Мудрый Юрист

"Правительственный час" в государственной думе (15 марта 2006 года) по теме "об основных приоритетах миграционной политики Российской Федерации и о мерах, принимаемых правительством Российской Федерации, по совершенствованию действующего законодательства в этой сфере" доклад

Ромодановский К.О., директор Федеральной миграционной службы.

Уважаемый Борис Вячеславович, уважаемые депутаты! Миграционная политика Российской Федерации переживает сегодня очень бурный, непростой и в то же время этапный период. С развалом Советского Союза начался настоящий миграционный бум. Отчасти это не может не вызывать положительных эмоций: такой объем миграции свидетельствует о лидирующих позициях нашей страны на постсоветском пространстве, наши рабочие не едут, например, в Молдову и на Украину. В то же время надо честно признать, что в какой-то момент государство попросту оказалось не готово к такому повороту событий. Именно поэтому Правительством предпринимаются сегодня колоссальные усилия по выработке четкой миграционной политики.

Главную задачу, поставленную перед Федеральной миграционной службой, я сформулировал бы следующим образом: получение максимального позитивного эффекта - экономического, политического и социального - от иммиграции.

Сегодня миграционная ситуация продолжает оставаться напряженной. Ежегодно на территорию России прибывает более двадцати миллионов мигрантов преимущественно из республик бывшего СССР. По экспертным оценкам, около десяти миллионов из них являются нелегальными мигрантами. Это одна из главных проблем, с которыми нам приходится иметь дело. Что такое нелегальная миграция? В первую очередь это колоссальный ущерб для страны: нелегальные мигранты не платят налогов, уклоняются от уплаты пошлин. В результате анализа, проведенного по нашей просьбе специалистами Федеральной налоговой службы, было выявлено, что только прямые убытки, ежегодно наносимые нелегальными мигрантами, составляют более 200 миллиардов рублей. Для сравнения: 200 миллиардов рублей сопоставимы с расходами федерального бюджета, выделяемыми в этом году на образование или на социальную политику. Я позволю себе назвать и иные цифры, которые очень ярко характеризуют сложившееся положение. По нашим оценкам, сумма денежных переводов, отправляемых грузинскими мигрантами из России к себе на родину, составляет примерно 20 процентов от валового внутреннего продукта Грузии. В Молдове это 30 процентов. Возьмем Таджикистан: при национальном бюджете в 485 миллионов долларов находящиеся в России мигранты, или, проще говоря, гастарбайтеры, вывозят и пересылают домой в Таджикистан более миллиарда долларов, то есть два бюджета страны, при этом легальными переводами отправляется не более 500 миллионов. Иными словами, одно нарушение неизменно влечет другое нарушение, нарушается валютно-экспортное законодательство, возникает гигантский объем обналиченных теневых средств, все вместе это создает огромную опасность для социально-экономической стабильности России.

По сути, в стране сегодня создан самый настоящий невольничий рынок труда: нелегальные мигранты лишены правовой и медицинской помощи, живут в нечеловеческих условиях. Кроме того, существенным образом нарушаются интересы россиян, поскольку многие представители бизнеса предпочитают брать на работу не своих сограждан, а нелегальных мигрантов, которым можно платить в два-три раза меньше.

Возможно, кое-кто из вас спросит: а куда смотрит ФМС, почему вы не пресекаете эти безобразия? Пресекаем. За прошедший 2005 год к административной ответственности привлечено более полутора миллионов человек. В отношении работодателей за 2005 год возбуждено триста семьдесят уголовных дел за организацию незаконной миграции. Однако не следует видеть в нашей службе правоохранительный и карательный орган. Я глубоко убежден, что одними лишь репрессивными мерами порядок навести невозможно, необходимы в первую очередь глубинные экономические преобразования. Именно поэтому Федеральной миграционной службой подготовлен целый ряд предложений и инициатив, направленных на оздоровление ситуации. Эти предложения полностью соответствуют задачам, поставленным Президентом России, а также решениям Совета Безопасности, вот они: дальнейшее развитие миграционного законодательства, в том числе в части сокращения сроков получения российского гражданства; создание условий для привлечения в страну квалифицированных легальных трудовых ресурсов; совершенствование миграционного учета иностранных граждан; противодействие нелегальной миграции; содействие добровольному переселению соотечественников.

В первую очередь я хотел бы коснуться именно вопросов изменения миграционного законодательства, без решения которых добиться серьезных сдвигов попросту не удастся. Один только пример: ФМС были инициированы предложения о продлении срока действия части четвертой статьи 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" 2002 года до 1 января 2008 года. Это статья о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке. После того как Закон заработал, число граждан, получивших российское гражданство, возросло в разы. Если в 2003 - 2004 годах российское гражданство было предоставлено тремстам шестидесяти одной тысяче человек, то в минувшем году эта цифра составила пятьсот семь тысяч человек. Причем свыше половины наших новых сограждан - это люди трудоспособного возраста. Соответственно как минимум двести двадцать тысяч человек в прошлом году получили возможность легально и честно работать, пользоваться всеми предоставленными россиянам правами.

Особо хотел обратить внимание на ключевые законопроекты, в разработке которых наша служба приняла посильное участие. Речь идет о законопроектах о внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", о миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Эти законопроекты коренным образом меняют идеологию миграционного учета, устраняют многие административные барьеры. Насколько мне известно, послезавтра они назначены к рассмотрению в Государственной Думе, и мы очень рассчитываем на вашу поддержку, уважаемые депутаты. Кроме того, готовится к рассмотрению во втором чтении еще один принципиально важный для нас законопроект - "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". По инициативе ФМС в проект внесены поправки, касающиеся вопроса выдачи миграционной карты непосредственно на территории России.

Общество должно наконец-то понять, что прошло уже то время, когда можно было "хватать и не пущать". В условиях глобализации, стирания границ, стремительной миграции невозможно отгородиться от внешнего мира, спрятаться за железным занавесом. Разумеется, это не значит, что Россия должна превращаться в проходной двор, далеко не всем гостям следует, наверное, радоваться. Однако бороться надо не с последствиями, а с предпосылками. Конечно, такая работа невозможна без создания четко отлаженной, выстроенной по вертикали системы ФМС России. Указом Президента N 928 предусмотрены серьезные преобразования нашей службы. В частности, во всех субъектах Российской Федерации с 1 января текущего года формируются территориальные органы ФМС. Сразу замечу, что речь идет не о каких-то кардинальных и глобальных переменах. Слава богу, прошло то время, когда бездумно рушилось то, что создавалось десятилетиями. Принципиально важно, что в ходе реорганизации ФМС нам удалось сберечь абсолютное большинство профессиональных кадров, сохранить ранее имевшуюся численность личного состава и в то же время серьезно оптимизировать структуру службы. Уже сегодня можно сказать, что, хотя процесс формирования территориальных органов до конца не закончен, они уже успешно функционируют. Однако для того, чтобы деятельность наших региональных управлений стала по-настоящему полноценной, нам требуется и ваша помощь, уважаемые депутаты.

МВД, ФМС разработан и внесен в Правительство законопроект о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного управления в сфере внутренних дел. Надеюсь, что этот документ в скором времени поступит на рассмотрение в Государственную Думу.

Разумеется, целый ряд назревших вопросов ФМС в состоянии решить и не прибегая к изменению законодательства. Уже сегодня службой разработан административный регламент по выдаче разрешений на привлечение работодателями иностранных работников и использование их труда, а также разрешений на работу иностранцам и лицам без гражданства. Новый регламент позволит серьезно сократить сроки оформления документов. Это будет режим работы одного окна, когда людям не придется бегать из кабинета в кабинет, выстаивать бесконечные очереди, заполнять ненужные бумаги. То же самое, кстати, касается и порядка выдачи и замены документов, удостоверяющих личность граждан Российской Федерации: мы также разработали аналогичный регламент.

Почти десятилетие в ФМС поступали выданные за рубежом поддельные справки о гражданстве. Теперь этой практике положен конец. Видимо, требует отмены и порядок выдачи вкладышей в свидетельства о рождении, подтверждающих гражданство. Не секрет, что чем больше рычагов сосредоточивается в руках чиновника, тем больше соблазнов открывается перед ним, административные барьеры неизменно порождают коррупцию.

Да, еще не все гладко и в самой ФМС. Среди наших сотрудников, как, впрочем, и в любом органе власти, есть свои мздоимцы, взяточники, просто недобросовестные люди. Мы ведем с ними очень жесткую последовательную борьбу. Проведение четкой кадровой политики - один из залогов оздоровления службы. Кстати, в перспективе было бы правильно проводить открытые конкурсы на замещение должностей руководителей территориальных органов. Мы считаем необходимым сделать работу ФМС максимально прозрачной и открытой, ведь темные дела вершатся зачастую в темноте. Мы обязаны информировать общество обо всех принимаемых мерах, разъяснять смысл проводимых изменений. В последнее время служба активно начала взаимодействовать с известным Владимиром Петровичем Лукиным, с Эллой Александровной Памфиловой, с неправительственными общественными организациями. В ближайшее время мы планируем создать общественный совет ФМС, который станет для нас своего рода камертоном.

Одним из приоритетных направлений деятельности службы является создание условий для привлечения в страну квалифицированной и, что особенно важно, легальной рабочей силы. При этом мы исходим из понимания того, что количество привлекаемых мигрантов обязано четко соотноситься с потребностями национальной экономики и не нарушать интересы российских работников. Россияне должны иметь приоритет при устройстве на работу, это незыблемый принцип. Сегодня, по данным Роструда, более пяти с половиной миллионов граждан России являются безработными, отчасти это тоже является следствием колоссального притока нелегальных мигрантов. По экспертным оценкам, законная трудовая миграция не превышает 15 процентов от реального числа работников-мигрантов - вдумайтесь в эту цифру! Иными словами: только каждый шестой, а то и седьмой иностранец трудится у нас на законных основаниях. В этой связи нам представляется оправданным проведение мероприятий по регуляризации правового статуса ряда категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории нашей страны. Первый опыт такой работы мы уже имеем: осенью прошлого года ФМС совместно с Федеральной налоговой службой и Рострудом провела эксперимент, когда в десяти регионах страны на четырехстах трех предприятиях были легализованы более семи тысяч трудовых мигрантов. Мы не стали ждать, пока эти люди, а точнее их работодатели, созреют и придут к нам за необходимыми документами, мы двигались от противного, как в известной рекламе: "Вы еще ждете? Тогда мы идем к вам!" Мы сами пошли на предприятия, практически на месте выдавали разрешения на работу. Экономический эффект двухмесячного эксперимента должен быть порядка 350 миллионов рублей. Время показало, что такая новация полностью себя оправдала. Сегодня мы готовы применить этот опыт в масштабах всей страны.

Хочу подчеркнуть, что подобные неординарные действия отнюдь не отменяют необходимости противодействовать нелегальной миграции. Мы понимаем важность и значимость этой задачи. Совместно с МВД, другими федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Федерации нами предпринимаются конкретные, ощутимые меры по нормализации миграционной обстановки.

Миграционный контроль осуществляется по трехуровневой схеме. В ней задействованы сотрудники представительств ФМС в странах бывшего СССР, пункты иммиграционного контроля, расположенные на пограничных пунктах пропуска, и подразделения иммиграционного контроля, которые начали действовать в регионах с текущего года. При этом в наиболее миграционно напряженных субъектах Российской Федерации создаются усиленные подразделения, которые будут оснащены подвижными пунктами для работы с иностранцами. Такая работа невозможна без совершенствования информационных технологий - время диктует новые условия.

В текущем 2006 году нам предстоит создать мощную информационную систему, которая позволит объединить воедино все подразделения ФМС снизу доверху. Каждый мигрант, пересекающий государственную границу, автоматически будет попадать в некий суперкомпьютер, и в дальнейшем все его передвижения будут абсолютно прозрачными и контролируемыми. Для этого информационная система ФМС России войдет в плотный контакт с информационными системами других министерств и ведомств.

В декабре прошлого года мы запустили в опытную эксплуатацию центральный банк данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, который уже сейчас содержит сведения по шестнадцати миллионам позиций. Завершение работ по объединению информационной системы с информационными системами регионов запланировано на третий квартал 2006 года.

Скажу еще об одном новшестве, которое ожидает нас в недалеком будущем. Уже сегодня в России создаются паспортно-визовые документы нового поколения. От привычных нам документов их будет отличать высокая степень защищенности и наличие электронных считывающих устройств. В январе нынешнего года совместно с МИД России мы начали пилотный проект по выдаче таких документов жителям Калининградской области.

В начале своего выступления я уже упомянул о том, что в число приоритетных задач ФМС России входит содействие добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию. Это крайне важная социально-гуманитарная миссия. О ее значимости неоднократно говорил и Президент Российской Федерации.

В этой связи создана межведомственная рабочая группа по разработке многоэтапной государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Цель программы - сформировать системный процесс переселения соотечественников, способствовать стабилизации демографической ситуации, решить проблему заселения отдельных территорий, привлечь квалифицированные рабочие кадры.

Не менее важной, хотя и не столь эпохальной задачей является помощь в возвращении вынужденных переселенцев, которой занимается также ФМС. Речь в первую очередь идет о пострадавших в период осетино-ингушского конфликта. На оказание им государственной поддержки, для их обустройства Правительством России в 2006 году выделено более 2 миллиардов рублей. С начала 2005 года содействие в добровольном возвращении в Республику Северная Осетия было оказано ста тридцати четырем семьям общей численностью шестьсот шесть человек. Немало усилий ФМС прикладывает и для оказания государственной поддержки перемещенным лицам на территории Чеченской Республики. В Чечне созданы и успешно функционируют сорок два благоустроенных общежития, где проживают более сорока восьми тысяч человек, в том числе около шестнадцати тысяч детей. Говоря о проблемах Кавказа, нельзя не упомянуть и о ситуации, связанной с возвращением нами на родину ста пятидесяти беженцев из Панкийского ущелья.

Уважаемые депутаты, коллеги! К сожалению, рамки регламента не позволяют подробно рассказать обо всех перспективах развития миграционной политики, обо всех наших предложениях и новациях. Завершая выступление, хочу сказать, что главным положительным аспектом проводимой сегодня миграционной политики стала ее прогнозируемость, предсказуемость. Сегодня в деятельности нашей службы на первый план выходят вопросы социально-экономической направленности. Они требуют объединения усилий всех без исключения ветвей власти, и я уверен, что совместно мы сумеем добиться серьезных и столь необходимых обществу результатов. Конечно, еще очень много предстоит сделать и в части совершенствования законодательства, и в решении вопросов оптимизации нашей деятельности, но первоочередные и самые трудные шаги уже сделаны. Как говорится, дорогу осилит идущий.