Мудрый Юрист

Реализация права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации

Лебедев В.А., декан юридического факультета, заведующий кафедрой теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России.

Деятельность законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов, внесению в них изменений и отмене законов называют законодательным процессом. Хорошо организованный законодательный процесс - необходимая гарантия должного законодательного регулирования общественных отношений в государстве.

Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 5, ст. 76, 104, 134, 136) наделила их правом: законодательной инициативы; участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения; внесения в Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ; участия в процедуре одобрения поправок к гл. 3 - 8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ; принятия законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Основной формой проявления права законодательной инициативы признается внесение в законодательный орган готового законопроекта. Однако для субъектов Федерации более приемлемой чаще всего оказывается форма законодательного предложения. Во многом это объясняется теми трудностями, с которыми сталкивается при подготовке законопроектов большинство субъектов Федерации из-за недостатка, а порой и полного отсутствия у них квалифицированных кадров. Подтверждается широко известная мысль Г. Спенсера: "Ни в одном деле нет такого поразительного несоответствия между сложностью задачи и неподготовленностью тех, кто берется за ее решение. Несомненно, что одно из всех чудовищных заблуждений людей, самое чудовищное, заключается в том, что для того, чтобы овладеть каким-нибудь несложным ремеслом, например ремеслом сапожника, необходимо долго учиться, а единственное дело, которое не требует никакой подготовки, - это искусство создавать законы для целого народа" <*>. К тому же такие субъекты Федерации, как края, области, автономные округа, имеют весьма небольшой опыт в осуществлении права законодательной инициативы, поскольку в качестве субъектов этого права они признаны недавно.

<*> См.: Спенсер Г. Грехи законодателя // Социологические исследования. 1992. N 2. С. 136.

Однако, как справедливо замечено, интенсивное использование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив <*>, которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем. Подчас наблюдается стремление отдельных регионов переложить на федеральный законодательный орган вопросы, в отношении которых им самим следует принимать необходимые законодательные решения. В качестве одной из мер, способной предупредить подобные явления, следует, пожалуй, называть оперативный взаимный обмен правовой информацией, содержащей в числе прочих сведения о том, какая именно законодательная инициатива, от какого субъекта Федерации, в какие сроки поступает на рассмотрение Федерального Собрания <**>.

<*> См.: Туманов В.А. Комментарий статьи 104 Конституции Российской Федерации // Конституция Российской Федерации: Комментарий. М., 1994. С. 465.
<**> См.: Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 77 - 78.

Реализация права законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее - Государственная Дума) предполагает внесение проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо о признании этих законов утративших силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР, поправок к законопроектам.

Что же касается реализации права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов РФ, то здесь есть проблемы. Глава 12 Регламента Государственной Думы предоставляет возможность внесения проектов законов и других инициатив вне зависимости от предмета ведения, а положения ст. 109, 119 Регламента Государственной Думы существенно сужают эти полномочия. Так, например, ст. 109 устанавливает обязательность направления в законодательные (представительные) органы субъектов РФ только законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В первом предложении ч. 7 ст. 119 закрепляется, что постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, т.е. и законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Однако во втором предложении делается оговорка: "...в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ - в законодательные (представительные) органы субъектов РФ". Тем самым законодательные (представительные) органы субъектов РФ могут быть лишены возможности внесения поправок к законопроектам в связи с непредставлением проекта федерального закона.

К сожалению, результаты законодательных инициатив, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, пока неутешительны. Так, в период весенней сессии 2002 г. ими было всего внесено 163 законопроекта, в результате принято лишь 6 законов, отклонено - 36, снято с дальнейшего рассмотрения - 32, возвращено субъектам права законодательной инициативы - 91 <*>, а всего в период с 1993 по 2003 г. из 1359 законодательных инициатив субъектов РФ принято только 29 <**>.

<*> См.: информация о ходе рассмотрения Государственной Думой в 2002 году законодательных инициатив, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации (весенняя сессия): подготовлена отделом организационного обеспечения заседаний Государственной Думы Аппарата Государственной Думы. М., 2002. С. 1.
<**> См.: Курманов М.М. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Государство и право. 2004. N 10. С. 52.

Как исправить данное положение? На наш взгляд, необходимо повысить уровень взаимодействия в законотворческой работе со всеми субъектами права законодательной инициативы, определенными в ст. 104 Конституции РФ, причем не только при составлении планов законодательной деятельности - общих, приоритетных, текущих, перспективных, но и при разработке, обсуждении, рассмотрении проектов законов. Согласованность в этой работе позволит избежать дублирований при внесении субъектами права законодательной инициативы законодательных предложений в Думу, а также неоправданного отстаивания в законопроектах узковедомственных, региональных интересов в ущерб общегосударственным.

Анализ положений Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод, что проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ в процессе его принятия четыре раза обсуждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ <*>.

<*> См.: Курманов М.М. Указ. соч. С. 53.

Первый раз - при обсуждении обращения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о поддержке проекта федерального закона, внесенного данным парламентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу РФ.

Это обсуждение не предусмотрено федеральным законодательством, но оно необходимо для изучения предварительного мнения представительных органов субъектов РФ субъектом законодательной инициативы.

Второй раз - при представлении отзыва по данному проекту федерального закона.

Третий раз - при внесении поправок. После принятия в первом чтении Государственной Думой РФ данный проект федерального закона направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ для представления в Государственную Думу поправок в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Анализ конституций (уставов) субъектов РФ, регламентов их законодательных (представительных) органов государственной власти по процедуре подготовки и рассмотрения поправок позволяет сделать неутешительный вывод, что они в большинстве случаев не выражают мнения законодательного коллегиального органа власти субъекта РФ.

Четвертый раз - перед рассмотрением Советом Федерации РФ. Член Совета Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ при одобрении или неодобрении данного Федерального закона должен, по логике, голосовать в соответствии с мнением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

На первый взгляд перечисленные выше процедуры позволяют надеяться на учет мнения и интересов субъектов РФ при принятии федеральных законов по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В действительности рассмотрение всех проектов федеральных законов законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ в настоящее время представляется нереальным и невозможным (на примере Государственного Совета Республики Татарстан), но в то же время нужно осознавать, что другого выхода тоже нет. Так, например, в течение 2001 г. из Государственной Думы в Государственный Совет Республики Татарстан поступили 574 проекта федеральных законов, в 2002 г. - более 500, а также дополнительно 168 обращений законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Для того чтобы рассмотреть в 2002 г. 668 проектов федеральных законов и обращений в 30-дневный срок, необходимо было провести как минимум 10 сессий, т.е. ежемесячно, и рассматривать от 43 до 87 законопроектов на каждой из них. Анализ, предложенный выше, показал, что более 500 проектов федеральных законов будут обсуждаться как минимум три раза, а это уже 1668 проектов, т.е. ежемесячно надо рассматривать более 160 проектов федеральных законов. Тем не менее решить эту проблему можно: следует перестроить работу законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ таким образом, чтобы заседания проводились еженедельно.

Существуют проблемы при участии законодательных органов государственной власти субъектов РФ в процедуре одобрения поправок к гл. 3 - 8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ. Конституция РФ предусматривает, что поправки к гл. 3 - 8 Конституции РФ вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (ст. 136). Федеральный закон от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" определение порядка одобрения закона РФ о поправке к Конституции РФ законодательными органами субъектов РФ относит к полномочиям законодательных органов и устанавливает, что порядок осуществления данных действий определяется ими самостоятельно и в срок не позднее одного года со дня его принятия. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации..." не закреплено, что данное решение принимается законом, соответственно можно утверждать, что решение принимается постановлением, т.е. без участия высшего должностного лица субъекта РФ. Этим же Законом установлено, что постановление принимается большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (ч. 3 ст. 7). Поскольку конституция (устав) субъекта РФ принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (ч. 1 ст. 7), а для одобрения поправок к Основному закону - Конституции РФ необходимо большинство от избранного числа депутатов, есть необходимость закрепления в федеральном законодательстве, какое большинство депутатов необходимо для принятия решения по одобрению поправок к Конституции РФ. Здесь могут возникнуть проблемы. Например, если закрепить положение о необходимости большинства в две трети от установленного числа депутатов, то это может привести к практической невозможности принятия поправок к Конституции РФ.

На повышение эффективности использования права законодательной инициативы может также повлиять привлечение к этому процессу исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Практика пошла по пути согласования с исполнительными органами вносимых в порядке законодательной инициативы законопроектов на этапе их подготовки.