Административно-правовой статус федеральных служб в условиях административной реформы

О.В. ПАНКОВА

Панкова Ольга Викторовна, доцент кафедры административного права Российской академии правосудия, кандидат юридических наук.

Одной из важнейших задач становления российской государственности является создание оптимальной модели государственного управления, обеспечивающей эффективное исполнение государственных функций, развитие и укрепление демократических, федеративных, социальных и правовых основ государства, высокие темпы экономического роста и общественного развития.

В этой связи особое внимание уделяется административной реформе, которая по своим масштабам и значимости занимает одно из ведущих мест в общем контексте модернизации Российского государства. Проведение данной реформы охватывает решение сложной и многогранной задачи совершенствования организации и деятельности исполнительной ветви власти путем отказа от избыточных государственных функций, ликвидации излишних управленческих звеньев, построения обновленной системы федеральных органов исполнительной власти; завершения процесса передачи части государственных функций на региональный и местный уровень; гармонизации публичных и частных интересов во взаимоотношениях государства и гражданского общества, а также повышения открытости и доступности власти для граждан.

Многое здесь уже сделано. Изменена организационная структура Правительства РФ, ликвидирована часть избыточных государственных функций федеральных органов исполнительной власти, перестроена система и структура данных органов на основе перераспределения функций между ними; приняты меры к правовому обеспечению административных процедур и административных регламентов в деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также к повышению качества и доступности оказываемых ими государственных услуг и разграничению полномочий между различными уровнями власти.

Однако при всей значимости и масштабности предпринятых мер, следует все же признать, что это только начало пути, главные достижения которого затронули пока лишь федеральный уровень, выразившись, прежде всего, в реорганизации федеральных органов исполнительной власти, проведенной в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <*> (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 <**>), установившем трехзвенную систему данных органов, состоящую из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, выделенных по функциональному признаку.

<*> См.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023; 2005. N 47. Ст. 4880; 2005. N 52 (3 ч.). Ст. 5690.
<**> СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.

В соответствии с основной концепцией реформирования системы федеральных органов исполнительной власти, реализованной в упомянутом выше акте, федеральные службы являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью и общественной безопасности.

Для реализации указанных функций они наделяются весьма широкими и значительными по содержанию полномочиями, сущность которых выражается в проведении проверок деятельности юридических и физических лиц (осуществлении государственной регистрации, выдачи официальных документов, разрешающих заниматься определенным видом деятельности и реализации) и осуществлении других мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений действующего законодательства и применение к виновным мер административной ответственности. Кроме того, общими для федеральных служб, равно как и для иных федеральных органов исполнительной власти, являются полномочия, связанные с получением необходимых сведений, привлечением организаций и ученых для проработки вопросов, относящихся к их ведению, созданием совещательных и экспертных органов. В остальном компетенционная характеристика этих органов имеет существенные различия, обусловленные тем, в чьем непосредственном подчинении - Президента РФ, Правительства РФ или федерального министерства - они находятся.

Так, для многих федеральных служб, находящихся в ведении Президента РФ и осуществляющих специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, общественной безопасности и борьбы с преступностью, характерны не только контрольно-надзорные, но и нормотворческие функции и полномочия. Например, в Положении о Федеральной службе по контролю за оборотом наркотиков <*> установлено, что она является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту.

<*> См.: Положение о Федеральной службе по контролю за оборотом наркотиков, утвержденное Указом Президента РФ от 28 июля 2004 г. N 976 // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3234; 2005. N 42. Ст. 4259.

Среди иных федеральных служб, руководство деятельностью которыми осуществляет Президент РФ, нормотворческой деятельностью занимаются также находящиеся в его непосредственном подчинении Федеральная служба охраны, Государственная фельдъегерская служба, ФСБ России и Федеральная служба по военно-техническому и экспортному контролю, подведомственная Минобороны России.

Правовое регулирование в установленной сфере деятельности осуществляют все федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ. Так, в Положении о Федеральной антимонопольной службе <*> закреплено, что она вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы. При этом в разделе о полномочиях Службы приводится перечень таких актов. Вместе с тем их правовые формы в нем не определены. Более того, в данном Положении вообще ничего не говорится о том, что руководитель Службы вправе принимать нормативные решения. В принципе такой подход характерен для всех положений о федеральных службах, занимающихся правотворческой деятельностью и находящихся в непосредственном ведении Правительства РФ.

<*> См.: Положение о Федеральной антимонопольной службе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.

Иную позицию по этому вопросу занял Президент РФ. С одной стороны, ни в одном утвержденном им положении о федеральных службах не приводится даже примерный перечень нормативных правовых актов, издаваемых этими органами, а с другой - в каждом таком положении имеется общая формулировка о том, что их руководители вправе принимать таковые.

В сложившейся ситуации решение проблемы оформления нормативных правовых актов федеральных служб, наделенных правотворческими полномочиями (как тех, руководство которыми осуществляет Президент РФ, так и тех, которые подчинены непосредственно Правительству РФ), переносится в регламенты данных органов, имея в виду, что по многим федеральным службам они уже приняты. Но и здесь единства не наблюдается. Например, в Регламенте Федеральной службы по техническому и экспортному контролю <*>, находящейся в ведении Минобороны России, установлено, что она издает нормативные правовые акты в виде приказов, положений, правил и инструкций. При этом указывается, что положениями регламентируются системно связанные между собой правила по вопросам компетенции службы, правилами - нормы и требования, обязательные для исполнения, а инструкциями - порядок применения положений законодательных и иных нормативных правовых актов или порядок осуществления определенной деятельности.

<*> См.: Регламент Федеральной службы по техническому и экспортному контролю, утвержденный Приказом ФСТЭК РФ от 12 мая 2005 г. N 167 // БНА ФОИВ. 2005. N 24.

В Регламенте ФСКН России <*> этот вопрос решен несколько иначе. В нем закреплены только две формы нормативных правовых актов Службы - приказы и распоряжения.

<*> См.: Регламент Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, утвержденный Приказом ФСКН России от 8 июля 2005 г. N 216 // БНА ФОИВ. 2005. N 32.

Абсолютно иной подход к решению данного вопроса прослеживается в регламентах федеральных служб, руководство которыми осуществляет Правительство РФ. Фактически все они являются типовыми и вводят единую организационно-правовую форму нормативных правовых актов, издаваемых этими органами, - приказ.

Подводя некоторые итоги, отметим, что отсутствие в действующем законодательстве единообразных форм нормативных правовых актов федеральных служб не может быть признано обоснованным. Поэтому вполне правомерно говорить о необходимости дальнейшего совершенствования правовой основы деятельности данных органов.

Одна из особенностей правового статуса федеральных служб, находящихся в ведении федеральных министерств, необходимо подчеркнуть, что они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и в пределах своей компетенции могут издавать только индивидуальные правовые акты. Вместе с тем следует иметь в виду, что ограничение их нормотворческих полномочий не распространяется на полномочия руководителей данных органов по управлению имуществом, закрепленным за федеральными службами на праве оперативного управления, решению кадровых и организационных вопросов, а также по контролю за деятельностью их структурных подразделений и территориальных органов.

Однако отсутствие у большинства федеральных служб права принимать нормативные правовые акты в связи с реализацией их функциональной компетенции в установленной сфере деятельности вызывает неоднозначную оценку. Например, Б.В. Россинский обращает внимание на то, что наличие у отдельных федеральных служб по контролю и надзору нормотворческих полномочий способствует оперативному внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты, являющиеся предметом их контрольно-надзорной деятельности, поскольку в ряде случаев издаваемых ими правоприменительных актов может оказаться недостаточно для быстрого решения сложных комплексных вопросов в определенных сферах деятельности, в том числе и для устранения недостатков в своей работе, вызванных некачественным нормативным регулированием <*>. В то же время, как справедливо отмечают отдельные авторы, совмещение в одном органе, по сути, конфликтующих функций имеет и свои недостатки, главный из которых состоит в возможности данных органов принимать нормативные правовые акты, устанавливающие условия их взаимоотношений с гражданами и организациями, исходя из собственных узковедомственных интересов <**>.

<*> Подробнее об этом см.: Россинский Б.В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. N 1. С. 20 - 24.
<**> См., например: Россинский Б.В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. N 1. С. 21; Ткач А.Н. Административная реформа и бизнес: итоги, проблемы, перспективы // Право и экономика. 2005. N 4.

В контексте анализа правового статуса федеральных служб важно отметить еще одно обстоятельство, которое оказывает самое непосредственное влияние на понимание и оценку эффективности деятельности этих органов. Речь идет о том, что нахождение многих федеральных служб в непосредственном ведении федеральных министерств предполагает наделение последних важными организационными, финансово-бюджетными и контрольными функциями в отношении подчиненных им федеральных служб, поэтому говорить о невмешательстве федеральных министерств в деятельность последних не приходится. На практике это обусловливает стремление федеральных министров напрямую руководить деятельностью подчиненных им органов, в том числе иметь непосредственное влияние на то, как выполняются контрольно-надзорные функции федеральными службами, при том, что сами министерства почти полностью выпадают из сферы управленческого воздействия указанных органов.

И действительно, каким образом федеральные службы будут осуществлять контроль в отношении своих головных министерств, пресекать их незаконные действия и привлекать к административной ответственности, если находятся в прямой зависимости от них? Очевидно, что наличие иерархической подчиненности между данными субъектами не позволяет им действовать независимо и в конечном счете приводит либо к объединению всех трех органов в одну ведомственную подсистему, занимающую монопольное положение в определенной сфере государственного управления, либо к конфликтам между министерствами и подчиненными им органами.

В целом за два года существования новой системы федеральных органов исполнительной власти отмеченный недостаток в реализации общей формулы "руководство - подчинение" применительно к федеральным службам успел достаточно проявиться. Неудивительна поэтому быстрая смена сценариев и ситуаций в сфере проведения административной реформы, возникновение "откатных" движений, направленных на возвращение к той схеме государственного управления, которая существовала ранее.

Так, согласно Указу Президента от 9 марта 2004 г. N 314 в его первоначальной редакции только две федеральные службы (Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по финансовым рынкам) находились в непосредственном подчинении Правительства РФ. Однако Указом Президента от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" в ведение Правительства РФ были переданы еще четыре федеральные службы: по тарифам; государственной статистики; по экологическому, технологическому и атомному надзору; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Кроме того, в соответствии с Указом Президента от 5 сентября 2005 г. N 1049 "О Федеральной аэронавигационной службе" <*> руководство образованной им Федеральной аэронавигационной службой также было возложено на Правительство РФ.

<*> См.: СЗ РФ. 2005. N 37. Ст. 3740.

На наш взгляд, выделение федеральных служб за рамки общей схемы "руководство - подчинение" заслуживает позитивной оценки, так как позволяет им эффективно осуществлять контрольно-надзорные функции и уйти от конфликта интересов. Поэтому в дальнейшем все федеральные службы целесообразно было бы вывести из подведомственности федеральных министерств, выделив их в качестве самостоятельных органов при Правительстве РФ.

Особое внимание следует обратить на контрольно-надзорные полномочия федеральных служб, которые составляют основное содержание их деятельности. Спектр таких полномочий, равно как и объем самих контрольно-надзорных действий этих органов, весьма обширен. В частности, федеральные службы вправе проводить исследования, испытания, экспертизы, анализ первичной информации, выдавать разрешения, лицензии, осуществлять мониторинг в определенной отрасли, государственную регистрацию прав, объектов и юридических фактов. Кроме того, федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ, наделены правом давать заключения по вопросам своей компетенции и направлять предписания, обязательные для исполнения физическими и юридическими лицами, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Важное место среди полномочий федеральных служб занимают их юрисдикционные права и обязанности, которые выражаются в применении мер административного принуждения, в том числе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административных наказаний. Очевидно, что реализация данных полномочий, и особенно привлечение к административной ответственности, связана с серьезными ограничениями прав и законных интересов граждан и организаций. Поэтому их правовое регулирование должно быть максимально четким и определенным. Однако в действительности это далеко не так.

В качестве аргумента достаточно сослаться на то, что почти ни в одном положении о федеральных службах административно-юрисдикционные полномочия этих органов прямо не выделены. При этом в качестве общей формулы в них содержится расплывчатое указание на то, что федеральные службы вправе пресекать нарушение законодательства в установленной сфере деятельности, а также применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований по вопросам, отнесенным к их компетенции. И только в некоторых положениях о федеральных службах, находящихся в непосредственном ведении Президента РФ и Правительства РФ (по техническому и экспортному контролю; судебных приставов, по контролю за оборотом наркотиков; по тарифам, по финансовым рынкам), а также в Положении о Федеральной службе по труду и занятости, подведомственной Минздравсоцразвития России, более или менее четко определено, что они рассматривают в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях.

Особого внимания требует анализ положений о федеральных службах, находящихся в ведении ряда федеральных министерств, в составе которых ранее действовали государственные инспекции, возглавляемые главными государственными инспекторами и имевшие свои территориальные органы. К сожалению, об их судьбе не упомянуто ни в одном постановлении Правительства РФ об утверждении положения о федеральной службе, ни в самих положениях. О том, что именно федеральным службам переданы функции упраздненных и реорганизованных органов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях, можно судить пока только косвенно, анализируя отдельные распоряжения Правительства РФ.

Например, из распоряжения Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 1024-р "О переподчинении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" <*> следует, что территориальные органы Госторгинспекции переданы в подчинение Федеральной службе в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; отделения российской транспортной инспекции - Федеральной службе по надзору в сфере транспорта; управления и инспекции Госгортехнадзора России - Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и др.

<*> СЗ РФ. 2004. N 33. Ст. 3506.

Дела об административных правонарушениях от имени соответствующих федеральных служб уполномочены рассматривать руководители и заместители руководителей данных органов, их структурных подразделений и территориальных органов, а также иные должностные лица, к которым в первую очередь относятся различные государственные инспектора. К сожалению, права этих лиц разрешать подобные дела ни в одном положении о федеральных службах не выделены.

Обращает на себя внимание и тот факт, что в положениях об этих органах, утвержденных Правительством РФ, не обозначен статус руководителей федеральных служб как главных государственных инспекторов РФ, имея в виду, что в большинстве статей главы 23 КоАП РФ именно они указаны в качестве субъектов административной юрисдикции, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

В виде исключения лишь в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека закреплено, что ее руководитель является главным государственным врачом Российской Федерации <1>. Вместе с тем в нормативных правовых актах Правительства РФ - Положениях об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора <2>, о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием недр <3>, о государственном пожарном надзоре <4> и др. определены перечни должностных лиц, начиная с руководителей соответствующих федеральных служб, которые именуются главными государственными инспекторами, старшими государственными инспекторами и т.п., имеющими право рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствующих сферах.

<1> См.: СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2899.
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. N 569 "О Положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 39. Ст. 3953.
<3> См.: Постановление Правительства РФ от 12 мая 2005 г. N 293 "Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр" // СЗ РФ. 2005. N 20. Ст. 1885.
<4> См.: Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. N 820 "О государственном пожарном надзоре" // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. II). Ст. 5491; 2005. N 44. Ст. 4555.

Очевидно, что реальные подходы к решению обозначенных проблем могут быть связаны только с более конкретной и подробной характеристикой правового статуса данных органов в положениях о них, которые в перспективе должны быть построены по единой схеме.

В плане дальнейшего совершенствования общих положений о федеральных службах особое внимание хотелось бы обратить на то, что в соответствии с Концепцией административной реформы на 2006 - 2008 годы, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р <*>, предполагается продолжить работу по оптимизации контрольно-надзорных функций данных органов.

<*> СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

В этих целях предстоит принять комплекс мер, направленных на создание действенной системы контроля и надзора, в том числе:

<*> Подробнее см.: Шаров А. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 19.

Не отрицая важности указанных направлений реформирования контрольно-надзорных органов, пока все же не ясно, как все они будут работать на главную цель - повышение эффективности государственного управления. И все же в контексте анализа проводимой административной реформы отрадно отметить, что некоторые из этих направлений уже достигли стадии практической реализации.

Существенную роль в этом отношении сыграл Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <*>, согласно которому большинство контрольно-надзорных функций федеральных служб по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов было передано органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления. В частности, к ведению субъектов Российской Федерации Закон отнес осуществление контроля за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения; в сфере охраны и использования объектов животного мира и водных объектов; охраны окружающей природной среды и атмосферного воздуха; в области антимонопольного законодательства; государственного регулирования тарифов; защиты прав потребителей, архитектуры, строительства; лицензирования отдельных видов деятельности и др. Кроме того, значительный объем административно-юрисдикционных полномочий, связанных с возбуждением дел об административных правонарушениях и применением административных наказаний в указанных областях и сферах государственного управления, также передан на уровень субъектов Российской Федерации, что потребовало внесения серьезных изменений в КоАП РФ.

<*> См.: СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.

При этом на федеральные службы законодатель возложил такие полномочия, как:

Нет сомнений в том, что принятие вышеупомянутого Закона является началом процесса децентрализации государственного управления, призванной обеспечить реальное политическое участие граждан в решении всех вопросов жизнедеятельности общества, "создать организационные и управленческие условия для самоподдерживающегося регионального и местного развития, в том числе частного сектора экономики и гражданского общества в целом" <*>.

<*> См.: Вольман Г. Децентрализация - условие успеха: законодательные аспекты децентрализации: материалы региональной конференции // Центр. Регионы. Местное самоуправление. М., 2000. С. 183.

Кроме того, есть основания полагать, что принятие нормативных решений по иным направлениям реформирования контрольно-надзорных органов позволит создать единое правовое поле для эффективного осуществления государством контрольных и надзорных функций.