Мудрый Юрист

Конституционно-правовое разграничение компетенции между судами общей юрисдикции и административными судами в италии при судебной защите от неправомерных решений публичных органов власти

Бочарников Ю.Ф., аспирант Государственного университета - Высшей школы экономики, юрист юридического бюро Де Берти Яккиа Франкини Форлани.

В структуру итальянской судебной системы согласно Конституции Италии входят Конституционный Суд, ординарные (общей юрисдикции) <*> и специальные суды.

<*> Термин "ординарный суд" взят непосредственно из переводов текста Конституции Италии (см., например: Конституции зарубежных государств. М., 2003. С. 197). Такой подход обусловлен дословным переводом итальянского термина - "tribunale ordinario". Однако необходимо учитывать, что как с точки зрения общепринятой правовой терминологии, так и с точки зрения структуры судебной системы Италии, термин "суды общей юрисдикции" видится как более корректный и отражающий в большей степени особенности итальянской судебной системы.

Статья 102 Конституции Италии гласит, что судебные функции осуществляются судьями общей юрисдикции, должности которых учреждены и деятельность которых регулируется законом о судоустройстве <*>. Суды общей юрисдикции рассматривают уголовные и гражданские дела. Систему судов возглавляет Кассационный Суд Италии - высшая судебная инстанция в системе судов общей юрисдикции.

<*> Королевский декрет от 30 января 1941 г. N 12 "О судоустройстве" // Gazzetta Ufficiale. 1941. 4 февр.

Данной статьей Конституции также установлено, что не могут учреждаться новые должности чрезвычайных или специальных судей. Статус специальных судов, существовавших на момент принятия Конституции, - административных и военных, - таким образом, был закреплен и окончательно ограничен.

Административное судопроизводство, направленное на защиту прав граждан и юридических лиц в связи с принятием решений публичными органами власти, включает в себя рассмотрение дел по оспариванию лицами актов публичной администрации. Согласно итальянскому законодательству понятие публичной администрации включает в себя всю совокупность государственных и муниципальных органов власти, а также организаций, на которые возложены функции управления и защиты публичных интересов.

Конституция выводит административный процесс за рамки обычного судебного судопроизводства, гражданского и уголовного и относит его к компетенции специальных административных судов, возлагая по общему правилу на административные суды выполнение важной функции по защите прав от неправомерных решений публичной администрации. Административными судами являются областные административные трибуналы и Государственный совет при выполнении им судебных функций <*>.

<*> Статус данных органов регулируется рядом законодательных актов, среди которых первостепенное значение имеют королевский декрет от 26 июня 1924 г. N 1058 "Принятие единого текста законов о Государственном совете" // Gazzetta Ufficiale. 1924. 7 июля; Закон от 6 декабря 1971 г. N 1034 "О создании областных административных трибуналов" // Gazzetta Ufficiale. 1971. 13 дек.

Главной особенностью итальянской судебной системы является то, что споры по оспариванию принятых публичной администрацией решений не рассматриваются исключительно административными судами, но могут быть отнесены и к компетенции судов общей юрисдикции. Подведомственность административных судов и судов общей юрисдикции в связи с оспариванием актов публичной администрации определяется особенностями итальянской правовой системы и существованием таких понятий, как законный интерес (interesse legittimo) и субъективное право (diritto soggettivo). Органы административной юстиции рассматривают дела, связанные со спорами, затрагивающими законные интересы граждан или юридических лиц, а суды общей юрисдикции - их субъективные права. Кроме того, в строго ограниченном законодательством перечне случаев компетенция органов административной юстиции распространяется и на споры с участием публичной администрации, затрагивающие субъективные права граждан (так называемая исключительная юрисдикция (giurisdizione esclusiva). Перечень категорий дел, подлежащих рассмотрению в порядке исключительной юрисдикции, крайне ограничен, так как такой порядок является исключением из общего правила.

Сущность деления прав на субъективные права и законные интересы имеет исторические корни и относится к середине XIX в., когда впервые были использованы в законодательстве данные понятия и заложены основы распределения полномочий по рассмотрению споров в связи с неправомерными решениями публичной администрации.

Конституция Италии упоминает субъективные права и законные интересы в своем тексте трижды (ст. ст. 24, 103 и 113), но тем не менее не дает их определения и не объясняет сущность различий. Таким образом, "задачей доктрины стало выявление различий между субъективным правом и законным интересом, а задачей судебной практики - отнесение конкретных обстоятельств дела под то или иное понятие" <*>.

<*> Ivan R.S. Pacifico Tra interese legittimo e diritto soggettivo // Quaderni Costituzionali. 2003. N 3. Р. 135 - 159.

Основное отличие, выработанное доктриной и подтвержденное судебной практикой, заключается в том, что субъективное право носит абсолютный характер и подлежит защите вне зависимости от каких-либо факторов. Субъективное право - требование, прямо предусмотренное и защищаемое законом, в отношении которого все остальные субъекты должны придерживаться установленного поведения <*>. В качестве права, подлежащего абсолютной защите, можно отнести право на жизнь, право на жилище и др.

<*> F. Caringella, L. Delpino, F. Del Giudice Diritto amministrativo. Napoli, 1999. P. 47.

Законный интерес не подлежит полной защите, он является стремлением к какому-то благу или результату. Его осуществление зависит от другого интереса, правообладателем которого является публичная администрация.

Марио Нигро дает следующее определение законного интереса - "преимущество одного субъекта перед благом административной власти, заключающееся в наделении субъекта полномочиями по осуществлению данной власти таким образом, чтобы дать возможность реализовать интерес к благу" <*>.

<*> Nigro Mario Giustizia amministrativa. Bologna, 1979. P. 112.

Можно привести следующие примеры законных интересов <*>. Гражданин, участвующий в публичном конкурсе на замещение должности в государственном органе, обладает законным интересом. Интересом в данном случае является "стремление к благу", в качестве которого выступает вакантное место в государственном органе. Благо, т.е. должность, находится в распоряжении публичной администрации, и его передача гражданину зависит от его профессиональных качеств, уровня подготовки и других критериев, на основании которых публичная администрация делает выбор в пользу того или иного кандидата. Гражданин, таким образом, обладает не субъективным правом, а законным интересом, который находится в распоряжении публичной администрации.

<*> Сasetta Elio Manuale di diritto amministrativo. Milano, 2003. P. 280.

Другой пример: ст. 42 Конституции Италии наделяет публичную администрацию правом экспроприации частной собственности в общественных интересах при условии выплаты компенсации (в частности, в целях строительства объектов общественной пользы). Законодательство в данном случае устанавливает приоритет общественных интересов над законным интересом гражданина, заключающимся в сохранении права частной собственности. При данных обстоятельствах законный интерес собственника, подвергшегося экспроприации, заключается в том, чтобы процедура отчуждения происходила в соответствии с законом и органы публичной администрации правильно осуществили оценку имущества <*>. Во всех иных случаях право гражданина на частную собственность (в частности, в отношениях с другими гражданами) является абсолютным и подлежащем защите, то есть является субъективным правом.

<*> Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина. М., 1996. С. 207.

Схематично суть отличий между законными интересами и субъективными правами можно провести по параметрам уровня и формы защиты <*>. По уровню защиты можно отметить, что субъективное право защищается всегда, незамедлительно и в полной мере вне зависимости от поведения других субъектов; защита же законного интереса осуществляется не сразу и не в полной степени, а только в связи с реализацией публичного интереса публичной властью. По форме защиты субъективное право может быть защищено компенсационными или восстановительными мерами, а нарушение законного интереса дает право на получение компенсации в связи с незаконными действиями публичной администрации.

<*> F. Caringella, L. Delpino, F. del Giudice Diritto amministrativo. Napoli, 2003. P. 80.

При рассмотрении дел по защите прав в связи с неправомерными решениями публичной администрации суды общей юрисдикции и административные суды наделены, кроме того, и различными процессуальными полномочиями при вынесении решения. Суды общей юрисдикции правомочны приостанавливать действие актов публичной администрации в случае их несоответствия закону, в то время как органы административной юстиции вправе их отменять, вносить в них изменения, а также в установленных законом случаях обязывать публичную администрацию применить какой-либо нормативно-правовой акт по предмету спора. Во многом это определяется существованием юрисдикции по проверке законности (giurisdizione di legittimita), которая свойственна судам общей юрисдикции, и юрисдикции по существу (giurisdizione di merito), которая допускается для административных судов. Суть отличия состоит в том, что суд, наделенный юрисдикцией по проверке законности, вправе рассматривать дело исключительно с позиций применения той или иной нормы закона в рамках обстоятельств по делу. Юрисдикция по существу предполагает возможность не только оценки деяний сторон по делу с точки зрения норм закона, но и оценки их целесообразности. Все административные суды при рассмотрении определенной категории споров граждан с публичной администрацией вправе принимать решения по делу, исходя из целесообразности действий публичной администрации при принятии оспариваемого акта в той или иной ситуации.

Таким образом, неправомерное решение публичной администрации в зависимости от обстоятельств его вынесения может быть оспорено как в суде общей юрисдикции, так и в административном суде. Интересно отметить, что подобное деление прав граждан на две основные группы, определяющее подведомственность дел административных судов и судов общей юрисдикции, характерно только для Италии. К изучению сущности этих "сугубо итальянских" понятий законного интереса и субъективного права не раз обращались Государственный совет, Кассационный Суд и многочисленные ученые-исследователи <*>. О пересмотре конституционных положений, касающихся указанных понятий, речь не идет, однако признается необходимость совершенствования законодательства, посвященного данным вопросам, с целью повышения эффективности и прозрачности, а также приближению к стандартам европейского права <**>.

<*> Хотя Италия и принадлежит к романо-германской правовой системе, судебная практика Кассационного Суда как высшего суда общей юрисдикции и Государственного совета как высшего органа административной юстиции имеет особое значение. Толкование и применение норм законодательства Кассационным Судом и Государственным советом рассматриваются итальянскими юристами как неотъемлемая часть доктрины. Нижестоящие суды, хотя формально и не связаны решениями Кассационного Суда и Государственного совета, руководствуются их правовыми позициями при рассмотрении дел.
<**> См., в частности, решение Кассационного суда Италии от 22 июля 1999 г. N 500.

Итальянское законодательство и сложившаяся судебная практика придают особое значение защите от неправомерных решений публичной администрации.

Сложно сделать вывод о целесообразности существующего распределения полномочий при рассмотрении споров с участием публичной администрации между судами общей юрисдикции и административными судами. Сложившаяся система рассмотрения дел стала компромиссом между историческими особенностями развития судебной системы, пережившей смену монархии, фашистской диктатуры и республиканской формы правления, и необходимостью защиты прав граждан от противоправных решений публичной администрации. Сохранение основ судебного устройства, которые датируются серединой XIX в., и периодический пересмотр полномочий судов, вызываемый переменой характера общественных правоотношений (последняя реформа административной юстиции датируется 2000 г.), являются характерной особенностью итальянской правовой системы, которая получила отражение и в судебной защите прав от действий органов власти.