Мудрый Юрист

Генезис и эволюция публичной службы во франции

Синькевич Н.А., профессор кафедры транспортной юриспруденции и безопасности дорожного движения Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, доцент.

Болотина Е.В., докторант Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Современное законодательство о государственной и муниципальной службе Франции имеет свою предысторию. Хотя понятие "чиновник" употребляется сегодня для всех лиц, состоящих на службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По существу, оно относится только к служащим гражданской (публичной) службы. Понятие "чиновник" и "государственный служащий" не различаются <*>. Разветвленный чиновничий аппарат является атрибутом любого абсолютистского режима, сформировавшегося в XVI - XVIII вв. во многих странах континентальной Европы. Не была исключением и Франция. Чиновничество сыграло серьезную роль во французской истории последних 250 лет. Во Франции раньше, чем в других западноевропейских странах, завершился процесс централизации, произошло обособление госаппарата от гражданского общества, возникла профессиональная бюрократия, основанная на спецификации функций, разделении труда и дифференциации ролей. Термин "бюрократизм" имеет французское происхождение. В середине XVIII в., с окончанием объединения страны и консолидацией абсолютизма, происходит постепенная централизация административно-государственного управления. С помощью профессиональной бюрократии королевская власть все более обособляется от общества. Муниципальные вольности уничтожаются, на место старой администрации приходят новые учреждения, подчиняющиеся приказам, идущим из центра <**>. Несмотря на практику наследования и продажи должностей, обеспечивался достаточно высокий для того времени уровень профессионализма бюрократии, поскольку к соискателям мест предъявлялись достаточно жесткие образовательные требования, в частности, необходимо было иметь университетское образование. Не только абсолютистские режимы опирались на чиновничество, в нем нуждались и многочисленные революционные режимы. Великая французская революция произвела определенный переворот в организации публичной службы, продолжалось "строительство" государственного аппарата: в 1789 г. были ликвидированы все феодальные привилегии на государственной службе, в 1790 г. провинции были заменены департаментами, в 1791 г. закон Ле Шапелье запретил создание любых добровольных объединений, "промежуточных ассоциаций" между государством и гражданами. Декларация прав человека и гражданина (1789) провозгласила, что все граждане равны перед законом, поэтому все в равной мере допускаются на все публичные должности соответственно своим способностям и без каких-либо различий, кроме обусловленных их добродетелями и талантами.

<*> Государственная служба Франции // Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977. С. 182 - 183.
<**> Legendre P. Histoire de l'administration de 1750 а nos jours. Paris. 1989. P. 11 - 24.

Следует согласиться с мнением И.А. Василенко, что при Наполеоне I централизация государственного аппарата и его институционализация усилились. Он подписал конкордат с Ватиканом, давший государству эффективный контроль над церковью, выработал Гражданский кодекс, создал институт префектов и супрефектов, назначил комиссаров полиции во все города, организовал жандармерию. Наполеон заимствовал основные элементы французской бюрократической системы из двух институтов французского общества - армии и церкви, которыми он искренне восхищался. В представлении Наполеона идеальный имперский чиновник должен был быть "наполовину военным, наполовину священником". Поэтому наполеоновская бюрократия "полувоенного типа" была основана на трех принципах: иерархии, дисциплине и унификации. Мечтой императора было создание корпуса чиновников, служивших только общественному интересу. Он подчеркивал, что чиновники должны иметь привилегии, но не должны чересчур зависеть ни от министров, ни от императора. При этом Наполеон призывал открыть государственную службу для самых одаренных людей <*>. Именно в период Империи были созданы основные институты французского государства и сформировались традиции французской бюрократии.

<*> Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2001. С. 151 - 152.

По приказу императора была основана высшая элитарная школа - L'ecole polytechnique, ставшая на долгие годы основным центром подготовки профессиональных государственных служащих <*>.

<*> Saint-Jours J. Le syndicalisme dans la fonction publique. Paris: La documentation France, 1975. Р. 8.

В начале XIX в. на государственной службе была внедрена конкурсная система найма чиновников, которая способствовала росту профессионализма французской бюрократии, внедрению в ее среду новых норм, ценностей и представлений. Французские политологи считают, что в результате всего этого произошел определенный отрыв профессиональных чиновников от породившей их социальной среды. Высшие чиновники проповедовали идею служения государству, рассматривали себя в качестве хранителей общественных интересов. Отсюда их неприязнь к частнопредпринимательской деятельности как "второсортной", ограниченность перехода в частный сектор. Например, с 1860 по 1880 гг. лишь один финансовый инспектор покинул государственную службу и ушел в бизнес <*>.

<*> Birnbau P. Le reritage et le merite // Monde. Paris. 1980. 21 dec. Р. 17.

Несмотря на внедрение конкурсной системы, высшая администрация формировалась практически полностью из привилегированных слоев общества.

С помощью целенаправленной социальной селекции и политического контроля правящий класс Франции не допускал в бюрократическую элиту выходцев из народа. В XIX в. на вступительном конкурсном экзамене приемная комиссия обращала особое внимание на общую культуру кандидата, его знание классических предметов (и в первую очередь латыни). Во время вступительного конкурса кандидат должен был представить соответствующие рекомендации, а при назначении на должность широко использовались родственные связи, обмен услугами, взятками. В личном деле чиновников не только значились их профессия, профессиональные заслуги, но и давалась характеристика их социального поведения. Все это закономерно привело к первому кризису французской бюрократии в период Июльской монархии (1830 - 1848). Французские политологи считают, что кризис был вызван произволом администрации при наборе чиновников на государственную службу, непотизмом, политическим фаворитизмом, отсутствием правовых гарантий чиновников, низкими окладами рядовых служащих, резкой диспропорцией между жалованьем высших и низших чиновников, доходящей до соотношения 20:1 <*>.

<*> Tulard J. L'emergence de la fonction publique // Cahiers francais. Paris, 1980. N 194. Р. 71 - 74.

Даже среди высших французских чиновников во времена правления Луи Филиппа появились требования внести в госаппарат принципы "меритократической системы". Речь шла о создании политически нейтральной бюрократии, о повсеместном введении системы конкурсов, чтобы назначать на государственные посты наиболее способных чиновников. Государственным служащим вменялось в обязанность проявлять сдержанность в частной жизни и хранить административные тайны. Считалось, что не нужно лишать чиновников права выражать свои взгляды, но им не стоит вступать в полемику по вопросам, затрагивающим работу. В некоторых учреждениях того времени чиновникам запрещалось покидать свое рабочее место, читать газеты или иностранные книги на работе <*>.

<*> Государство и бюрократия во Франции // Проблемы буржуазного государствоведения. Бюрократия и демократия. М., 1981. С. 99.

Во второй половине XIX в. занятие должности в госаппарате стало мощным фактором социального продвижения. Государственная служба предполагала минимальный уровень образования, чиновники должны были носить мундир или приличный костюм, они не занимались грязной работой. Помимо этого, государственная служба давала достаточно большие гарантии занятости. По мере роста численности чиновников (в конце XIX в. их насчитывалось уже около 500 тыс.) их положение становилось более стабильным; лишь положение высших должностных лиц госаппарата зависело от политической конъюнктуры. В 1853 г. был создан общий режим пенсионного обеспечения государственных служащих <*>.

<*> Jouard Cl. Tableaux de la function publique du XIX siecle а nos jours // Cahiers francais. Paris, 1980. N 194. Р. 6 - 10.

Американский политолог В. Шан, анализируя систему административно-государственного управления во Франции конца XIX в., писал: "Традиционное желание стабильной занятости и надежды на пенсию в старости были достаточно сильным стимулом для тех, кто не обладал амбициями и не чувствовал призвания к какой-либо определенной профессии" <*>.

<*> Sharp W. The French Civil Service. Bureaucracy in Transition. N.Y., 1931. Р. 89 - 90.

Период Третьей республики характеризуется разделением служащих на иерархические ранги. Однако государство рассматривало служащих как своих "солдат", поэтому они были лишены многих социально-политических прав, в частности права на создание профсоюзов и участие в забастовках. В этот период в госаппарате широко обсуждалась проблема унификации найма на государственную службу с помощью экзаменов или конкурсов и введения испытательного срока до включения стажера в штат. В 1874 г. Государственный совет отверг идею единого статуса чиновников и подтвердил право административных учреждений создавать собственные регламенты, вводить свои правила рекрутирования. Высшая администрация не могла изменить принципу иерархической и неограниченной власти.

Понижение уровня подготовки чиновников, увеличение численности госаппарата, феминизация некоторых видов деятельности административно-государственного управления привели к падению престижа государственной службы. В. Шап справедливо отмечает: "До Первой мировой войны отец мог сказать своему сыну: если ты не будешь хорошо учиться, то тебе останется только бизнес. После Первой мировой войны он уже предостерегал: если не будешь учиться, то тебе придется стать чиновником" <*>. Действительно, начиная с 20-х гг. ХХ в. жалованье рядовых чиновников стало значительно отставать от зарплаты квалифицированных рабочих частного сектора (и тем более от доходов служащих в частном секторе). Эта тенденция продолжала усиливаться и существует по сегодняшний день.

<*> Там же. С. 89.

В этот же период статус публичных получают служащие местных сообществ, то есть происходит огосударствление муниципальной службы с целью усиления государственного контроля за кадровой политикой департаментов <*>. Во время Второй мировой войны, в период существования фашистского режима, действовал Закон от 14 сентября 1941 г. "Об организации кадров публичной службы", который был отменен после создания Временного комитета по реформе государственной службы в 1945 г. <**>.

<*> Jan P. Institution administratives. Paris, 2005. P. 112.
<**> Васильев Д.И. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты: Сборник / Под ред. А.А. Демина. М., 2004. С. 260.

Целью реформирования государственной службы являлось: повышение эффективности, демократизация состава, расширение политических прав служащих и улучшение их социально-экономического положения. Принятый 9 октября 1945 г. ордонанс регламентировал систему руководства публичной службой, предусматривал правовое регулирование обучения, набора и штатов некоторых категорий государственных служащих, устанавливал систему набора Высшего совета публичной службы, счетной палаты, инспекции финансов. Создается Государственное управление администрации государственной службы <*>, в компетенцию которого входит разработка главных направлений политики в области государственной службы, проведение межведомственных конкурсов на замещение должностей, контроль за движением кадров, забота о единообразии принципов кадровой политики различных ведомств.

<*> В некоторых источниках именуется как Дирекция администрации и публичной службы.

Результатом реформирования государственной службы во Франции явилось принятие 19 октября 1946 г. Закона "Об общем статусе чиновников" <*>. Данным Законом было введено понятие "класс", которое характеризовало положение чиновника во всем государственном аппарате, а не в его ведомстве, важность и сложность выполняемой им работы. Служащие делились на четыре класса - A (призван вырабатывать управленческие решения исходя из политических установок правительства), B (выполняет данные решения), C (специалисты), D (вспомогательный персонал), при этом высшим классом являлись должности категории А. Французские администраторы отмечают, что между двумя последними классами трудно провести какое-либо существенное разграничение. Классы могли делиться на подклассы. Данная классификация была призвана внести большую стройность в систему государственной службы <**>.

<*> Конституция и законодательные акты Французской республики. М., 1958. С. 187 - 220.
<**> См., например: Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2004. С. 274.

Существует инструкция 1946 г., устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса. Конкурсные экзамены в класс А направлены на выявление обширных общих и технических знаний и должны оставить уверенность в том, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердый характер. Необходим также диплом об окончании высшего учебного заведения. Кандидат для поступления в класс В должен уметь определять, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство деятельность лиц, находящихся под его управлением. Это достаточно сложная функция, поскольку применение общих предписаний требует большой гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более технический характер, чем экзамены в высший класс А. Однако и здесь по инструкции требуется высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в класс С (члены которого заняты техническим исполнением) призваны выявлять именно исполнительско-технические навыки, способность к личной инициативе здесь не требуется. Для замещения должностей класса D под ходят работники, не обладающие специальной профессиональной квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пределы программы общеобразовательной школы <*>.

<*> Debbasch Ch. Science administrative. Paris, 1971. P. 430.

Все государственные служащие подразделялись на лиц, замещающих постоянные должности, зачисленных в штат, и лиц, состоящих на внештатных должностях (стажеры; временные, замещающие постоянного работника на время его болезни, отпуска, воинской службы, а также исполняющие сезонную работу; работающие по контракту - на них распространяются некоторые права постоянных служащих, но условия работы определяются в контракте, заключенном на срок до 3 лет). Закон 1946 г. помимо установления классов чиновников ввел понятие "кадр", означающее совокупность функционально и иерархично равных должностей в одной сфере деятельности, то есть объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими одинакового ранга. Во Франции существует кадр директоров, куда входят директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяет всех инспекторов и т.д. <*> Этим же Законом государственным служащим было предоставлено право создавать профсоюзы и участвовать в забастовках, была регламентирована система оплаты чиновников.

<*> Василенко И.А. Указ. соч. С. 156.

В юридической литературе совершенно обоснованно высказывается позиция, согласно которой чиновничество по Франции не потеряло свою значимость и в Пятой республике <*>. Более того, установление режима Пятой республики привело к росту политического влияния чиновничества, обусловленного стремлением повысить эффективность президентской и правительственной властей, придать им независимость во взаимоотношениях с представительными учреждениями, что, в свою очередь, вызвало потребность в квалифицированном и независимом административном аппарате. В Конституции Франции 1958 г. закрепляется разделение компетенции парламента и правительства в сфере правового регулирования государственной службы, в преамбуле Конституции провозглашается принцип равного доступа к государственным должностям, свободного определения условий труда при посредничестве представителей наемных работников и осуществления права на забастовки. Положения Конституции обусловили принятие 4 февраля 1959 г. Ордонанса о государственной службе <**>, вносившего ряд поправок в Закон 1946 г. Нововведения в основном были направлены на усиление дисциплины и солидарных действий чиновников, ослабление роли профсоюзов. Хотя формальные новшества в сравнении с Законом 1946 г. были невелики, но в их основу легли идеи подчинения приказам правительства, которое несет всю заботу о государстве; сочетания специализации, неизбежной в со временном государстве, и солидарной деятельности аппарата; необходимости проявления чиновниками самостоятельности и инициативы при выполнении распоряжений правительства; сочетание субординации служащих внутри учреждения с автономией во взаимоотношениях с другими органами. Таким образом, все вышеназванные поправки были направлены на то, чтобы усилить иерархическое подчинение чиновников власти.

<*> См., например: Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2004. С. 270.
<**> Journal Officiel de la Republique Fransaise, 5 fevrier 1959. P. 1057.

Ни Закон 1946 г., ни Ордонанс 1959 г. не охватывают всю гражданскую службу Франции. Установленный ими статус чиновника не применяется к нескольким категориям государственных служащих: судьям, военным, сотрудникам государственных служб промышленного и торгового характера, полиции <*>. Таким образом, наряду с основным статусом чиновника во Франции существуют еще частные статусы чиновников перечисленных выше категорий. Таким образом, Третья, Четвертая и Пятая республики с неизменной решительностью проводили политику централизации страны. Французское правительство и его администрация жестко контролировали всю бюрократическую сеть страны <**>.

<*> Василенко И.А. Указ. соч. С. 156.
<**> Сорман Г. Две истории // Ваш выбор. 1992. ноябрь. С. 18.

В 1960 г. в целях лучшей координации административного управления президент де Голль издал декрет об организации 22 регионов, в каждом из которых от 2 до 8 департаментов. Однако это было сделано только ради административных удобств и нисколько не нарушило жесткую централизацию государственного управления <*>. Отставка де Голля, длительное последующее нахождение у власти социалистов, иные социально-экономические и политические условия функционирования Французской республики привели к новым попыткам модернизировать систему государственной службы. И.А. Василенко отмечает, что социалисты, которые пришли к власти в 1981 г., провели подлинную децентрализацию во Франции. Часть полномочий экономического и социального планирования была передана от центральной администрации регионам. Налогообложение, образование, здравоохранение и экономическое развитие стали сферой полномочий администрации в 22 регионах и 96 департаментах <**>. Тем самым Франция после пяти веков неуклонной централизации пустилась в обратный путь.

<*> Василенко И.А. Указ. соч. С. 155.
<**> Василенко И.А. Указ. соч. С. 155.

В настоящее время государственная служба Франции регламентируется серией законов, принятых в 80-е гг. ХХ в. и составивших различные разделы Общего устава служащих государства и территориальных коллективов: Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих <1>; Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения о центральной государственной службе <2>; Закон от 26 января 1984 г., содержащий положения о местной государственной службе <3>; Закон от 9 января 1986 г., содержащий положения о больничной государственной службе <4>. Закон от 11 января 1984 г., заменивший Ордонанс от 4 февраля 1959 г., содержит такие положения о центральной государственной службе, как права государственных служащих (свобода мнения, свобода выражения своих взглядов, право на вознаграждение, право на забастовки, на участие в обсуждении, право на отпуск, безопасность труда и др.). При этом установлены специфические права чиновника: защита от угроз и нападений, право на защиту, право на обжалование. В нормах общего статуса даны определения круга лиц, занятых в деятельности государственной службы: это чиновники, государственные служащие, не являющиеся чиновниками (почасовики, работники по контракту, помощники, штатные государственные служащие по должности, чиновники-стажеры). Чиновником считается лицо, назначенное на постоянную должность, которое было включено в штат и получило ранг в иерархии административных органов, служб или административных учреждений государства или местных коллективов <5>.

<1> Journal Officiel de la Republique Fransaise. 1983. 14 juillet. Р. 2174.
<2> Journal Officiel de la Republique Fransaise. 1984. 12 janvier. Р. 271.
<3> Journal Officiel de la Republique Fransaise. 1984. 27 janvier. Р. 441.
<4> Journal Officiel de la Republique Fransaise. 1986. 10 janvier. Р. 227.
<5> Васильев Д.И. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты: Сборник / Под ред. А.А. Демина. М., 2004. С. 261 - 262.