Мудрый Юрист

Развитие законодательства об административной ответственности несовершеннолетних в странах содружества

Татарян В.Г., начальник кафедры административного права и административно-служебной деятельности Академии экономической безопасности МВД России, профессор, полковник милиции.

Анализ действующего на рубеже столетий в странах Содружества Независимых Государств (далее - СНГ или Содружество) административно-деликтного законодательства позволяет констатировать, что оно к началу нового столетия претерпело определенные изменения. При этом "вектор скорости" изменения данного законодательства у всех парламентариев стран СНГ не одинаков.

В одних странах Содружества (Казахстан, Кыргызстан, Беларусь, Азербайджан, Узбекистан и Россия) уже действуют новые нормативные правовые акты, регламентирующие ответственность несовершеннолетних. В других странах Содружества (Армения, Грузия, Таджикистан, Украина, Молдова и Туркменистан), где в настоящее время по тем или иным причинам еще не завершено кардинальное реформирование национального административно-деликтного законодательства, эту правотворческую работу еще предстоит осуществить.

В силу этого автор настоящей статьи поставил перед собой цель ознакомить заинтересованного читателя с рядом правовых новелл, уже появившихся в правовых актах вышеназванных стран СНГ. Сразу же следует оговориться, что с распадом Союза ССР и приобретением независимости в 1991 г. бывшие союзные республики, а теперь независимые страны Содружества, не заглядываясь на "большого брата", стали самостоятельно осуществлять правовое регулирование вопросов административной ответственности несовершеннолетних, проживающих в данных государствах. И как следствие этого появились представляющие научный интерес законодательные находки, с некоторыми из которых хотелось бы поделиться с читателями, высказав свое мнение по поводу приводимых ниже новелл.

Так, например, представляют интерес новеллы, включенные в концептуально новый КоАП Республики Беларусь, принятый белорусскими законодателями в апреле 2003 г. Ниже мы рассмотрим положения ст. 4.3 белорусского Кодекса. Наше повышенное внимание к ней объясняется тем, что в данной статье впервые в административно-деликтном законодательстве стран СНГ установлен "пониженный" возрастной предел наступления административной ответственности. За совершение ряда административных проступков ответственность теперь может наступить и по достижении 14-летнего возраста, т.е. на два года раньше. В ч. 1 ст. 4.3 нового КоАП РБ записано, что административной ответственности подлежит физическое лицо, достигшее ко времени совершения правонарушения 16-летнего возраста (а вот далее - самое интересное!), за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом. Перечень этих исключительных случаев как раз и определен в ч. 2 ст. 4.3 Кодекса. Таким образом, белорусский законодатель, первым из законодателей стран СНГ, решился снизить возрастную планку административной ответственности до 14-летнего возраста <*>.

<*> Мы, кстати, разделяем эту точку зрения, считая, что возрастная планка должна быть понижена до 14 лет за совершение наиболее серьезных административных деликтов, таких, как мелкое хулиганство, умышленное причинение телесного повреждения, нарушения, связанные с огнестрельным и холодным оружием, мелкое хищение и некоторые др.

Согласно ч. 2 ст. 4.3 КоАП РБ физическое лицо в возрасте от 14 до 16 лет подлежит административной ответственности лишь за совершение ниженазванных запрещенных настоящим Кодексом деяний: за умышленное причинение телесного повреждения (ст. 9.1); за мелкое хищение (ст. 10.5); за умышленные уничтожение либо повреждение имущества (ст. 10.9); за нарушение требований пожарной безопасности в лесах или на торфяниках (ст. 15.29); за жестокое обращение с животными (ст. 15.45); за разжигание костров в запрещенных местах (ст. 15.58); за мелкое хулиганство (ст. 17.1); за нарушение правил, обеспечивающих безопасность движения на железнодорожном или городском электрическом транспорте (ч. 1 - 3, 5 ст. 18.3); за нарушение правил пользования средствами железнодорожного транспорта (ст. 18.4); за нарушение правил пользования транспортным средством (ст. 18.9); за нарушение требований по обеспечению сохранности грузов на транспорте (ст. 18.34); за нарушение порядка вскрытия воинских захоронений и проведения поисковых работ (ст. 19.7); за незаконные действия в отношении холодного оружия (ст. 23.47) и некоторые др.

Вместе с тем не может подлежать ответственности физическое лицо, достигшее возраста, предусмотренного ч. 1 или 2 ст. 4.3 Кодекса, если в процессе осуществления производства по делам об административных правонарушениях будет установлено, что вследствие отставания в умственном развитии, не связанного с психическим расстройством (заболеванием), оно во время совершения деяния было не способно сознавать его фактический характер или противоправность. Думается, что в этой части ст. 4.3 Кодекса как раз и реализовывается принцип гуманизма и заложены основания для реализации принципа гуманизма, продекламированного в ч. 8 ст. 4.2 Кодекса <*>.

<*> Суть его заключается в том, что физическому лицу, совершившему административное правонарушение, должно быть назначено административное взыскание, необходимое и достаточное для его воспитания. Административное правонарушение не имеет своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий.

Правовое регулирование ответственности несовершеннолетних в Беларуси этой статьей не ограничивается. Так, в ст. 4.6 Кодекса, именуемой "Ответственность несовершеннолетних", определено, что административная ответственность несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, совершивших административные правонарушения, наступает в соответствии с настоящим Кодексом (ч. 1). При этом на несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет не может налагаться административное взыскание в виде административного ареста, а на несовершеннолетних в возрасте от 14 до 16 лет не могут налагаться также административный штраф (за исключением случаев, когда они имеют свои заработки, стипендию и (или) иной собственный доход) или исправительные работы (ч. 2 ст. 4.6 КоАП РБ).

В ч. 3 ст. 4.6 Кодекса белорусский законодатель, еще раз проявив гуманизм и снисхождение к несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет, записал, что на них может налагаться административное взыскание в виде предупреждения даже вне зависимости от того, предусмотрено ли оно в санкции статьи. Следует напомнить, что дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, в настоящее время во всех странах СНГ рассматривают городские, районные, районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних.

В России комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (именно так они сейчас называются) в соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120 "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" входят в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Они образуются в порядке, установленном законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. В соответствии с этим Законом комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые органами местного самоуправления, в пределах своей компетенции в настоящее время обеспечивают: осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних; применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Отметим, что порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими отдельных государственных полномочий определяется законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Вместе с тем нам хотелось бы отметить, что помимо Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" до сих пор, как ни странно, действует еще один законодательный акт, который, без сомнения, является одним из самых "возрастных".

Речь идет об Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г., которым было утверждено Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, действующее до сих пор несмотря на то, что многие его положения, понятия, термины превратились в анахронизмы, безнадежно устарели и не отвечают сложившимся реалиям сегодняшнего дня. Это касается прежде всего ссылок на несуществующие уже более 13 лет органы государственной власти бывшего Союза ССР, в частности учреждения МВД СССР, учреждения Государственного банка СССР, Трудовые сберегательные кассы, местные Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты, Советы Министров автономных республик, а также ссылок на соответствующие статьи не действующего с 1 января 1997 г. УК РСФСР советского образца и некоторые другие правовые акты ушедшей эпохи "развитого социализма".

Вследствие этой и целого ряда подобных причин законодательный орган страны - Государственная Дума РФ должна была, по нашему мнению, как минимум лет десять назад разработать и принять Федеральный закон "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав", в котором, руководствуясь Конституцией РФ и новейшим федеральным законодательством, установить правовые основы образования, организации и деятельности данных комиссий, в том числе и как коллегиальных органов административной юрисдикции. Данные комиссии, на наш взгляд, должны принимать самое активное участие в разработке целевых Программ защиты прав и законных интересов несовершеннолетних лиц, улучшения условий жизни, охраны здоровья, воспитания, образования, труда и отдыха, а также профилактики их безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий. Однако до сих пор на федеральном уровне, к сожалению, данный законодательный акт, определяющий правовой статус этих коллективных органов административной юрисдикции, не принят. Поэтому сейчас, после принятия и вступления в действие нового КоАП РФ и ряда иных федеральных законов, представилась возможность более качественно подготовить данный законопроект. В нем следовало бы закрепить основы организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав как одного из основных органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, создаваемых как на федеральном уровне - при Правительстве РФ, так и в субъектах РФ на уровне правительств республик, краев и областей, но главное - в муниципальных образованиях - городах и районах страны.

В связи с этим нам представляется заслуживающим внимания и тщательного изучения опыт правотворческой деятельности коллег из стран Содружества. Так, в частности, в Казахстане в целях осуществления единого государственного подхода к реализации комплексного решения проблем профилактики преступлений, правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних, защиты их прав и законных интересов 11 июня 2001 г. было принято Постановление Правительства Республики Казахстан N 789 "Об утверждении Типового положения о комиссии по защите прав несовершеннолетних" <*>. В соответствии с данным Постановлением Правительства Казахстана комиссии по защите прав несовершеннолетних в Республике Казахстан признаны постоянно действующим органом, создаваемым в целях формирования единого подхода к реализации комплексного решения проблем профилактики преступлений, административных правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних, защиты их прав и законных интересов.

<*> Данное Постановление Правительства РК действует с изменениями, внесенными Постановлениями Правительства РК от 14 июня 2002 г. N 646 и от 4 марта 2004 г. N 272.

В Казахстане в настоящее время созданы областные, городские (городов республиканского значения - г. Алматы и столицы страны - г. Астаны), районные (в городах областного значения) комиссии при местном исполнительном органе власти. Состав комиссии утверждается решением Акима (главы администрации) области, города или района. Комиссия по защите прав несовершеннолетних образуется в составе председателя (заместителя Акима), заместителя председателя (заместителя начальника территориального органа внутренних дел), 6 - 12 членов комиссии и ответственного секретаря комиссии, который занимает штатную должность в аппарате соответствующего государственного органа, а также объединяет представителей органов внутренних дел, образования и науки, культуры, здравоохранения и иных ведомств, заинтересованных в профилактике преступлений, правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов.

Среди основных функций комиссии при Акимате города республиканского значения (столицы), района (города областного значения) Казахстана следует отметить такие, как: составление протоколов об административных правонарушениях в соответствии с административным законодательством; рассмотрение, в пределах своей компетенции, дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними; принятие мер воздействия к несовершеннолетним и их родителям или иным законным представителям в случаях и порядке, предусмотренных законодательными актами Республики Казахстан и настоящим Положением.

Заседания комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц и являются, как правило, открытыми. В целях обеспечения конфиденциальности информации о несовершеннолетнем, его родителях или иных законных представителях комиссия с учетом характера рассматриваемых материалов может по просьбе лиц, участвующих в деле, принять мотивированное постановление о проведении закрытого заседания.

По результатам рассмотрения материалов в отношении несовершеннолетнего, его родителей или иных законных представителей, а также представлений организаций образования и органов, ответственных за профилактику преступлений, правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних, обращений иных органов и организаций независимо от их организационно-правовой формы, информации граждан комиссия принимает постановление, в котором излагается решение: о применении мер административного взыскания и воздействия, предусмотренных КоАП РК; о применении мер воздействия, предусмотренных соответствующими пунктами данного Положения; о направлении в органы внутренних дел страны информации о готовящемся либо совершенном преступлении. В постановлении комиссии по защите прав несовершеннолетних по административному делу должны быть указаны: наименование и персональный состав комиссии; дата и место заседания комиссии; сведения о лице, в отношении которого рассматриваются материалы; обстоятельства, установленные при рассмотрении материалов; доказательства, на основании которых принято решение; нормативный правовой акт, предусматривающий ответственность за правонарушение либо гарантирующий права несовершеннолетнего; решение, принятое комиссией; предлагаемые комиссией меры по оказанию социальной помощи несовершеннолетнему, органы или лица, которым они поручены; сведения о разъяснении сроков и порядка обжалования данного постановления.

Постановление комиссии по делу об административном правонарушении выносится в соответствии с положениями разделов 4 и 5 КоАП РК и объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела, а его копия вручается при этом лицу, в отношении которого оно вынесено. Оно также должно быть направлено для исполнения в соответствующие государственные органы и организации независимо от их организационно-правовой формы. Постановление комиссии принимается простым большинством голосов членов комиссии, участвующих в заседании. В случае если голоса распределились поровну, голос председательствующего на заседании комиссии является решающим.

Если в ходе рассмотрения материалов будут выявлены причины и условия, способствовавшие совершению административных правонарушений, антиобщественных действий и безнадзорности несовершеннолетних, а также нарушению прав и законных интересов несовершеннолетних, комиссия наделена полномочиями направления в государственные органы, органы местного самоуправления и организации независимо от их организационно-правовой формы соответствующих представлений об их устранении. Должностные лица органов и организаций в течение одного месяца со дня получения представления комиссии обязаны рассмотреть его и сообщить соответствующей комиссии о мерах, принятых по устранению нарушений прав и законных интересов несовершеннолетних. Несообщение о принятых мерах по устранению причин и условий, способствовавших совершению несовершеннолетними правонарушений, может повлечь за собой ответственность, установленную КоАП РК. Таким образом, в Казахстане в начале нового столетия осуществили правовую регламентацию деятельности основного органа, призванного осуществлять защиту прав несовершеннолетних.

В результате сравнительно-правового анализа вышеперечисленных норм национального административно-деликтного права стран СНГ можно констатировать, что новейшее национальное административно-деликтное законодательство стран СНГ в настоящее время находится на достаточно высоком международном уровне развития. При их разработке были учтены основные международно-правовые стандарты и требования таких международных правовых актов, как Конвенция ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г., Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних, так называемые Пекинские правила от 10 декабря 1985 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и некоторые другие.

Дело теперь, как говорится, за малым: прогрессивные нормативные правовые нормы не должны оставаться лишь на бумаге, они должны с высоким уровнем эффективности применяться в повседневной административно-юрисдикционной деятельности уполномоченных органов и их должностных лиц в борьбе с административными правонарушениями, при этом не забывая о том, что основными задачами административно-деликтного законодательства являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, в особенности не достигшего совершеннолетнего возраста, а также предупреждение административных правонарушений.