичные интересы в таком деле являются превалирующими.

В действующем законодательстве имеются коллизии в регулировании публичных сервитутов.

Согласно ст. 31 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", при отчуждении государственного или муниципального имущества в порядке приватизации соответствующее имущество может быть обременено публичным сервитутом. В этом случае публичный сервитут рассматривается как обязанность собственника допускать ограниченное использование приватизированного государственного или муниципального имущества (в том числе и земельных участков) иными лицами, в частности, для обеспечения возможности прокладки и эксплуатации линейных сооружений. Решение об установлении публичного сервитута принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации имущества.

Существенным недостатком такого правового регулирования установления публичного сервитута является его несогласованность с нормами Земельного кодекса РФ.

Действительно, публичные сервитуты, предусмотренные Земельным кодексом РФ, устанавливаются нормативными правовыми актами, к которым решение об условиях приватизации явно не относится. Не совпадают и цели установления публичных сервитутов (п. 3 ст. 23 Земельного кодекса РФ). С этой точки зрения представляется неизбежным возникновение споров, основанных на коллизии двух федеральных законов.

Более того, несмотря на отсутствие прямого указания на обеспечиваемый интерес при установлении публичного сервитута, необходимость наличия такого интереса легко выводится из п. 7 ст. 31 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", согласно которому публичный сервитут может быть прекращен в случае отсутствия государственного либо общественного интереса в публичном сервитуте. В этом плане целесообразно закрепить презумпцию наличия государственного или общественного интереса для прокладки и эксплуатации линейных сооружений.

Существуют коллизии земельного законодательства с отраслевыми нормами об отдельных видах линейных сооружений.

Из содержания п. 3 ст. 23 Земельного кодекса РФ следует, что публичный сервитут в отношении земельных участков, занятых линиями связи, может быть установлен только в целях ремонта линейных сооружений <*>.

<*> Очевидно, что для ремонта линий связи необходим также проход или проезд через земельные участки.

Вместе с тем в Федеральном законе "О связи" при установлении сервитута предусмотрена возможность строительства и эксплуатации сооружений связи. Эта коллизия может быть разрешена путем расширения перечня целей установления публичных сервитутов. В такой перечень должны быть включены строительство, эксплуатация, ремонт, реконструкция и охрана линий связи.

В Федеральном законе "Об электроэнергетике" не установлены особенности правового режима земель электроэнергетики, а также не указывается, какие объекты электроэнергетики являются недвижимым имуществом, а какие движимым. Соответственно все вопросы предоставления земельных участков организациям электроэнергетики осуществляются в соответствии с Земельным кодексом РФ. Согласно Земельному кодексу РФ публичный сервитут может устанавливаться только в целях ремонта линий электропередачи.

В Федеральном законе "О газоснабжении в Российской Федерации" установлено, что земельные участки для строительства, эксплуатации и ремонта объектов систем газоснабжения передаются в постоянное или во временное пользование в порядке, определенном законодательством Российской Федерации. Данное правило не согласуется с действующим земельным законодательством, из которого вытекает, что организациям газоснабжения земельные участки могут быть предоставлены на условиях аренды, собственности, сервитута частного или публичного в безвозмездное (срочное) пользование из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, на основании договора. Аналогично с вышесказанным в соответствии с Земельным кодексом РФ публичный сервитут может устанавливаться только в целях ремонта объектов транспортной инфраструктуры.

Таким образом, в действующем законодательстве не предусмотрено установление публичных сервитутов для целей строительства, эксплуатации, реконструкции и охраны линейных сооружений. При этом остается не урегулированным вопрос о взимании платы за ограничение таким сервитутом прав третьих лиц. Недостаточно регламентируются также отношения по размещению линейных сооружений, связанные с использованием иных природных ресурсов (лесных, водных).

Существующие недостатки законодательства могут быть устранены путем внесения изменений и дополнений в существующие законодательные акты, затрагивающие рассматриваемую сферу <*>. Основные положения концепции Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты в связи с совершенствованием правового регулирования сервитутов" могут быть предложены в следующем виде.

<*> В Плане законопроектной деятельности Правительства РФ на 2005 г., утвержденном распоряжением Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. N 355-р, была намечена подготовка проекта Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты в связи с совершенствованием правового регулирования сервитутов".

Цель, предмет и задачи законопроекта

Целью данного законопроекта является внесение изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации для уточнения правового режима земельных участков, занятых линейными сооружениями, оснований установления публичных сервитутов по видам линейных сооружений, определения содержания публичных сервитутов по видам линейных сооружений, уточнения градостроительного планирования установления публичных сервитутов для строительства и эксплуатации новых линейных сооружений, уточнения порядка установления публичных сервитутов для линейных сооружений, выявления наименее обременительного способа осуществления публичного сервитута, для урегулирования проблем взимания платы за установление публичного сервитута, уточнения особенностей кадастрового учета данных о публичных сервитутах и государственной регистрации публичных сервитутов.

Предметом правового регулирования Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты в связи с совершенствованием правового регулирования сервитутов" выступают отношения по установлению публичных сервитутов для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений. Законопроект призван урегулировать отношения по установлению публичных сервитутов для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений. В настоящее время отношения по установлению публичных сервитутов регулируются законодательными актами, относящимися к различным отраслям законодательства. Поэтому законопроект должен носить комплексный характер, поскольку он направлен на внесение изменений и дополнений в ряд существующих федеральных законов, что позволит избежать коллизий между правовыми нормами отдельных федеральных законов.

Задачами законопроекта являются определение круга лиц, оснований, содержания, сферы действия и порядка установления публичных сервитутов, градостроительного планирования, регламентация порядка проведения общественных слушаний и учета их результатов, закрепление механизма расчета соразмерной платы за использование участка на основании публичного сервитута, определение наименее обременительного способа осуществления публичного сервитута, регламентация особенностей кадастрового учета и государственной регистрации.

Круг лиц, на которых распространяется законопроект

Предлагаемый законопроект должен распространить свое действие на лиц, права и обязанности которых затрагиваются при установлении публичных сервитутов.

К таковым относятся:

  1. собственники или владельцы существующих линейных сооружений, застройщики новых линейных сооружений (будущие их собственники или владельцы);
  2. собственники земельных участков и расположенных на них зданий, строений, сооружений, а также лица, обладающие иными правами на земельные участки, чьи права будут ограничены публичным сервитутом;
  3. органы государственной власти и местного самоуправления, принимающие акты об установлении публичных сервитутов;
  4. органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, и органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Новые права и обязанности перечисленных лиц определяются в зависимости от обстоятельств наличия существующих линейных сооружений или необходимости строительства и эксплуатации новых линейных сооружений.

Исходя из этого в законопроекте следует:

  1. определить права на земельные участки собственников или владельцев линейных сооружений и корреспондирующие им обязанности собственников земельных участков и расположенных на них зданий, строений, сооружений, лиц, обладающих иными правами на земельные участки;
  2. определить права и обязанности заинтересованных лиц, в том числе публичных образований, при установлении публичных сервитутов для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений; при этом порядок установления публичных сервитутов дифференцировать в зависимости от обстоятельств наличия существующих линейных сооружений и необходимости строительства и эксплуатации новых линейных сооружений.

Основания установления публичных сервитутов по видам линейных сооружений

Для установления публичных сервитутов в целях обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений в Земельный кодекс РФ необходимо внести изменения в части:

  1. расширения перечня случаев, при которых возможно установление публичного сервитута, в данном случае для строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений вне зависимости от принадлежности линейных сооружений;
  2. установления права собственника или владельца линейного сооружения, а также застройщика линейного сооружения на установление постоянного публичного сервитута для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений.

Содержание и сфера действия публичных сервитутов по видам линейных сооружений

Содержание публичных сервитутов выражается в совокупности прав собственников или владельцев линейных сооружений и корреспондирующих им обязанностей собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков, на которых размещаются линейные сооружения.

Сфера действия публичных сервитутов определяется как часть земельных участков, в пределах которой права собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков ограничиваются в целях обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений.

Содержание и сферу действия публичных сервитутов предлагается установить по видам линейных сооружений применительно к правам собственников или владельцев линейных сооружений в пределах соответственно охранных зон линий связи, охранных зон электрических сетей и охранных зон трубопроводов, которые определяются нормативными правовыми актами об охранных зонах по юридической силе не ниже, чем постановления Правительства РФ.

Для определения содержания публичных сервитутов, устанавливаемых в целях обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейно-кабельных сооружений связи, предлагается внести дополнение в ст. 10 Федерального закона "О связи", в котором следует предусмотреть, что содержание публичных сервитутов, устанавливаемых в целях обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейно-кабельных сооружений связи, определяется правовым актом об установлении публичного сервитута применительно к правам собственников или владельцев линейных сооружений на использование земельного участка в пределах охранных зон линий связи.

Для определения содержания публичных сервитутов, устанавливаемых в целях обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линий электропередачи, предлагается внести дополнение в ст. 5 Федерального закона "Об электроэнергетике", в котором следует предусмотреть возможность установления публичных сервитутов для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линий электропередачи, а также что содержание публичных сервитутов, устанавливаемых в целях обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линий электропередачи, определяется правовым актом об установлении публичного сервитута применительно к правам собственников или владельцев линий электропередачи на использование земельного участка в пределах охранных зон электрических сетей.

Для определения содержания публичных сервитутов, устанавливаемых в целях обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны трубопроводов, предлагается внести дополнение в ст. 28 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации", в котором следует предусмотреть возможность установления публичных сервитутов для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны трубопроводов, а также что содержание публичных сервитутов, устанавливаемых в целях обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны трубопроводов, определяется правовым актом об установлении публичного сервитута применительно к правам собственников или владельцев трубопроводов на использование земельного участка в пределах охранных зон трубопроводов.

В целях упорядочения и уточнения разграничения земель на категории по целевому назначению в Земельный кодекс РФ следует внести дополнение, что при установлении публичных сервитутов для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений земельные участки, на которых располагаются линейные сооружения, в состав земель транспорта (земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения) не переводятся, если они находятся в составе иных категорий земель.

Градостроительное планирование установления публичных сервитутов

Создание объектов инженерной и транспортной инфраструктуры и их развитие, в том числе линейных сооружений, должно быть предусмотрено в документах территориального планирования и документах градостроительного зонирования.

В целях обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны новых линейных сооружений публичный сервитут может быть установлен лишь на основании документов территориального планирования и документов градостроительного зонирования (при их наличии), предусматривающих создание и развитие объектов инженерной и транспортной инфраструктуры.

Для этой цели следует уточнить отдельные положения Градостроительного кодекса РФ, касающиеся содержания генеральных планов поселений и городских округов в части охранных зон линий связи, электрических сетей и трубопроводов (подпункт 10 п. 6 ст. 23), определения зоны инженерной и транспортной инфраструктур в части линий электропередачи и охранных зон линий связи, электрических сетей и трубопроводов (п. 8 ст. 35), содержания проекта планировки территории в части линий электропередачи и охранных зон линий связи, электрических сетей и трубопроводов (подпункт "б" п. 3 ст. 42).

Взаимосвязь документов градостроительного планирования, зонирования и публичных сервитутов не определена в числе оснований установления публичных сервитутов, предусмотренных в п. 3 ст. 23 Земельного кодекса РФ.

Поэтому в Земельный кодекс РФ следует внести дополнение, что публичный сервитут может быть установлен в целях обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны новых линейных сооружений лишь на основании документов территориального планирования и (или) документов градостроительного зонирования, предусматривающих создание и развитие объектов инженерной и транспортной инфраструктуры. При отсутствии документов территориального планирования или документов градостроительного зонирования требуется их разработка в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.

Земельный кодекс РФ нуждается в дополнении и в том, что при установлении публичного сервитута для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений перевод земельных участков из категории, в которой они находятся, в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения не производится.

Взаимосвязь градостроительного планирования и установления публичных сервитутов выражается в следующих особенностях порядка их установления в зависимости от того, речь идет о существующих линейных сооружениях или о необходимости строительства и последующей эксплуатации новых линейных сооружений.

А. Установление публичных сервитутов в целях обеспечения эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны существующих линейных сооружений:

  1. принятие правового акта об установлении публичного сервитута;
  2. занесение сведений о публичном сервитуте в документы территориального планирования и документы градостроительного зонирования;
  3. занесение сведений о публичном сервитуте в Единый государственный реестр земель;
  4. информирование собственников земельных участков об установлении публичного сервитута и занесение данных об ограничениях прав в использовании земельных участков в ЕГРП.

Б. Установление публичных сервитутов в целях обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны новых линейных сооружений:

  1. разработка проекта строительства линейного сооружения в соответствии с документами территориального планирования и документами градостроительного зонирования или внесение изменений в документы территориального планирования и документы градостроительного зонирования;
  2. принятие правового акта об установлении публичного сервитута;
  3. занесение сведений о публичном сервитуте в Единый государственный реестр земель;
  4. информирование собственников земельных участков об установлении публичного сервитута и занесение данных об ограничениях прав в использовании земельных участков в ЕГРП.

Порядок установления публичных сервитутов

К кругу лиц, имеющих право обратиться с заявлением об установлении публичного сервитута, следует отнести собственников или владельцев существующих линейных сооружений, а также застройщиков новых линейных сооружений (будущих их собственников или владельцев).

В качестве органов, обязанных рассматривать заявления об установлении публичных сервитутов, должны выступать органы, уполномоченные устанавливать публичные сервитуты.

Из текста Земельного кодекса РФ не следует, в каких случаях орган того или иного уровня вправе устанавливать публичный сервитут. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.

Представляется правильным подход о соответствии уровня органа, устанавливающего публичный сервитут, уровню интереса, обеспечиваемого таким сервитутом.

Учитывая, что при установлении публичных сервитутов для обеспечения эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны существующих линейных сооружений, имеющих федеральное значение, интересы Российской Федерации уже обеспечены, право на установление публичного сервитута может быть делегировано субъектам Российской Федерации в федеральном законе.



При строительстве новых линейных сооружений, имеющих федеральное значение, интересы Российской Федерации обеспечиваются при разработке схем территориального планирования Российской Федерации и схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, на основании которых может быть установлен публичный сервитут. Поэтому и в этом случае право на установление публичного сервитута в целях обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений, имеющих федеральное значение, может быть также делегировано субъектам Российской Федерации в федеральном законе.

В Земельном кодексе РФ предусмотрено, что публичный сервитут может быть установлен законом или иным нормативным правовым актом. Следовательно, сервитут может быть установлен как органом законодательной власти (представительным органом местного самоуправления), так и государственным органом исполнительной власти (исполнительным органом местного самоуправления).

Установление публичных сервитутов связано с ограничением прав в использовании собственников земельных участков в пользу конкретного субъекта - собственника или владельца определенного линейного сооружения. При этом определяются права собственника или владельца данного линейного сооружения. Принятие таких правовых норм, которые управомочивают конкретного субъекта, является прерогативой органов исполнительной власти.

Об этом свидетельствуют и законы субъектов Российской Федерации, в которых были урегулированы отношения по установлению публичных сервитутов. Так, более чем в 40 субъектах Российской Федерации приняты законы, в которых разграничена компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению публичных сервитутов. Во всех случаях полномочия по установлению публичных сервитутов на уровне субъектов Российской Федерации были закреплены за высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В качестве органов, уполномоченных рассматривать заявления и устанавливать публичные сервитуты, следует определить высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и главу местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) соответствующего муниципального образования.

Учитывая, что документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов, а проект генерального плана поселения подлежит согласованию с органами местного самоуправления муниципального района, в границах которого находится поселение, в части учета содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района положений о территориальном планировании, органы местного самоуправления, уполномоченные рассматривать заявления и устанавливать публичные сервитуты для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны муниципальных линейных сооружений или необходимых для обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения, следует определить на уровне муниципального района и в отношении существующих линейных сооружений, и в отношении планируемых к строительству новых линейных сооружений.

Таким образом, если линейные сооружения находятся в муниципальной собственности или необходимы для обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения (имеют местное значение) вне зависимости от того, в чьей собственности они находятся, решение об установлении публичных сервитутов для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений должно приниматься на уровне муниципального образования. Во всех остальных случаях полномочия по принятию решения об установлении публичного сервитута могут быть закреплены в федеральном законе за высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Проведение общественных слушаний и порядок учета их результатов



Установление публичных сервитутов в целях обеспечения эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны существующих линейных сооружений производится в порядке, при котором общественные (публичные) слушания не проводятся.

Установление публичных сервитутов в целях обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны новых линейных сооружений может быть проведено в соответствии с документами территориального планирования и документами градостроительного зонирования или при условии внесения изменений в документы территориального планирования и документы градостроительного зонирования в части планируемого размещения линейных сооружений, проекты которых прошли публичные слушания в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

При подготовке документов территориального планирования (генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов) и документов градостроительного зонирования, проектов по внесению в них изменений, а также проектов планировки территории и проектов межевания территории проводятся публичные слушания.

Выявление наименее обременительного способа осуществления публичного сервитута

Согласно п. 5 ст. 23 Земельного кодекса РФ осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен. Очевидно, что критерии выбора наименее обременительного способа осуществления публичного сервитута невозможно предусмотреть на все случаи жизни. Тем не менее определенные подходы для этого могут и должны быть выражены в правовых нормах.

В законодательстве для закрепления критериев наименее обременительного способа осуществления публичного сервитута следует указать, что размещение линейных сооружений на особо ценных землях (в особо охраняемых природных территориях, в лесах 1-й группы лесного фонда, особо защитных участках лесов, на прибрежных защитных полосах, землях сельскохозяйственного назначения с кадастровой оценкой выше на 30% среднерайонной и т.п.) допускается в исключительных случаях вдоль дорог и границ полей севооборотов, когда исчерпаны другие возможные варианты размещения указанных сооружений.

При размещении линейных сооружений важное значение имеет обеспечение выполнения требований минимального воздействия на окружающую среду, в том числе на среду обитания объектов животного мира.

Соблюдение экологических требований и определение наименее обременительного способа осуществления публичного сервитута обеспечивается на стадии планирования размещения линейных сооружений при подготовке документов территориального планирования и документов градостроительного зонирования.



Поэтому дополнительные требования по выявлению наименее обременительного способа осуществления публичного сервитута при градостроительном планировании при размещении линейных сооружений на особо ценных землях, в том числе проведение общественных (публичных) слушаний, должны быть включены в Градостроительный кодекс РФ.

Плата за установление публичного сервитута

В соответствии с п. 6 ст. 23 Земельного кодекса РФ собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Согласно п. 7 ст. 23 Земельного кодекса РФ в случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков. В случаях, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

Эта норма закона не способствует применению публичных сервитутов, поскольку органы, которым предоставлено право устанавливать сервитуты, не заинтересованы в этом из-за риска предъявления к ним требований собственников земельных участков о соразмерной плате. Кроме того, в законе установлено право собственника земельного участка требовать соразмерную плату и от лица, в интересах которого установлен публичный сервитут, и от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут.

Представляется более обоснованным предоставить собственнику земельного участка право требовать соразмерную плату не от органов государственной власти или органов местного самоуправления, установивших публичный сервитут, а от собственника или владельца линейных сооружений, в пользу которого публичный сервитут установлен.

Возможность установления платы на достаточно умеренном уровне обусловливается тем, что тарифы на услуги собственников или владельцев линейных сооружений, как правило, подлежат государственному регулированию в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях (услуги связи, электроэнергия, трубопроводный транспорт).



Соразмерная плата за установление публичного сервитута может быть определена в виде разового платежа или периодических платежей.

Разовый платеж за установление публичного сервитута не может обеспечить баланс частных и публичных интересов, т.к. публичный сервитут устанавливается на длительное время, а собственники земельных участков (иные землепользователи), на которых размещено линейное сооружение, могут меняться. Сами земельные участки также могут изменяться в случае изменения границ при их разделении или объединении. При смене собственника новый собственник будет терпеть ограничения прав в использовании земельного участка без получения соразмерной платы. В результате такая ситуация может привести к многочисленным конфликтам.

Более приемлемым является вариант периодических платежей. По аналогии с земельным налогом периодом платежей мог бы быть календарный год.

Размер ежегодного платежа может быть определен как нечто среднее между ставкой земельного налога за земельные участки, занятые объектами инженерной инфраструктуры (0,3% от кадастровой стоимости земельного участка), и среднерыночным размером ежегодной арендной платы за земельный участок (примерно 10% от кадастровой стоимости земельного участка), в итоге, - около 5% от кадастровой стоимости части земельных участков, на которые приходится охранная зона линейного сооружения. Размер платежа должен корректироваться в зависимости от вида и размера линейного сооружения путем установления соответствующих коэффициентов. Классификация линейных сооружений и корректирующие коэффициенты для целей расчета ежегодного платежа при установлении публичных сервитутов могут быть установлены Правительством РФ.

Во избежание уклонения органов власти от установления публичных сервитутов целесообразно закрепить в законодательстве обязанность по внесению соответствующих платежей не за органами государственной власти (органами местного самоуправления), установившими публичный сервитут, а за собственниками или владельцами линейных сооружений, в пользу которых установлен публичный сервитут.

Размер ежегодного платежа фиксируется в правовом акте об установлении публичного сервитута, зачисляется соответственно в целевой бюджетный фонд субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В случае если земельный участок облагается земельным налогом (участок находится в частной собственности, на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения), владелец участка имеет право на уменьшение налоговой базы земельного налога на произведение кадастровой стоимости земельного участка и отношение площади охранной зоны линейного сооружения, составляющей сферу действия публичного сервитута на земельном участке, к площади всего земельного участка.



При этом в федеральном законе следует оговорить, что собственник земельного участка имеет право обосновать, что установление публичного сервитута привело к таким существенным затруднениям в использовании земельного участка, которые не соразмерны сумме уменьшения земельного налога, и предъявить требование о соразмерной компенсации.

Если земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности и обремененный публичным сервитутом, передан в аренду, то таким же образом уменьшается размер арендной платы или при передаче в аренду земельного участка арендная плата рассчитывается с соответствующим уменьшением.

Компенсация потерь соответствующего бюджета производится с помощью межбюджетных трансфертов.

Особенности кадастрового учета данных о публичных сервитутах и государственной регистрации публичных сервитутов

В Федеральном законе "О землеустройстве" предусмотрено, что землеустройство проводится в обязательном порядке в случае определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства определяются местоположение границ объектов землеустройства, в том числе границы ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; площади объектов землеустройства и (или) ограниченных в использовании частей объектов землеустройства.

Для установления публичного сервитута в целях обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений нет необходимости проведения межевания земельного участка. Поэтому правовые нормы Федерального закона "О землеустройстве" следует уточнить, установив, что при установлении публичного сервитута межевание земельного участка не проводится.

Государственный кадастровый учет проводится в соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре".

В нем предусмотрено, что в Едином государственном реестре земель содержатся сведения о зарегистрированных в установленном порядке ограничениях (обременениях); сведения о правах на земельные участки и об ограничениях (обременениях) этих прав вносятся в Единый государственный реестр земель на основании сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также на основании иных документов о правах на земельные участки, являющихся юридически действительными на момент внесения указанных сведений в государственный земельный кадастр.

Таким образом, по смыслу Федерального закона "О государственном земельном кадастре", сведения об ограничениях (обременениях) прав на земельные участки вносятся в Единый государственный реестр земель после их регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Такой порядок ведения государственного кадастрового учета представляется неточным, поскольку для государственной регистрации прав на земельные участки, ограничений (обременений) этих прав земельный участок должен прежде всего пройти государственный кадастровый учет, и лишь после него проводится государственная регистрация прав и ограничений (обременений) прав на земельные участки.

Кроме этого, в Федеральном законе "О государственном земельном кадастре" термин "сведения о правах на земельные участки и об ограничениях (обременениях) этих прав" ясно не связан занесением сведений о публичном сервитуте в Единый государственный реестр земель.

Поэтому имеется необходимость в уточнении рассмотренных правовых норм Федерального закона "О государственном земельном кадастре" в части занесения сведений о публичном сервитуте в Единый государственный реестр земель на основании правового акта о его установлении.

После занесения сведений о публичном сервитуте в Единый государственный реестр земель проводится информирование собственников земельных участков об установлении публичного сервитута и занесение данных об ограничениях прав в использовании земельных участков, прошедших государственный кадастровый учет, в ЕГРП.

Положения Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" не препятствуют государственной регистрации публичных сервитутов как ограничений прав на земельные участки.

Государственная регистрация ограничений (обременений) права собственности и иных вещных прав правами третьих лиц может проводиться по инициативе правообладателей или приобретающих указанные права лиц.

Если ограничение (обременение) регистрируется не правообладателем, его регистрация проводится по правилам, предусмотренным ст. 16 данного Федерального закона для регистрации договоров и сделок, при обязательном уведомлении правообладателя (правообладателей) о зарегистрированном ограничении (обременении).

Государственная регистрация ограничений (обременений) прав, установленных в соответствии с законодательством в публичных интересах органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляется по инициативе указанных органов с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости. Уведомление правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости осуществляется органом, осуществляющим государственную регистрацию прав, в срок не более чем пять рабочих дней со дня проведения государственной регистрации.

Для государственной регистрации публичных сервитутов, установленных в целях обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений, необходимо внести дополнения в федеральные законы, уточняющие порядок государственной регистрации публичных сервитутов.

Во-первых, внести дополнение в п. 9 ст. 23 Земельного кодекса РФ, предусматривающее, что публичные сервитуты подлежат государственной регистрации как ограничения (обременения) в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Во-вторых, внести дополнение в определение термина "ограничения (обременения)" в ст. 1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", дополнив перечень примеров, содержащихся в скобках, словами "публичные сервитуты".

В-третьих, уточнить положения ст. 27 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", что при установлении публичного сервитута для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений соответствующие ограничения (обременения) регистрируются в отношении земельных участков, прошедших государственный кадастровый учет. Регистрация ограничений (обременений) в отношении вновь образуемых земельных участков и земельных участков, не прошедших государственный кадастровый учет, проводится при государственной регистрации прав на них.

Юридические последствия реализации будущего закона

Основным юридическим последствием реализации будущего закона должно быть уточнение правового режима земельных участков, занятых линейными сооружениями, оснований установления публичных сервитутов по видам линейных сооружений, определение содержания публичных сервитутов по видам линейных сооружений, уточнение градостроительного планирования установления публичных сервитутов для строительства и эксплуатации новых линейных сооружений, уточнение порядка установления публичных сервитутов для линейных сооружений, в том числе в части проведения общественных слушаний и учета их результатов, выявления наименее обременительного способа осуществления публичного сервитута, урегулирование отношений по взиманию платы за установление публичного сервитута, уточнение особенностей кадастрового учета данных о публичных сервитутах и государственной регистрации ограничений прав собственников земельных участков, вызванных установлением публичных сервитутов.