Мудрый Юрист

Правовая инициатива - мощный фактор прогресса. Право на инициативу и его обеспечение

Затонский В.А., доцент кафедры экономики и права Балашовского филиала Саратовского государственного университета, кандидат исторических наук.

Роль инициативы, возможности ее использования исследовались ранее <*>, но, как представляется, недостаточно. Инициатива субъекта является ответом на потребности общественного развития: она выражает необходимость разрешения противоречий, без преодоления которых тормозится прогрессивное развитие общества <**>.

<*> См.: Диалектика социальной инициативы / Рук. авт. кол. Ю.А. Харин. Минск, 1986; Лебедев К.К. Инициатива субъектов и регламентация их поведения по советскому гражданскому праву: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1972; Шафиров В.М. Право и социально-правовая активность личности // Социалистическое право, сознание и поведение личности. Алма-Ата, 1988.
<**> См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 13. С. 7; Плеханов Г.В. Избранные философские произведения. М., 1956. Т. 2. С. 333.

Инициатива - это почин, носящий общественно значимый характер. Бесспорно, удовлетворение интереса каждого индивида, группы важно для развития общества. Инициатива же есть нечто большее, чем действие, реализующее интерес индивида или отдельной группы. В инициативном действии всегда на первом месте общий интерес.

Категория инициативы обозначает конкретный акт проявления активности личности, поступок, который всегда необычен, экстраординарен, по-особому мотивирован, в высшей степени позитивно активен. Инициатива - явление прерывистое. Жизнь общества не может состоять из сплошного и непрерывного потока инициативы. Она - всегда заметное событие в жизни и деятельности людей.

Инициатива может быть соотнесена с обязанностями. Обязанность связана с несвободой, с ограниченностью в выборе возможного поведения. Инициатива же - это свободное волеизъявление, здесь всегда присутствует "момент творчества". Обязанность выражает исполнительскую позицию, а инициатива означает сохранение творческой позиции в процессе активной деятельности. Автор инициативы способен оценивать свои поступки существенными социально значимыми критериями; он должен обладать способностью к поиску задач, проблем, новых способов действий.

Итак, инициатива (от лат. - начало) - почин, побуждение к началу какого-нибудь дела; руководящая роль в каких-либо действиях; предприимчивость; способность к самостоятельным активным действиям, воплотившаяся в конкретный неординарный общезначимый поведенческий акт, поступок.

Социальная инициатива - "понятие, обозначающее самостоятельно предпринимаемое субъектом из собственных побуждений социальное действие с целью эффективного решения сравнительно новым способом актуальной общественно значимой задачи" <*>.

<*> Диалектика социальной инициативы. С. 10.

Правовая инициатива (как способ правовой жизни) состоит в том, что субъекты имеют возможность (и используют ее) своими целенаправленными творческими, правомерными действиями вызывать к жизни права и обязанности, изменять или прекращать их, влиять на процессуальные правила их реализации <*>.

<*> См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 157 - 158.

В советской литературе различались инициативы творческая и деструктивная. Последняя понималась как предложение, имеющее объективно вредный, не творческий, а разрушительно-нигилистический характер <*>. Таковыми считались "антисоциалистические по своей сути инициативы и действия". Такой подход не может быть признан научным.

<*> См.: Диалектика социальной инициативы. С. 10.

Термин "инициатива" всегда означает нечто позитивное (понимаемое объективно), творческое, нацеленное на совершенствование социальной жизни. Иное не будет воспринято обществом. В условиях тоталитаризма антисоциалистические инициативы объективно были направлены на улучшение социально-политического строя и отвергались они не обществом, а правящей элитой, интерес которой совпадал с интересом общества только на словах.

Российское общество с опаской и недоверием воспринимает любые общезначимые новации. Достаточно напомнить, насколько трудно продвигается реализация инициативы Правительства РФ об отмене натуральных льгот и замене их денежными выплатами. Приходится доказывать правоту каждой стороне. Но это ведь и замечательно. Ценность инициативы, помимо всего прочего, в том и состоит, что она порождает общественный диалог, противостоит административному произволу, признающему только за собой право на инициативные действия.

Инициатива - это процесс инициативной деятельности - творческий, самостоятельный, на основе свободного волеизъявления осуществляемый процесс осмысления, создания, выработки, внесения, обнародования и реализации каких-либо общественно значимых, полезных предложений, проектов, концепций, технических новшеств (изобретений) и т.п.

Это понятие включает все характеристики инициативы как социального процесса, протекающего на микроуровне, а затем переходящего на мезо- и макроуровень. Инициативный процесс может начинаться и "сверху", но нас интересует прежде всего инициатива как высшее проявление правовой активности личности. Иначе говоря, речь идет не о личности как потребителе инициатив, исходящих от властных структур, а о гражданах как создателях инициатив, результатом которых и является общественный прогресс. И чем более крупная общественная задача решается, тем шире должна быть прослойка граждан, являющихся активными субъектами практических действий <*>.

<*> См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 2. С. 90.

В любом случае должен быть соблюден принцип "легитимности" инициативы, т.е. она должна быть принята адресатом. Это исключает навязывание обществу инициатив, идущих "сверху". Ведь при восприятии всякого инициативного решения как навязанного "сверху" с использованием административного давления реализация любых инициатив затруднительна.

Социальная активность и социальная инициатива, имея общие черты, не тождественны. Инициатива - высшая форма активности личности. Это добровольная, самовоспроизводящаяся активность. Подкрепление инициативы государством означает создание механизма экспертизы и реализации инициатив, но не "наталкивание" на их разработку и выдвижение. Активность могут формировать как стимулирующие, так и ограничивающие юридические средства; инициативе же способствуют только стимулирующие элементы, связанные с заинтересованностью, свободой, благоприятными условиями <*>. Для развития инициативы от государства требуется "не только устранение юридических препятствий к развитию свободы, но и доставление материальной возможности для наилучшего проявления свободы" <**>. Только тогда у людей появляется объективная основа и для осознания обязанностей, и для развития инициативности.

<*> См.: Малько А.В. Указ. соч. С. 157 - 158. Диалектика социальной инициативы. С. 30.
<**> См.: Новгородцев П.И. Кризис современного правосознания // Введение в философию права. М., 1996. С. 208; Он же. Сочинения. М., 1995. С. 322 - 323; Штейн Люд. Социальный вопрос с философской точки зрения. М., 1899. С. 552.

Во взаимоотношениях права и активности задействована вся система стимулов и ограничений, поскольку активность может быть как позитивной, так и негативной. Инициатива негативной не бывает, это исключительно позитивный элемент социальной жизни. В этом - основа ее ценности.

Правовая инициатива связана главным образом с правотворческой деятельностью. Все правовые инициативы реализуются через нормативные акты. И это естественно. Ведь речь идет об инициативе как форме правовой жизни личности. А правовые акты есть основная форма проявления правовой жизни <*>. При этом неизбежен вывод о том, что комплекс норм, стимулирующих инициативное поведение в сфере права, должен обеспечивать право граждан на инициативу.

<*> Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы. М., 2000. С. 42.

Когда в конце 80-х гг. в "Литературной газете" появилась рубрика "Право на инициативу", некоторые читатели даже с юридическим образованием недоумевали: "Что сие означает?" <*> Подобное можно услышать и сейчас. Это свидетельствует о низком уровне правосознания, побуждающего доискиваться оснований для инициативных поступков. Значительная часть граждан продолжает верить, что разрешение на критику, с которой связана любая правовая инициатива, выдается в каждом отдельном случае, подобно охотничьей лицензии.

<*> См.: Кейзеров Н. Право на инициативу // Человек и закон. 1989. N 9. С. 29.

В последнее время фиксируются случаи, когда работники органов государственной власти (особенно в регионах, в муниципальных образованиях) рассматривают критику в свой адрес чуть ли не как потрясение основ государственности, правовых устоев, стараются ее не сдерживать, не публиковать. Эти, пусть немногочисленные, случаи - тревожный симптом, явно не свидетельствующий об укреплении российской государственности.

Политика последних лет не способствовала развитию инициативы россиян. Создалась система, которая как бы говорила гражданам: "Хочешь - проявляй инициативу, не хочешь - мы и без нее обойдемся". Такой подход воспитывает только равнодушие. Постоянные, не всегда рациональные инициативы "сверху" фактически навязываются обществу по принципу: "Власть лучше знает, что нужно для общества, а дело граждан - исполнять и верить, что все будет хорошо". Необходимо изживать такие подходы и взгляды на инициативу, создавать правовые механизмы поддержки инициативной деятельности граждан.

По мере развития общества, повышения культуры и сознательности людей отпадает необходимость в скрупулезной юридической регламентации поступков граждан и организаций. Но одновременно возрастает значение юридических гарантий права на инициативу <*>. Учитывая, что народная правотворческая инициатива не установлена в Конституции РФ, необходимо принять законы, стимулирующие инициативную деятельность, активность и самоуправление граждан, повысить их роль в управлении государством.

<*> Там же.

В настоящее время участие граждан в этом процессе ограничено выборами. Причем законодатель трактует избирательное право только с одной его стороны - как пассивное избирательное право. Законодательство о выборах "весьма слабо интересует гражданин как носитель активного избирательного права. Законы пишутся не для удовлетворения этого права, а для обеспечения воспроизводства действующей политической элиты" <*>. Избирательное законодательство не стимулирует развитие инициативы граждан, избирательный процесс до безобразия бюрократизирован, у избирателей воспитывается не инициативность, а бюрократически понимаемая исполнительская дисциплина.

<*> Интернет-мониторинг выборов в России (новая гражданская инициатива Проекта "Информатика для демократии - 2000+": Аналитический доклад по результатам Проекта) / Под общей ред. Г.А. Сатарова. М., 2001. С. 212.

Принципиально важен вопрос о законодательной инициативе как о юридически значимом внесении законопроекта, которое осуществляется особо уполномоченными на то Конституцией РФ (ст. 104) лицами - субъектами права законодательной инициативы. По сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. (с последующими изменениями) в действующей Конституции РФ перечень субъектов законодательной инициативы сократился: из него были исключены не только прекративший существование Президиум Верховного Совета, но и постоянные комитеты и комиссии парламента, Генеральный прокурор РФ, а также общероссийские общественные организации. Полноправные субъекты законодательной инициативы от гражданского общества перестали быть таковыми. О каком правовом механизме взаимодействия государства и гражданского общества может при этом идти речь? О каком народе как источнике (творце) права можно при этом говорить? Говорить-то можно, но в чем смысл этих разговоров, если реальность противоположна? И, по видимым признакам, изменять данную ситуацию законодатель не собирается, во всяком случае, не спешит.

В 1989 г. в ходе обсуждения проекта изменений и дополнений к Конституции СССР в газете "Советская культура" обсуждался вопрос о возможностях законодательной инициативы. Ученые-юристы разошлись в оценках поступивших предложений <*>. Те, кто был против расширения перечня субъектов законодательной инициативы, сочли это нерациональным. Право законодательной инициативы обязывает законодателя рассматривать каждый законопроект. Что же будет, вопрошали они, если каждая самодеятельная организация в своих, может быть, узкогрупповых, интересах будет формулировать законы, а законодатель эти предложения (возможно, тысячи) будет обязан рассмотреть? Другие были склонны согласиться с предложением предоставить и "низам" возможности участия в законодательном процессе. Но при этом они считали необходимым создать орган, который определял бы, имеет ли смысл рассматривать то или иное предложение.

<*> См.: Человек и закон. 1989. N 9. С. 32.

Не будем сейчас гадать, как было бы лучше, если бы... Непродуктивное это занятие. Отметим лишь то, что Конституция РФ 1993 г. оказалась менее демократичной в плане реализации права граждан на участие в управлении государством по сравнению с Конституциями СССР и РСФСР соответственно 1977 и 1978 гг., лишив права законодательной инициативы общероссийские общественные организации.

Сейчас мы видим, что тревожиться по поводу того, что законодатель "потонет" в инициативах, оснований нет. Если же учет, классификацию, анализ инициатив поставить на уровень современной информационной техники, многие трудности и проблемы будут сняты. Думается, более демократичным будет сделать субъектами законодательной инициативы любую общественную организацию, политическую партию, группу граждан или в принципе даже любого гражданина. Но обязательность рассмотрения той или иной инициативы высшей законодательной инстанцией (РФ или субъекта РФ) должна наступать после предварительной экспертизы. Порядок может быть различен при обязательности рассмотрения. Не нужно бояться инициативы собственных граждан. Не к лицу это сильному государству.

Принципиально важно учитывать особую государственную ценность различных проявлений правовой инициативы. Поэтому необходимо закрепить в системе правовых установлений меры особой социальной защиты инициатив и инициаторов.

Во-первых, нужна презумпция социальной ценности инициативы, предполагающая ее ценность для общества до тех пор, пока компетентными экспертными службами не доказано иное. Нужен действенный механизм правовой (в том числе судебной) защиты любого социально полезного предложения, с которым граждане выступают по своей инициативе.

Во-вторых, необходим учет инициатив на всех этажах управления. Сбор, обобщение, анализ и оценка вносимых инициатив должны носить систематический характер, осуществляться под постоянным контролем.

Реализация права на инициативу в наиболее концентрированной форме выражает и позитивные изменения, и противоречия процесса демократизации, различные, порой конфликтные, проявления свободы творчества, самоуправленческих начал, дисциплины и ответственности в правовой жизни современного российского общества. Право на инициативу нуждается в глубоком осмыслении, в увязке с системой действующего законодательства, укреплении правового статуса и комплекса правовых, моральных, социальных, материальных и иных гарантий.