Мудрый Юрист

Проблемы правового регулирования прекращения права пользования недрами

Дудиков М.В., заместитель директора по правовым вопросам АНО "Аудит недропользования и консалтинг", кандидат юридических наук.

Основные принципы охраны окружающей природной среды изложены в ст. 3 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей среды". В соответствии с этой статьей, одним из таких принципов являются охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Очевидно, что согласно п. 1 ст. 4 этого Закона такие принципы затрагивают и использование недр как одного из составных элементов окружающей природной среды.

Как было отмечено в научной литературе, "использовать недра рационально - значит не допускать потерь при добыче полезных ископаемых" <*>. При этом эффективная организация использования природных ресурсов невозможна без комплексного использования недр. Поэтому "использовать недра комплексно - значит не допускать выборочную разработку тех или иных видов полезных ископаемых" <**>.

<*> Мухитдинов Н.Б. Правовые проблемы пользования недрами. Алма-Ата, 1972. С. 220.
<**> Там же.

В современных работах также справедливо было указано, что "рациональное природопользование призвано обеспечить экономную эксплуатацию природных ресурсов" <*>. Особенно это актуально для таких невозобновляемых ресурсов недр, как полезные ископаемые.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий Закона Российской Федерации "О недрах" С.А. Боголюбова, И.Д. Горкиной Ю.Г. Жарикова, Ю.Е. Кацман, Е.Г. Краюшкиной, Л.Б. Шейнина включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 1999, NN 4, 5.

<*> Боголюбов С.А., Бабкина К.А., Горкина И.Д., Жариков Ю.Г., Кацман Ю.Е., Крассов О.И., Краюшкина Е.Г., Сыродоев Н.А., Шейнин Л.Б. Комментарий Федерального закона "О недрах". М., 2001. С. 224.

Рациональному использованию и охране недр посвящен раздел третий Закона Российской Федерации "О недрах". В соответствии со ст. 23 этого раздела основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются:

  1. соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;
  2. обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;
  3. проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
  4. проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
  5. обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;
  6. достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;
  7. охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;
  8. предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод;
  9. соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
  10. предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;
  11. предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.

При этом в случае нарушения требований этой статьи право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством.

В ст. 26 этого раздела изложены обязанности по ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

А именно согласно этой статье предприятия по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подлежат ликвидации или консервации по двум основаниям. Во-первых, по истечении срока действия лицензии. Во-вторых, при досрочном прекращении пользования недрами.

До завершения процесса ликвидации или консервации пользователь недр несет ответственность, возложенную на него этим Законом.

При полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации - также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации. При ликвидации и консервации предприятия по добыче полезных ископаемых или его части, а также подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, геологическая, маркшейдерская и иная документация пополняется на момент завершения работ и сдается в установленном порядке на хранение. Ликвидация и консервация предприятия по добыче полезных ископаемых или подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, считаются завершенными после подписания акта о ликвидации или консервации органами, предоставившими лицензию, и органом государственного горного надзора.

При этом в случаях, предусмотренных ст. 21 и 26 Закона Российской Федерации "О недрах", консервация и ликвидация горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, осуществляются за счет средств предприятий - пользователей недр.

Порядок ведения работ по технической ликвидации и консервации опасного производственного объекта, связанного с пользованием недрами, и требования по обеспечению промышленной безопасности, охраны недр и окружающей среды, а при консервации - также требования, обеспечивающие сохранность месторождений и горных выработок на время консервации, детализированы в Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, утвержденной Постановлением Госгортехнадзора России от 2 июня 1999 г. N 33.

В других статьях раздела третьего устанавливается: использование геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр (ст. 23.1); обязанность осуществления разработки месторождений полезных ископаемых и пользования недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в соответствии с утвержденными техническими проектами (ст. 23.2); обязанности пользователя недр по первичной переработке минерального сырья (ст. 23.3); требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами (ст. 24); условия застройки площадей залегания полезных ископаемых (ст. 25); условия землепользования площадей залегания полезных ископаемых (ст. 25.1); порядок использования геологической информации о недрах (ст. 27); государственный учет и государственная регистрация работ по геологическому изучению недр, а также самих участков недр (ст. 28); государственная экспертиза запасов полезных ископаемых (ст. 29); ведение кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, а также государственный баланс запасов полезных ископаемых (ст. 30 - 32); охрана участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность (ст. 33); вознаграждение за выявление месторождения полезного ископаемого (ст. 34).

Нормы, устанавливающие требования по рациональному использованию и охране недр, изложены также и в других статьях Закона Российской Федерации "О недрах". А именно в ч. 2 ст. 22 этого Закона установлено, что пользователь недр обязан обеспечить:

  1. соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья;
  2. соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых;
  3. ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами и ее сохранность;
  4. предоставление геологической информации в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации;
  5. предоставление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, в органы государственной статистики;
  6. безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;
  7. соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;
  8. приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;
  9. сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях; ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию;
  10. выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами (подпункт дополнен с 17 февраля 1999 г. Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ).

При этом пользователям недр или привлекаемым ими для пользования недрами другим юридическим и физическим лицам предъявляются требования о наличии специальной квалификации и опыта, подтвержденных государственной лицензией (свидетельством, дипломом) на проведение соответствующего вида деятельности: геологической съемки, поисков, разведки, разных способов добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, других видов пользования недрами.

Статьей 21 установлен порядок досрочного прекращения права пользования недрами. А именно в случае отказа владельца лицензии от права пользования недрами владелец этой лицензии должен письменно уведомить органы, предоставившие такую лицензию, не позднее чем за шесть месяцев до заявленного срока.

Далее, владелец лицензии на пользование недрами должен выполнить все обязательства, определенные в лицензии на случай досрочного отказа от прав, до установленного срока прекращения права пользования недрами. При невыполнении владельцем лицензии указанных обязательств органы, предоставившие лицензию, имеют право взыскать сумму ущерба от их невыполнения в судебном порядке.

В случае возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, а также в случае возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие) пользование недрами прекращается непосредственно после принятия компетентным органом решения об этом с письменным уведомлением пользователя недр.

В случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами, а также если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок недропользователь не устранил эти нарушения.

При досрочном прекращении права пользования недрами ликвидация или консервация предприятия производится в упомянутом выше порядке, предусмотренном ст. 26 Закона Российской Федерации "О недрах". Расходы на консервацию и ликвидацию предприятия несет пользователь недр, если пользование недрами прекращено по следующим указанным в ст. 20 этого Закона основаниям:

  1. возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами (при наличии вины предприятия);
  2. нарушение пользователем недр существенных условий лицензии;
  3. систематические нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;
  4. по инициативе пользователя недр.

Расходы на консервацию и ликвидацию предприятия - пользователя недр несет государство, если пользование недрами прекращено из-за возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами (при отсутствии вины предприятия), и возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие).

В случае если обстоятельства или условия, вызвавшие приостановление или ограничение права пользования недрами, устранены, это право может быть восстановлено в полном объеме. Время, на которое оно было приостановлено, при отсутствии вины пользователя недр не включается в общий срок действия лицензии.

В соответствии со ст. 37 Закона Российской Федерации "О недрах" государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр осуществляется органами государственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами. Полномочия органов государственного геологического контроля, права, обязанности и порядок их работы определяются положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Задачей государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.

Согласно ст. 38 Закона Российской Федерации "О недрах" государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, возлагается на органы государственного горного надзора. Органы государственного горного надзора осуществляют свою деятельность во взаимодействии с органами государственного геологического контроля, природоохранными и иными контрольными органами, профессиональными союзами. Полномочия органов государственного горного надзора, права, обязанности и порядок их работы определяются положением, также утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Задачей государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения, а также по охране недр.

Статья 14 Федерального закона "Об охране окружающей среды" указывает на налоговые и иные льготы при осуществлении эффективных мер по охране окружающей среды, а также на поддержку деятельности, направленной на охрану окружающей среды.

Как правильно было отмечено в литературе, "разработка и законодательное закрепление требований по рациональному использованию и охране недр ориентированы на создание условий организации рационального природопользования, предотвращение возникновения горно-технических, эксплуатационных, инженерных, экологических проблем освоения недр... Цель реализации этих требований заключается в организации такого горного производства, эксплуатация которого не привела бы к неприемлемым экологическим и связанным с ними социальным и экономическим последствиям" <*>.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий Закона Российской Федерации "О недрах" С.А. Боголюбова, И.Д. Горкиной Ю.Г. Жарикова, Ю.Е. Кацман, Е.Г. Краюшкиной, Л.Б. Шейнина включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 1999, NN 4, 5.

<*> Боголюбов С.А., Бабкина К.А., Горкина И.Д., Жариков Ю.Г., Кацман Ю.Е., Крассов О.И., Краюшкина Е.Г., Сыродоев Н.А., Шейнин Л.Б. Указ. соч. С. 228.

В ч. 2 ст. 22, ст. 23, 24, 26 Закона Российской Федерации "О недрах" установлены обязательства по выполнению мероприятий, направленных на обеспечение рационального использования и охрану природных ресурсов. К таким мероприятиям относятся следующие: недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых; соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами; приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования; сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях; ликвидация в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию; обеспечение рационального комплексного использования и охраны недр; обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов; охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку; предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод; соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; осуществление специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных выбросов газов, прорывов воды, полезных ископаемых и пород, а также горных ударов; управление деформационными процессами горного массива, обеспечивающее безопасное нахождение людей в горных выработках; разработка и проведение мероприятий, обеспечивающих охрану работников предприятий, ведущих работы, связанные с пользованием недрами, и населения в зоне влияния указанных работ от вредного влияния этих работ в их нормальном режиме и при возникновении аварийных ситуаций.

Несмотря на имеющуюся систему норм, призванных способствовать рациональному использованию и охране недр, а также охране окружающей природной среды, на практике эти нормы не выполняются. Это, по мнению автора, связано с тем, что законодательство о недрах ориентировано на предоставление права пользования недрами, а не на рациональное использование и охрану недр, особенно после прекращения технологического воздействия на них.

Более того, действующее на сегодняшний день законодательство о недрах часто позволяет избежать выполнения установленных ч. 2 ст. 22, ст. 23, 24, 26 Закона Российской Федерации "О недрах" обязательств по выполнению мероприятий, направленных на обеспечение рационального использования и охрану природных ресурсов.

Реализация нормы ч. 6 ст. 26 Закона Российской Федерации "О недрах", устанавливающей обязанность несения расходов пользователя недр на ликвидацию и консервацию, ликвидацию горных выработок и иных сооружений, затруднена тем, что, во-первых, отсутствуют стимулы, побуждающие пользователя недр создавать фонд на эти мероприятия. Во-вторых, как правило, отсутствуют необходимые средства на такие мероприятия. В-третьих, в законодательстве отсутствуют нормы, устанавливающие требования о наличии в лицензии календарных сроков выполнения отдельных этапов работ, включая такой важный этап, как проведение ликвидационных и консервационных мероприятий в рамках действующей лицензии. В научной литературе уже указывалось на то, что в законодательстве о недрах недостаточно внимания уделено правовому регулированию ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых <*>. В-четвертых, отсутствуют требования о надлежащем оформлении прекращения права пользования органами, предоставляющими такое право, в случае, если недропользователь не уведомил их о прекращении работ на предоставленном участке недр. В-пятых, с правовой точки зрения обязательства по ликвидации или консервации горных выработок обозначены за пределами правоотношений, удостоверенных лицензией на пользование недрами. Доказательством последнего утверждения является норма ч. 1 ст. 26, согласно которой предприятия по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подлежат ликвидации или консервации по истечении срока действия лицензии.

<*> См.: Бринчук М.М., Новикова Е.В., Пенвзнер М.Е. Горное право. Учебник для студентов вузов. Рецензия // Экологическое право. 2003. N 2. С. 61.

В связи с этим прекращение права пользования недрами на практике имеет юридическое значение. На самом деле, если рассматривать прекращение права пользования недрами как прекращение правоотношений, определенных законодательством Российской Федерации о недрах и установленных в лицензии на пользование недрами, то очевидно, что у пользователя недр отпадают соответствующие этому правоотношению обязанности.

При этом, как правило, процессы ликвидации или консервации требуют вложения немалых средств, которые должны аккумулироваться в специальных фондах. На практике в условиях пользования недрами накопление таких средств не предусмотрено. Поэтому повсеместно расходы на мероприятия по ликвидации или консервации скважин и иных горных выработок несет государство - собственник недр.

В соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 12 упомянутого Закона лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель. Понятно, что указанные в лицензии порядок и сроки подготовки проектов еще не означают реализацию этих проектов по истечении срока действия такой лицензии.

Кроме этого, согласно ч. 3 ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе подлежат технико-экономические обоснования и проекты консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации. При этом на основании п. 7 части первой ст. 30 этого Федерального закона нарушением законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе заказчиком документации, подлежащей экологической экспертизе, и заинтересованными лицами является осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы. Очевидно, что неосуществление указанной деятельности не будет являться нарушением законодательства об экологической экспертизе.

На основании ст. 10 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана иметь резервы финансовых средств и материальных ресурсов для локализации и ликвидации последствий аварий в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако, во-первых, указанные средства и резервы находятся на счетах пользователя недр и являются собственностью горного предприятия. Следовательно, они существуют до тех пор, пока функционирует само это предприятие. Во-вторых, освоение этих средств и резервов может быть осуществлено только в случае произошедшей аварии. Кроме этого, специфика недропользования указывает на то, что предотвращение аварии требует многократно меньше средств, чем ликвидация ее последствий.

Далее, для выполнения указанных в ст. 37 и 38 Закона Российской Федерации "О недрах" задач государственного контроля и государственного надзора эффективных способов воздействия на нарушителей нет. Наиболее действенной санкцией за нарушения условий пользования недрами является прекращение права пользования недрами. Однако применить эту меру в процессе пользования недрами невозможно. Проблема обусловлена тем, что участки недр принадлежат государству, а объекты обустройства этого участка, включая скважины и иные горные выработки, являются собственностью недропользователя. Проблема также усугубляется тем, что в большинстве случаев горные предприятия являются градообразующими.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях ст. 4.5 предусмотрено, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. Непонятно, включены ли в этот перечень недра. Если исходить из того, что законодательство о недрах являет собой самостоятельный блок норм в системе законодательства Российской Федерации, то очевидно, что при нарушении законодательства о недрах взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения.

Специфика пользования недрами такова, что вред, причиненный природному объекту в результате такого использования, может обнаружиться не сразу, а через длительное время. Например, проседание поверхности земли из-за искусственных полостей в недрах, затопление или подтопление, а также иные неблагоприятные техногенные процессы в результате нарушений правил охраны водных объектов и требований по геологическому изучению недр. И таких примеров много.

В ст. 3.12 КоАП установлено, что приостановление деятельности субъектов предпринимательской деятельности назначается судьей на срок до девяноста суток. Положения этой нормы не учитывают особенностей процесса недропользования. Такие особенности обусловлены тем, что при прекращении технологического процесса недропользования воздействие на недра, как на элемент комплексной системы окружающей среды, как правило, многократно увеличивается. Это связано с тем, что приостановление деятельности на участке недр существенно влияет на геодинамику протекающих в недрах процессов. Последствия таких процессов в подавляющем большинстве случаев приводят к необратимым последствиям, которые влекут за собой невосполнимую потерю невозобновляемых ресурсов недр, существенное снижение качества месторождения, а также деградацию окружающей среды. Не исключены при этом, как правило, катастрофические процессы и явления.

Кроме этого, прекращение права пользования недрами одного пользователя участком недр затрагивает интересы пользователей соседними участками недр, изменяя условия пользования такими участками. Например, нередко возникает необходимость в дополнительных дренажных системах, перемычках и других мероприятиях, требующих существенных капиталовложений.

Функционирование горного предприятия связано с воздействием на месторождение, которое представляет собой скрытый от субъектов отношений по использованию участка недр объект. То есть месторождение представляет собой комплекс геологической информации. А именно без информации нет месторождения. Эта специфическая информация, которая требует специальных геологических знаний, существенно отличается от информации об иных имущественных объектах. Целесообразно также учесть, что такая информация имеет вероятностный характер.

Необходимость учета вероятностного характера геологической информации обусловлена высокой степенью риска при функционировании предприятий горно-добывающего комплекса. Кроме этого, необходимо также учесть значительную изменчивость параметрических характеристик как отдельной локализованной залежи полезного ископаемого, так и участка недр в целом.

В современной литературе также отмечены факты несовершенства законодательства о недрах, которые уже сейчас приводят не только к потерям ресурсов недр, но и к иным неблагоприятным последствиям (аварии, катастрофы, гибель людей и т.д.). "Практически отсутствуют экономические и административные меры воздействия на недропользователей, нарушающих законодательство о недрах. Не разработан четкий порядок досрочного прекращения права пользования недрами..." <*>.

<*> Природно-ресурсные ведомости. 2001. N 37. С. 3.

Несовершенство законодательства приводит к тому, что пользователи участками недр часто "варварски выкачивают высокодебитные запасы, а когда давление в скважинах падает и добыча становится труднее, просто свертывают работы и уходят, бросив испорченные месторождения..." <*>.

<*> Российская газета. 2001. 2 марта.

Можно возразить, указав на наличие нормы в ст. 49 Закона Российской Федерации "О недрах", согласно которой лица, виновные в невыполнении требований по приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения, а также требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации и неприведении участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, несут ответственность.

При этом упомянутая норма корреспондирует с нормой п. 2 ст. 8.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой невыполнение таких требований влечет наложение штрафа. Однако эти штрафы незначительны по сравнению с той прибылью, которую получит бывший пользователь недрами в случае невложения средств в ликвидационные и консервационные мероприятия.

Можно также возразить, указав на действующие нормы ст. 37 и 38 Закона Российской Федерации "О недрах", в которых установлен контроль за рациональным использованием и охраной недр и надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. При этом очевидно, что пользователем недр является лицо, права и обязанности которого закреплены в надлежаще зарегистрированной лицензии. Но как только лицензия изъята, пользователь недр не имеет права даже на поддержание горных выработок в состоянии, которое позволит обеспечить сохранность полезных ископаемых и безопасность для людей и окружающей среды.

Субъектами права при прекращении права пользования недрами являются, с одной стороны, органы власти, с другой стороны, субъекты предпринимательской деятельности. Очевидно, что цели у таких субъектов права разные. Цель органов власти - защитить публичный интерес. Целью коммерческой деятельности субъектов предпринимательской деятельности является получение прибыли <*>. Из этого следует, что горно-добывающие организации в настоящее время в основном наделены статусом независимых от государства юридических лиц (коммерческие организации), которые согласно п. 1 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации имеют в качестве своей основной деятельности извлечение прибыли.

<*> См.: Клеандров М.И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. Новосибирск, 1999. С. 60.

В современном законодательстве о недрах превалируют в основном обязывающие нормы. В рамках правоотношения, удостоверенного лицензией на пользование недрами, такое обязывание ничем не подкреплено, кроме санкций в виде изъятия этой лицензии и штрафов.

Однако изъятие лицензии на пользование недрами в большинстве случаев невыгодно, в первую очередь, государству по причинам, которые связаны в основном со спецификой функционирования предприятий горно-добывающего комплекса. Например, имущество (скважины, горные выработки, элементы обустройства месторождения, дренажные системы и т.д.) принадлежит пользователю недр, а сами недра являются государственной собственностью. Что касается штрафов, то их пользователю недр выгоднее платить, чем выполнять обязательства.

Нормативно-технические акты (нормы и правила, стандарты и т.д.) имеют техническую направленность на рациональное использование и охрану недр. Однако в законодательстве о недрах отсутствуют нормы, стимулирующие пользователей недр вкладывать средства в развитие технологий, которые позволят обеспечить более рациональное использование и охрану недр.

Предусмотренное ст. 14 Федерального закона "Об охране окружающей среды" экономическое регулирование отражает только предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий и иных эффективных мер по охране окружающей среды. Однако эти меры не могут служить стимулом для рационального комплексного использования и охраны недр, так как затратная составляющая на внедрение таких технологий и мер значительно выше, чем указанные льготы. Кроме этого, такие льготы являются частью тех платежей, которые не поступят в бюджет.

Далее, как известно, эффективность государственного регулирования прекращения права пользования недрами в связи с переходом права пользования участками недр зависит от адекватного понимания сущности регулируемого объекта. В связи с этим необходимо отметить много неопределенностей и путаницы, которые возникают из-за дефиниций, используемых при разработке норм ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах".

Например, не имеет практического смысла и теоретического обоснования требование передачи права пользования участками недр вновь созданному юридическому лицу, при реорганизации юридического лица - пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица и новому юридическому лицу, в случае если юридическое лицо - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица. Толкование семантики таких понятий, как "вновь созданное юридическое лицо" и "новое юридическое лицо", позволяет утверждать, что речь идет о созданном юридическом лице по отношению к дате вступления в силу Федерального закона от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах".

Необоснованно также указание в абзаце шестом ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах" на возможность передачи права пользования недрами, в случае продолжения деятельности на предоставленном участке недр, в соответствии с лицензией на пользование этими участками недр, предоставленной прежнему пользователю недр. Руководствуясь такой нормой, органы, предоставляющие право пользования участками недр, обязаны требовать наличие сведений в учредительных документах юридического лица - пользователя недр о том, что это юридическое лицо будет осуществлять деятельность только на этом предоставленном участке недр.

Выводы

  1. Необходимо законодательное закрепление обязанности передачи оборудования, обеспечивающего процесс недропользования, на возмездной основе, в случае прекращения права пользования недрами (по аналогии с абзацем шестым ч. 1 ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах").

Целесообразно обратиться к опыту правового регулирования указанной проблемы в дореволюционной России. Пунктом 783 Устава Горного Российской империи указывалось на возможность обязательства сдать казне не только участок, но и находящиеся на нем сооружения и предметы оборудования промысла безвозмездно. Такие же нормы содержатся и в других пунктах этого Устава (774, 798 и т.д.).

Аналогично эта проблема решается современным законодательством некоторых зарубежных стран <*>.

<*> Более подробно см.: Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М., 2000. С. 82, 89 - 90, 95, 131 - 132, 237, 291 - 297 и т.д.
  1. Предусмотренное ст. 3.12 КоАП административное приостановление деятельности, которое заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, связанную с пользованием недрами, целесообразно возложить на органы горного надзора, которые имеют квалифицированных специалистов, соответствующие технические средства, отработанную технологию проведения контрольно-надзорных мероприятий, а также необходимый опыт работ в этой области.
  2. В целях реализации гражданско-правовой ответственности, а также возмещения убытков, причиненных в результате нарушения законодательства о недрах и водного законодательства, а также в соответствии со ст. 34, 35, 47 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации уполномоченные органы в пределах своей компетенции имеют право предъявить в суд или арбитражный суд иски.

Денежная форма возмещения убытков при этом по соглашению пользователя участком недр с органами, предоставившими право пользования недрами, может быть заменена проведением восстановительных работ. Это позволит снизить социальное напряжение сохранением рабочих мест и сохранить прежнего пользователя недр, имеющего опыт работы на участке недр, а также необходимые объекты обустройства месторождения, включая инфраструктуру.

  1. Законодательные требования при прекращении права пользования недрами должны устанавливать следующие положения:

а) консервационные, ликвидационные и рекультивационные работы должны проводиться в рамках правоотношений, удостоверенных лицензией на пользование недрами;

б) в Законе Российской Федерации "О недрах" следует закрепить нормы, в соответствии с которыми в лицензии должны быть указаны порядок и сроки ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.

в) законодательством о недрах должно быть предусмотрено обязательство, согласно которому недропользователь будет формировать на специальном счету средства, необходимые для проведения консервационных, ликвидационных и рекультивационных работ (ликвидационный фонд).

  1. Указанные в ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах" требования, согласно которым право пользования недрами может быть передано вновь созданному юридическому лицу при реорганизации юридического лица - пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица и новому юридическому лицу, в случае если юридическое лицо - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, необходимо исключить.

Также следует исключить и требования о создании юридического лица для продолжения деятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицензией на пользование этими участками недр, предоставленной прежнему пользователю недр, в случае если юридическое лицо - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица.

Целесообразно добавить к сказанному, что требования, предъявляемые к пользователю недр, должны быть едиными, независимо от того, получил ли недропользователь право пользования недрами по основаниям, изложенным в ст. 10.1 Закона Российской Федерации "О недрах", или в связи с переходом права пользования недрами в случаях, предусмотренных ст. 17.1 этого Закона.

По мнению автора, законодательство о недрах должно устанавливать следующие требования, соблюдение которых в совокупности позволит субъекту предпринимательской деятельности быть пользователем недр:

Кроме этого, должны быть гарантии обеспечения обязательств, установленных ч. 2 ст. 22 и ст. 23 Закона Российской Федерации "О недрах", а также лицензией.

  1. Во всех случаях прекращение права пользования недрами должно быть оформлено соответствующим решением органов, предоставляющих такое право.