Мудрый Юрист

Нет согласия - есть ответственность?

Дмитрий Петров, юрист.

Пункт 2 статьи 7.24 КоАП, устанавливая административную ответственность за нарушение порядка использования объекта нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, предусматривает, что использование этого объекта без надлежаще оформленных документов влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда. Данная норма при творческом подходе со стороны прокуратуры, к компетенции которой в соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ относится возбуждение дела об административном правонарушении по ст. 7.24, приводит к довольно-таки любопытным последствиям.

Фабула дела по данной категории дел весьма банальна: федеральное государственное унитарное предприятие (далее - ФГУП) сдает не используемое им нежилое помещение в аренду коммерческой организации.

Если договор аренды не оформлен в письменной форме, арендные платежи не платятся, то привлечение к административной ответственности по ст. 7.24 КоАП за использование находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных документов представляется справедливым (см.: Постановление ФАС МО от 22.04.2004 N КА-А41/2714-04; Постановление ФАС ПО от 01.04.2004 N А49-5/04-221АДМ/7).

Весьма интересна иная категория дел, когда договор аренды заключен в письменной форме, арендные платежи вносятся по указанным ФГУПом банковским реквизитам, нареканий по порядку использования и содержания арендуемого недвижимого имущества нет, но отсутствует (как выясняется впоследствии) разрешение собственника имущества ФГУПа на передачу данного недвижимого имущества в аренду.

Анализ существующей практики, размещенной в информационных правовых системах, показывает, что однозначной правовой позиции по этому казусу пока не выработано, а принимаемые судами решения весьма полярны (см. положительную практику: Постановление ФАС ПО от 12.04.2004 N А49-1/04-210АДМ/13; Постановление ФАС ПО от 01.04.2004 N А49-8/04-238АДМ/17; Постановление ФАС ПО от 15.04.2004 N А49-17/04-248АДМ/17; Постановление ФАС УрО от 07.09.2005 N Ф09-3882/05-С1).

Одним из обстоятельств по рассматриваемой категории дел, подлежащих доказыванию, является принадлежность используемого объекта нежилого фонда к федеральной собственности.

Скорее всего, со стороны прокурора данный факт будет подтверждаться двумя документами: уставом ФГУПа, в котором данный объект будет поименован в качестве имущества, передаваемого предприятию при его учреждении, и выпиской из Реестра федерального имущества.

Указание в уставе ФГУПа имущества в качестве федеральной собственности не может служить единственным и достоверным доказательством принадлежности используемого объекта нежилого фонда к федеральной собственности. Необходимы иные доказательства.

Правовое значение Реестра федерального имущества определяется Положением об учете федерального имущества и ведении Реестра федерального имущества, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 года N 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения Реестра федерального имущества".

Данное Положение устанавливает порядок учета федерального имущества и ведения Реестра федерального имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим отношения, возникающие при управлении и распоряжении федеральным имуществом и создании информационных систем. Учет федерального имущества (п. 5 Положения) включает в себя описание объекта учета с указанием его индивидуальных особенностей, позволяющее однозначно отличить его от других объектов.

Таким образом, сведения из этого реестра имеют учетный, описательный характер и не являются правоустанавливающими.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 21.07.97 N 122-ФЗ (в ред. от 31.12.2005) "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" именно государственная регистрация, произведенная в соответствии с этим законом, является единственным доказательством существования зарегистрированного права.

Таким образом, принадлежность используемого объекта нежилого фонда к федеральной собственности исходя из требований ст. 68 АПК РФ может быть доказана только выпиской из Реестра регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Надлежаще оформленными документами, подтверждающими право на использование объекта нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, являются договор аренды и согласие собственника ФГУПа на передачу нежилого помещения в пользование.

Глава 34 ГК РФ не устанавливает обязанности арендатора при заключении договора аренды убеждаться в том, что арендодатель - ФГУП имеет согласие собственника на сдачу нежилого помещения в аренду. Стороны должны действовать добросовестно и разумно.

Согласие собственника ФГУПа на передачу нежилого помещения в аренду должно иметь только ФГУП. Без такого согласия именно ФГУП не вправе заключать договор аренды. И если руководитель ФГУПа заключает договор, то он обладает всей требуемой документацией.

Если же исходить из ничтожности договора аренды в силу отсутствия согласия собственника ФГУПа на передачу помещений в аренду, то это является последствием, имеющим значение только для гражданско-правовых отношений, а не для административных. В соответствии с п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Законодательство не устанавливает возможности применения гражданско-правовых последствий к административным отношениям.

Сам же факт ничтожности сделки должен исследоваться в совокупности с другими доказательствами по делу, в частности с виновностью арендатора.

Несомненно, согласие на сдачу недвижимости в аренду должно быть.

Согласно ст. 294 и 295 ГК РФ государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с ГК РФ. Предприятие не вправе сдавать в аренду принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество без согласия собственника.

Пункт 2 ст. 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (с изменениями от 8 декабря 2003 г.) (далее - ФЗ N 161) устанавливает, что государственное унитарное предприятие не вправе сдавать в аренду принадлежащее ему недвижимое имущество без согласия собственника имущества государственного унитарного предприятия.

В соответствии с подп. 10, 15 п. 1 ст. 20 ФЗ N 161 собственник имущества унитарного предприятия дает согласие в случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом, на совершение сделок, в т.ч. сделок по сдаче недвижимого имущества в аренду.

В соответствии с п. "г" ст. 114 Конституции Российской Федерации управление федеральной собственностью осуществляет Правительство Российской Федерации.

Осуществление в установленном порядке в отношении федеральных государственных унитарных предприятий функции согласования сделок с недвижимым имуществом отнесено к компетенции Федерального агентства по управлению федеральным имуществом и его территориальным органам (Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 "О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом").

Определяя орган государственной власти, уполномоченный давать согласие на совершение сделки, следует опираться и на нормы устава ФГУПа.

В некоторых случаях право на согласование сделок было делегировано органам государственной власти субъектов РФ. Так, Соглашением об обеспечении единства систем исполнительной власти по вопросам управления государственным имуществом и о взаимных обязательствах Министерства государственного имущества Российской Федерации и Администрации Санкт-Петербурга при наделении Комитета полномочиями территориального органа Министерства государственного имущества РФ от 13.05.98 N 01-433 право согласования сделок было делегировано КУГИ Санкт-Петербурга.

В связи с этим необходимо обратить внимание, что соглашения о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действующие на день вступления в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", подлежат утверждению постановлениями Правительства РФ в течение двух лет со дня вступления его в силу. Соглашения, не утвержденные в установленном порядке, прекращают свое действие по истечении указанного срока.

Запрет сдавать в аренду недвижимое имущество без согласия собственника законодательно установлен, но адресован он именно унитарному предприятию, а не арендатору.

Именно установление факта неисполнения обязанности по обращению за получением разрешения на сдачу помещения в аренду должно влиять на вопросы квалификации наличия вины в действиях арендатора. Несомненно, что эта обязанность возложена законом на ФГУП.

Невыполнение установленной законом обязанности по получению, оформлению документа стороной, во власти которой такие действия совершить, должно влечь административную ответственность.

Согласно ст. 2.1 КоАП юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

И если суд инкриминирует арендатору вину в том, что он не проверил наличие у ФГУПа согласия собственника на передачу имущества в аренду, то такая обязанность должна быть прямо установлена законом, поскольку за ее невыполнение арендатор привлекается к административной ответственности. Попытки установить такую обязанность, прямо в законе не названной, путем толкования гражданского законодательства недопустимую. Ведь административная ответственность - публичное правоотношение, в котором публичная обязанность арендатора должна быть четко сформулирована.

В соответствии с п. 16 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется в том числе на основании данных об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению.

При отсутствии у ФГУПа согласия собственника арендатор не может предвидеть возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), поскольку не только не имеет права предпринимать какие-либо действия, но и не обязан какие-либо действия совершать. Следовательно, с его стороны отсутствует какая-либо вредоносность, а потому он не может рассчитывать ни на предотвращение таких последствий, ни предвидеть возможности наступления таких последствий при условии, что должен и мог их предвидеть.

Если же предположить, что арендатор, заключив и исполняя договор аренды при отсутствии согласия собственника ФГУП, совершил административное правонарушение, то такое правонарушение можно квалифицировать как малозначительное (см.: Постановление ФАС ЦО от 18.01.2005 N А62-5450/2004; Постановление 9 ААС от 14.12.2004 N 09АП-5244/04-АК).

В соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченное решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

При этом при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. В частности, малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям (п. 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 N 10), сколько-нибудь значительного ущерба государству, неблагоприятных последствий.