Мудрый Юрист

Правовое регулирование противодействия терроризму

В. Семенов, старший прокурор управления правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ.

За семь с половиной лет действия Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" корректировался пять раз, однако не стал надежным правовым инструментом в этой сфере, поскольку не предусматривал целостной системы мер как предупредительного характера, так и пресечения преступлений террористической направленности, а также ликвидации их последствий.

За указанный период произошли трагические события в России и за рубежом, существенно повлиявшие на оценку угроз, содержание и тактику противодействия терроризму. Мировое сообщество приняло ряд конвенций и иных международно-правовых документов, которые возложили на страны-участницы обязательства по приведению в соответствие с нормами международного права национального законодательства, связанного с борьбой с "чумой XXI века".

В соответствии с Указом Президента РФ от 13 сентября 2004 г. "О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом" в рамках реализации решения координационной рабочей группы по разработке предложений в сфере обеспечения безопасности в сентябре 2004 г. Генеральной прокуратурой РФ были представлены в Государственную Думу РФ проекты федеральных законов, предусматривавших кардинальные изменения законов о борьбе с терроризмом, УК и УПК и о конфискации имущества, полученного в результате террористической деятельности либо используемого для террористической или поддерживающей ее деятельности.

Кроме того, сотрудники Генеральной прокуратуры приняли активное участие в работе межведомственной рабочей группы Комитета Государственной Думы РФ по безопасности по подготовке проекта федерального закона "О противодействии терроризму".

О важности этого законопроекта свидетельствует и тот факт, что Президентом РФ были представлены предложения о законодательном урегулировании наиболее важных вопросов в рассматриваемой сфере. Результатом коллективного труда всех ветвей государственной власти стал Федеральный закон от 6 марта 2006 г. "О противодействии терроризму" <*>.

<*> Российская газета. 2006. 10 марта.

Закон устанавливает основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы его профилактики, борьбы с ним, правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил РФ при пресечении террористических актов, в том числе за рубежом. Рассмотрим наиболее важные его положения.

Закон учитывает положения стратегии обеспечения национальной безопасности, особенности современного терроризма, приобретающего международный и все более организованный характер, его существование как долговременного дестабилизирующего фактора в развитии общества.

Но возникает вопрос: почему в Законе изменено наименование на "противодействие" терроризму?

Понятие "противодействие" в отличие от "борьбы" охватывает деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления таких его составляющих: профилактику терроризма, борьбу с ним и минимизацию и (или) ликвидацию его последствий. Причем первая составляющая - предупреждение терроризма, в том числе выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению террористических актов. Вторая включает выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование террористического акта.

В этой связи приоритетными являются в Законе нормы - принципы, которые вряд ли нуждаются в дополнительных комментариях, в частности:

В Законе дано новое понятие терроризма. Он определяется как идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий.

Существенное отличие от ранее действовавшего определения в том, что терроризм - не только деяния, заключающиеся в насилии или угрозе его применения, но, что очень важно, идеология такого насилия, соединенные, в частности, с воинствующим ваххабизмом, превратившимся в преступное учение, которое стало основой воспитания и подготовки террористов всех мастей.

Поэтому понятие "террористическая деятельность" дополнено следующими признаками:

Отсюда следует необходимость противодействия такой идеологии не только репрессивными, но и другими мерами (идеологическими, воспитательными, пропагандистскими и т.д.).

В отличие от прежнего Закона функции Президента РФ и Правительства РФ приведены в соответствие с положениями Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". В частности, Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области противодействия терроризму и компетенцию федеральных силовых структур, которыми он непосредственно руководит (ФСБ, МВД, Министерство обороны и др.). Так, Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. "О мерах по противодействию терроризму" образован Национальный антитеррористический комитет, а в регионах - антитеррористические комиссии. Комитет возглавляет Директор ФСБ России, а антитеррористические комиссии субъектов РФ - высшие руководители исполнительных органов государственной власти (президенты, губернаторы, главы администраций регионов).

В состав Комитета по должностям входят руководители Федерального Собрания РФ, Администрации Президента РФ, аппарата Правительства РФ, специальных служб, силовых ведомств, ведущих министерств, Совета Безопасности РФ. В субъектах РФ в антитеррористические комиссии входят руководители ФСБ, МВД, МЧС, центра специальной связи и информации ФСО России, представитель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Для планирования борьбы с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в составе Комитета образуется Федеральный оперативный штаб, руководитель которого назначается председателем Комитета. Руководителями штабов в субъектах РФ по должностям являются руководители территориальных органов ФСБ, если председателем Комитета не будет принято иное решение.

Представляется, что правовой статус Федерального оперативного штаба, его функции и задачи должны быть четко регламентированы в специальном правовом акте, чтобы исключить различное толкование некоторых положений рассматриваемых Закона и Указа. Так, согласно п. 4 правового акта Президента РФ на Федеральный оперативный штаб возложена функция управления контртеррористическими операциями, в то время как в Законе такое полномочие не предусмотрено. Однако, учитывая, что в соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона оперативный штаб осуществляет сбор, оценку информации о характере и масштабах готовящегося или совершенного теракта, а на основании этих данных готовятся предложения, расчеты, боевые распоряжения (боевые приказы), т.е. разрабатывается план проведения контртеррористической операции, то можно говорить, что оперативные штабы выполняют функции управления, указанные в правовом акте Президента РФ.

В Законе "О противодействии терроризму" устранена неурегулированность участия Вооруженных Сил РФ в контртеррористических операциях, вызывавшая многочисленные упреки особенно международных организаций. По установленной теперь процедуре предусматривается их применение за пределами России силами специально обученных подразделений добровольцев-контрактников.

Закон предусматривает пресечение терактов в воздушной среде, во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и при обеспечении безопасности национального морского судоходства. Однако, по нашему мнению, в нем недостаточно четко регламентированы требования, предъявляемые к подводным плавательным средствам, поскольку ко всем судам и кораблям, в том числе подводным, предусмотрено только одно требование - его остановка (ч. 2 ст. 8). Между тем к таким плавательным средствам должно применяться и другое требование - немедленное всплытие в надводное положение и остановка <*>.

<*> Это требование предусмотрено в действующем Порядке применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы Российской Федерации в подводной среде, утвержденном Постановлением Правительства РФ N 1310 от 29 ноября 1999 г. (подпункт "б" п. 5).

В части применения боевой техники воинскими формированиями при проведении контртеррористической операции представляется недостаточным ссылка в Законе только на нормативные правовые акты Российской Федерации (ч. 3 ст. 9). Дело в том, что если порядок применения оружия и спецсредств сотрудниками милиции, органов федеральной службы безопасности регламентирован в отраслевых законах ("О милиции", "О федеральной службе безопасности"), то применение боевой техники регулируется только Федеральным законом "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" (глава V). Причем правовой акт, регулирующий применение оружия военнослужащими Министерства обороны в условиях контртеррористической операции, отсутствует. В этом плане Закон "О противодействии терроризму" нуждается в соответствующих коррективах либо нужен специальный акт, регулирующий порядок применения оружия, специальных средств и боевой техники Вооруженными Силами РФ, участвующими в пресечении террористического акта.

Много споров, а порой непонимания вызывает правовой режим контртеррористической операции (ст. 11 Закона), который включает ограничения, содержащиеся в Федеральных конституционных законах "О чрезвычайном положении" и "О военном положении". Особенно остро критикуются нормы, якобы напрямую ограничивающие конституционные права граждан (в частности, контроль телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам связи, а также почтовых отправлений). Как известно, их ограничение допускается только на основании судебного решения (ч. 2 ст. 23 Конституции РФ).

Однако критики Закона забывают норму (абзац 1 ч. 3 ст. 11), в соответствии с которой указанные правовые ограничения вводятся в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Следовательно, процедура получения судебного решения на проведение оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан, регламентирована Законами "Об оперативно-розыскной деятельности", "О федеральной службе безопасности" и др. Потому безосновательны утверждения, что правовой режим контртеррористической операции находится вне рамок правового поля.

Законом возложена персональная ответственность руководителя контртеррористической операции за ее проведение (ч. 1 ст. 13). Это предполагает разработку специального межведомственного нормативного акта, определяющего группировку сил и средств, руководителей контртеррористическими операциями как в субъектах РФ, так и межрегиональных с расчетом сил и средств, а также необходимости их регулярных тренировок (учений).

Как свидетельствует практика, успех пресечения терактов во многом зависит не только от уровня подготовки всех участвующих в нем сил, каждого сотрудника, но и боевой слаженности действий спецподразделений различных силовых ведомств. При этом должна действовать железная логика боя (здесь по-другому сказать просто нельзя) - командир должен понимать и верить в каждого бойца, а каждый боец понимать и верить своему командиру.

В отношении переговоров с террористами сняты ограничения по ведению переговоров о выдаче террористам каких бы то ни было лиц, передаче им оружия. Оставлено только одно условие - не должны рассматриваться выдвигаемые политические требования, что, на наш взгляд, не означает невозможности их обсуждения в тактических целях (например, для сохранения жизни заложников).

Учитывая, что понятия "необходимая оборона", "крайняя необходимость" не всегда охватываются действиями, осуществляемыми при пресечении теракта, введена специальная норма, предусматривающая правомерное причинение вреда (ст. 22). Эта норма освобождает от ответственности за лишение жизни лица, совершающего террористический акт, а также за причинение вреда здоровью или его имуществу либо иным охраняемым законом интересам личности, общества или государства при пресечении террористического акта либо осуществлении иных мероприятий по борьбе с терроризмом действиями, предписываемыми или разрешенными законодательством Российской Федерации.

Не подлежит возмещению вред, причиненный правомерными действиями здоровью и имуществу лица, участвовавшего в теракте, а также вред, вызванный его смертью (ч. 3 ст. 18).

Поскольку Международная конвенция по борьбе с финансированием терроризма (принятая Резолюцией 54/109 Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1999 г.) предусматривает, что каждое государство-участник рассматривает возможность создания механизмов, с помощью которых средства, полученные в результате конфискации, использовались бы для выплаты компенсации жертвам преступлений (ч. 4 ст. 8), было бы целесообразным создать фонд для жертв терроризма, аккумулирующий государственные средства, добровольные взносы и средства, конфискованные у террористов.

При этом следует отметить: чтобы положение ст. 19 Закона, предусматривающей предоставление жилья пострадавшим в результате теракта, не осталось декларативным, необходимо внесение соответствующей нормы в Жилищный кодекс.

Возмещение вреда лицам, участвующим в борьбе с терроризмом, и меры их социальной защиты также устанавливаются в порядке, предусмотренном Правительством РФ. При этом повышены единовременные пособия в случае гибели, получения увечья или ранения лицам, участвующим в борьбе с терроризмом <*>.

<*> В случае гибели - 600 тыс. руб., увечья - 300 тыс. руб., ранения, не повлекшего инвалидности, - 100 тыс. руб.

Теперь предусмотрена выплата денежного вознаграждения лицам, оказывающим содействие в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании террористического акта, выявлении и задержании лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших такой акт.

Концепция Закона предусматривает внесение изменений и дополнений действующего законодательства, в противном случае многие его новеллы окажутся декларативными. Необходимые законодательные предписания требуют специальной разработки, но, учитывая их важность, представляется необходимым хотя бы обозначить их.

Внесенные Генеральной прокуратурой РФ в Государственную Думу РФ законопроекты могли бы стать основой такого законодательного регулирования. В частности, они предусматривают криминализировать вовлечение в совершение преступлений террористического характера, т.е. учитывать весь спектр участия в финансировании, планировании, обучении, подготовке террористических актов.

Серьезные разногласия вызывает проблема конфискации. По одной из точек зрения, предлагается конфискация как процессуальное изъятие некоторых материальных объектов, имеющих отношение к уголовному делу, т.е. усовершенствование этого инструмента в рамках действующей ст. 81 УПК РФ.

По нашему мнению, такое решение не служит целям эффективной борьбы с терроризмом, поскольку результаты раскрытия и расследования преступлений террористического характера позволяют утверждать, что за отдельными выявленными преступными эпизодами скрывается продолжительная террористическая деятельность, которая находится в силу разных причин за рамками судебного приговора. Поэтому по приговору суда изымаются незначительные денежные средства, признанные вещественными доказательствами, не соответствующие реальным преступным доходам осужденных лиц. Между тем ст. 81 УПК РФ предусматривает конфискацию лишь вещественных доказательств, к которым отнесены имущество, деньги и иные ценности, полученные в результате преступных действий либо нажитые преступным путем. В этой связи правовых оснований для изъятия у них средств, полученных в результате совершения других эпизодов террористической деятельности, просто нет.

Напомним, что принят ряд важных международных правовых актов, связанных с конфискацией средств, прежде всего полученных в результате организованной преступной деятельности, включая террористическую. Так, согласно Конвенции о борьбе с финансированием терроризма каждое государство-участник принимает в соответствии с принципами своего внутреннего права необходимые меры для того, чтобы определить, обнаружить, заблокировать или арестовать любые средства, используемые или выделенные в целях совершения преступлений террористической направленности, а также поступления, полученные в результате таких преступлений, для целей возможной конфискации.

Каким же образом следовало бы урегулировать вопросы конфискации имущества?

Представляется, практика правового регулирования может пойти по двум направлениям.

Во-первых, путем введения в качестве меры наказания конфискации имущества за совершение преступлений террористического характера, т.е. деяний, предусмотренных УК РФ, если они совершены в целях терроризма.

Другим направлением может стать принятие специального федерального закона, основой которого может являться представленный Генеральной прокуратурой проект федерального закона "О конфискации имущества, полученного в результате террористической деятельности либо используемого для террористической или поддерживающей ее деятельности". Он предусматривает введение новой процедуры конфискации имущества, полученного в результате террористической деятельности либо используемого для террористической или поддерживающей ее деятельности,- в рамках административного судопроизводства.

Проект устанавливает основания и порядок безвозмездного принудительного изъятия (конфискации) по решению суда имущества, прямо или косвенно используемого для подготовки и совершения такого преступления, а равно для содействия деятельности террористической группы или террористической организации.

Предусмотренный законопроектом новый механизм позволяет также конфисковать имущество, в которое были превращены или преобразованы, частично или полностью, доходы, полученные преступным путем, либо обратить взыскание на имущество равной стоимости.

В проекте прописана процедура конфискации в рамках административного судопроизводства, включая порядок и основания заявления прокурором требования о конфискации имущества физического или юридического лица, а также особенности рассмотрения судом соответствующего дела о конфискации и гарантии обеспечения защиты прав и законных интересов третьих лиц.

В заключение заметим, что по мнению российских и зарубежных экспертов, актам терроризма обычно предшествуют менее опасные формы конфликтов. Поэтому назрела необходимость создания государственной системы раннего их выявления и предупреждения. Ее задача - осуществление многоуровневого мониторинга и прогноза развития конфликтов как потенциальных угроз безопасности.