Мудрый Юрист

Основания и меры юридической ответственности органов местного самоуправления перед государством

Гришин В.В., исполнительный директор Института права и публичной политики.

Важными вопросами юридической ответственности любых субъектов права являются основания и меры их ответственности. Это характерно и для конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления.

Конституционно-правовая ответственность органов местного самоуправления может возникать, во-первых, когда они ответственны перед населением муниципального образования, и, во-вторых, когда они ответственны перед государством. В указанных случаях, как правило, отличаются основания и меры конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления <*>.

<*> См.: ст. 70 - 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. N 131) и ст. 47 - 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении от 28 августа 1995 г. N 154).

Наиболее ярко конституционно-правовая ответственность органов местного самоуправления как юридическая ответственность проявляется в случае их ответственности перед государством, которая является одной из актуальных и важных на современном этапе развития института местного самоуправления в России.

В российском законодательстве органами местного самоуправления признаются выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти <*>. Новый Закон о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. N 131 в ст. 2 несколько иначе трактует это понятие: органы местного самоуправления определяются как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

<*> См.: ст. 1 Закона о местном самоуправлении от 28 августа 1995 г. N 154 (в редакции от 8 декабря 2003 г.).

Более детальное определение органов местного самоуправления дано в п. 49 ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому органами местного самоуправления являются представительные и иные выборные органы местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами РФ на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление, в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 34 Закона о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. N 131, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Новый Федеральный закон устанавливает общие принципы конституционно-правовой ответственности лишь для представительного органа и главы муниципального образования.

Можно выделить следующие основания конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления перед государством: во-первых, нарушение (невыполнение) конституции, законодательства и других нормативных правовых актов; во-вторых, нарушение прав и свобод человека и гражданина; в-третьих, неисполнение (ненадлежащее выполнение) полномочий.

Рассмотрим подробнее каждое из оснований:

  1. нарушение Конституции РФ, законодательства и других нормативных правовых актов. В Российской Федерации согласно ст. 49 Закона о местном самоуправлении от 28 августа 1995 г. N 154 ответственность органов местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции (устава) субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования. Такую же ответственность сохраняет и Закон о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. N 131: ст. 73 закрепляет, что в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, то этот орган распускается законом субъекта РФ.

По рассматриваемому основанию органы местного самоуправления, как правило, отвечают перед государством (государственными органами). При контроле за соблюдением законодательства и устава муниципального образования нельзя полагаться только на население, поскольку оно само в отдельных случаях может быть заинтересовано в нарушении законодательства и муниципального устава, если такое нарушение представляется жителям целесообразным <*>.

<*> Краснов М.А. Проблемы ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 192.

С точки зрения конституционно-правовой ответственности важное значение имеют причины издания актов, впоследствии признанных не соответствующими конституции или законодательству. Верховный Суд России обратил на это внимание, указав, что при досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления ввиду несоответствия их деятельности законодательству следует учитывать причины издания незаконных актов: пренебрежение законом или сложность и неясность правоотношений <*>;

<*> Определение Верховного Суда Российской Федерации N 92Г-00-1 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. N 9.
  1. нарушение прав и свобод человека и гражданина. В Законе о местном самоуправлении от 28 августа 1995 г. N 154 нарушение прав и свобод человека и гражданина входит в состав конституционного деликта органов местного самоуправления. Согласно п. 3 ст. 49 указанного Федерального закона в случае, если решения представительного органа местного самоуправления <*>, которые повлекли признанные судом нарушения прав и свобод человека и гражданина, не отменены этим органом, то он может быть распущен;
<*> Согласно ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступившей в силу 8 октября 2003 г. в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган муниципального образования.
  1. неисполнение (ненадлежащее выполнение) полномочий. Органы местного самоуправления должны выполнять свои полномочия в сфере собственной компетенции не только в рамках закона, но и под собственную ответственность. Кроме того, в ряде случаев, когда органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия, устанавливается ответственность за выполнение и этих полномочий. Согласно ст. 49 Закона о местном самоуправлении от 28 августа 1995 г. N 154 органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. В ст. 72 Закона о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. N 131 также предусматривается ответственность органов местного самоуправления перед государством в случае ненадлежащего осуществления указанными органами переданных им отдельных государственных полномочий. При этом новый Федеральный закон устанавливает наступление такой ответственности только на основании решения соответствующего суда.

Рассмотрим меры ответственности, которые могут применяться государственными органами в отношении органов местного самоуправления.

  1. Роспуск (приостановление, прекращение полномочий). В юридической литературе отмечается, что необходимо выделить эту меру конституционно-правовой ответственности в отдельный правовой институт и рассматривать ее комплексно <*>. Статья 49 Закона о местном самоуправлении от 28 августа 1995 г. N 154 предусматривает, что в случае, если представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен законом субъекта РФ (или федеральным законом). Статья 35 Закона о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. N 131 сохраняет возможность досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования в случае его роспуска независимо от порядка его формирования. Порядок роспуска предусмотрен в ст. 73 указанного Федерального закона. Согласно этой статье инициатива роспуска принадлежит высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), который вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа.
<*> Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 359.

По такой же схеме происходит и прекращение полномочий главы муниципального образования. Так, согласно ст. 74 Закона о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. N 131, высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования.

  1. Отмена (признание недействительными) правовых актов. Такую меру конституционно-правовой ответственности законодательство Российской Федерации предусматривает на случай, если правовые акты органов местного самоуправления не соответствуют законодательству. Так для отмены решений органов муниципалитетов в случае их незаконности используется судебный порядок: в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Закона о местном самоуправлении от 28 августа 1995 г. N 154 решения органов местного самоуправления могут быть признаны недействительными по решению суда.
  2. Оценочные конституционно-правовые санкции. Одной из таких мер является предупреждение в адрес органа местного самоуправления. Например, в случае если представительным органом местного самоуправления не отменен нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления <*>.
<*> Статья 49 Закона о местном самоуправлении от 28 августа 1995 г. N 154.

Таким образом, в отношении органов местного самоуправления могут применяться следующие меры ответственности перед государством: роспуск (приостановление, прекращение полномочий), отмена (признание недействительными) правовых актов и оценочные конституционно-правовые санкции.