Мудрый Юрист

Структурно-организационное обеспечение милицией охранительных функций государства в условиях переходного периода

Кваша Л.Ф., кандидат юридических наук, доцент.

Настоятельная необходимость обеспечения правоохранительной безопасности, особенно в условиях государства переходного периода, требует сохранения в структурной организации государства определенных звеньев, которые должны организовывать охрану общественного порядка, гарантировать общественную безопасность и вести борьбу с преступностью.

По мнению Ю.П. Соловья, централизованность милиции составляет потенциальную угрозу правам человека. Отличительная особенность этой модели милиции вступала в противоречие с провозглашенным на законодательном уровне принципом двойного подчинения. Одновременно с организационно-правовой стороны советская модель полиции оценивалась как аморфная, поскольку милиция статуировалась как государственный орган или организация, фактически являясь не органом, а государственной структурой, состоящей из совокупности взаимодействующих между собой органов, учреждений и подразделений, то есть являясь по своей сущности формированием. При этом разбалансированности этого государственного полицейского аппарата препятствовала его централизация <*>.

<*> Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск: ВШМ МВД РФ, 1993. С. 15 - 17.

Традиционно для структурного обеспечения внутренних функций государства, реализация которых направлена на обеспечение правоохранительной безопасности, формируются специфичные организационные единицы - органы государственного аппарата. Для их обозначения используются такие термины, как службы, учреждения, подразделения. В качестве родового термина при этом применяются слова "милиция" и "полиция". Принципиально важным является то, что включение в структурную организацию государства органов правопорядка обусловлено сложностью и многоплановостью проблем обеспечения правоохранительной безопасности.

В организационно-структурном плане возможен двоякий подход к формированию государственных органов, предназначенных для выявления и раскрытия, предупреждения и пресечения противоправного поведения граждан. Во-первых, это воплощение в жизнь идеи о том, что население, надлежащим образом экипированное и вооруженное, должно само справляться с обеспечением собственной безопасности, то есть создание из числа представителей гражданского населения военизированных формирований - дружин, ополчений, объединений войскового типа, осуществляющих охрану общественного порядка и по мере своих возможностей ведущих борьбу с преступность и правонарушениями. Подобная концепция была апробирована в прошлом и в современных условиях в тех государствах, которые переживали и переживают революции, гражданские войны, государственные перевороты. Для обозначения подобных формирований и применяется латинский термин "милиция", означающий войско. Многие страны, отвергая идею повсеместного вовлечения граждан в деятельность по обеспечению правопорядка, используют определенные элементы этого варианта для обеспечения внутренней безопасности государства (например, шерифская служба в США).

Во-вторых, жизнеспособной оказалась идея, согласно которой обеспечивать правоохранительную безопасность общества должны профессионалы, организационно объединяемые в специальные органы, учреждения, подразделения, подчиненные исполнительной власти. В современных условиях эта концепция, конечно, с учетом национальных особенностей, доминирует практически во всех странах, в том числе и в России. Подобного рода организационные звенья обозначаются терминами как "полиция", так и "милиция".

Свою специфику имеет элемент включения полиции (милиции) в структурную организацию государства. Так, полиция может быть самостоятельным автономным ведомством, либо включаться в структурную организацию государства опосредованно. Эта ситуация, когда службы, учреждения и подразделения милиции признаются структурными компонентами такой, например, правоохранительной структуры, как орган внутренних дел. Такая модель государственной централизованной многопрофильной милиции была характерна для СССР и к 2005 г. в несколько модернизированном варианте сохраняется в Российской Федерации.

При рассмотрении вопросов о сущности милиции, ее месте в системе органов государственной власти и местного самоуправления используются такие термины, как "исполнительный", "исполнительно-распорядительный орган", "административно-исполнительный орган", "административный, исполнительно-распорядительный орган", "орган государственного управления", "система государственных органов" <1>. Существует и особая точка зрения, согласно которой милиция признается не органом, а "материальным <2>, общественным придатком механизма государства" <3>. Отдельные авторы выделяют "силовые" ведомства, которые составляют костяк, основу властной силы государства (армия, органы безопасности, охраны общественного порядка) <4>. В последнее время чаще всего милицию относят к числу правоохранительных органов <5>.

<1> Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Российский закон о милиции. М.: МП "Вердикт", 1992. С. 67 - 71.
<2> Теория государства и права (схемы и комментарии): Учебное пособие / Под ред. док. юрид. наук, проф. Ромашова. Издательский дом "Сентябрь", 2000. С. 36.
<3> Малько А.В. Экзамен по теории государства и права: 100 ответов на 100 возможных вопросов: Учебно-методическое пособие. М.: Фирма "Гардарика", 1996. С. 41; Толстик В.А. Основы теории государства. Н. Новгород, 1995. С. 39.
<4> Алексеев А.А. Государство и право. Начальный курс. М.: Юрид. лит., 1993. С. 88.
<5> Братко А.Г. Правоохранительные органы и их виды // Теория права и государства: Учебник / Под ред. проф. В.В. Лазарева. М.: Право и Закон, 1996. С. 233; Кваша Л.Ф., Кваша Ю.Ф. Правоохранительные органы Российской Федерации. Указ. соч. С. 94 - 102; Правоохранительные органы: Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002. С. 175 - 182.

Нетрудно заметить, что ключевым термином во всех этих словосочетаниях является "орган". В лексическом плане данный термин трактуется как государственное или общественное учреждение, организация <*>. С учетом подобного значения милиция в целом ни органом, ни учреждением, ни организацией признана, по мнению автора, быть не может. Это объясняется тем, что каждый орган, входящий в систему государственной власти, во-первых, создается для структурного обеспечения одной или нескольких функций, а во-вторых, отмечается внутренним единством, обеспечивающим его управляемость. С этой точки зрения нынешняя российская милиция может быть признана правоохранительным органом только в том случае, если бы все ее организационные звенья были тесно взаимосвязаны между собой, а им придана согласно правилам управленческой науки форма административного ведомства, объединяющего систему государственных учреждений. В современных условиях существуют организационные звенья, которые структурно обеспечивают реализацию таких функций, как оперативно-розыскная деятельность, дознание, административная деятельность. Однако с точки зрения их интегрирования в рамках государственного учреждения (органа) наблюдается специфичная картина. Так, оперативные подразделения органов внутренних дел организационно оформлены в отраслевые оперативные службы и условно объединены под эгидой термина "криминальная милиция". При этом каждому оперативному подразделению милиции предоставлена возможность в пределах, предусмотренных ст. 157 УПК РФ, осуществлять функцию дознания. Ни отдельное оперативное подразделение, ни криминальная милиция в целом государственным учреждением не являются, а представляют структурные компоненты такого административного ведомства, как орган внутренних дел, во главе с таким центральным аппаратом, как МВД РФ.

<*> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1990. С. 458.

Аналогичная ситуация наблюдается и при структурном обеспечении такой функции, как административная деятельность, с поправкой на то, что здесь создаются и такие организационные звенья, как подразделения и учреждения <*>. Однако последние не являются аналогом самостоятельного правоохранительного органа, а входят в качестве компонентов в максимально централизованную государственную структуру - в органы внутренних дел. Для обозначения государственных учреждений - составных частей органов внутренних дел традиционно применяются словосочетания ГРОВД, ЛОВД, УВД, ГУВД, ГУВДТ, МВД. Все эти государственные учреждения, образовывая единую систему органов внутренних дел, в каждом из них интегрируют организационные звенья, структурно обеспечивающие как вышеупомянутые функции, так и иные виды правоохранительной деятельности, например предварительное следствие, а до 1995 г. - исполнение наказаний, надзор за обеспечение пожарной безопасности. На ведомственном уровне правовое статуса и деятельности органов внутренних дел представлено в типовых положениях о ГРОВД, ЛОВД, в примерном перечне основных функциональных обязанностей руководителей горрайлиноргана. Кроме того, с 18 июля 1996 г. действует и Положение о Министерстве внутренних дел РФ <**>.

<*> Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) / В ред. Указа Президента РФ от 2 декабря 1998 г. N 1454.
<**> Сборник нормативных актов по административной деятельности органов внутренних дел. М.: Издательство "Щит-М", 1999. С. 12 - 24, 60 - 98.

Поэтому механически переименовать "орган внутренних дел" в "орган милиции" даже после перемещения органов УИС и пожарной безопасности в состав соответственно Минюста РФ и МЧС РФ не представляется возможным. Это обусловлено и тем, что в структуре ГРОВД, ЛОВД, МВД, УВД остаются организационные звенья, обеспечивающие предварительное следствие, дознание, а также внутренние войска.

Вместе с тем в отечественных реалиях термин "полиция" был использован в период с 1993 по 2003 г. для обозначения нового для России силового ведомства - налоговой полиции, которое в себе интегрировало организационные звенья, реализующие налогово-проверочную функцию, ОРД, предварительное следствие, дознание, экспертно-криминалистическую деятельность. С учетом сказанного милиция не может быть признана автономным звеном исполнительной ветви власти, а представляет собой сложную и многофункциональную подсистему такого административного ведомства - правоохранительного органа, как орган внутренних дел.

Помимо организационной специфики существует и терминологическая проблема в форме дискуссии в том, какое слово приемлемо для обозначения тех учреждений, которые призваны решать вышеуказанные задачи. С точки зрения места в структурной организации государства имеет смысл осветить соотношение данных понятий и их этимологическое происхождение.

Используемый в научном обороте в нашей стране с 1960-х гг. термин "органы внутренних дел" для обозначения органа государственного аппарата, предназначенного для обеспечения правоохранительной безопасности, не имеет, как правило, аналогов в зарубежных странах, поэтому, в частности, в англоязычных странах предпочитают использовать такой термин, как law enforcement agencies, в дословном переводе обозначающий "органы, силой обеспечивающие применение закона". Речь идет о таком силовом ресурсе, как возможности применять меры государственного принуждения к правонарушителям. Западные юристы предпочитают говорить о моделях сил обеспечения внутренней безопасности, в состав которых наряду с подразделениями самых различных ведомств, обеспечивающих в пределах своей компетенции права и свободы граждан, входят и традиционные органы полиции <*>.

<*> Яковлева Е.И., Яковлев К.Л. Организация и деятельность органов внутренних дел в условиях федеративного устройства государства. М., 1997. С. 3.

Этимологически термин "полиция" восходит к древнегреческому "politeia", корни которого, в свою очередь, в слове "polis" - город. Таким образом, речь идет о государственном управлении применительно к городу-полису. В подобном смысле он перешел в латинский язык, а затем стал использоваться в лексиконе западноевропейских ученых. В конце XIV в. термин "полиция" начали употреблять во Франции и Германии. Французским словом "police" и немецким "polizei" стали обозначать совокупность различных элементов общественного порядка, а затем и государственную деятельность, направленную на обеспечение т.н. "общественного благополучия" <*>.

<*> Губанов А.В., Зубов И.Н. Полиция государств дальнего зарубежья. М., 1999. С. 7 - 8.

В XVII в. от полиции отпочковывается государственная деятельность в сфере военного, финансового управления, правосудия и международных отношений. Таким образом, к началу XVIII в. полиция обозначала всю правительственную, административную деятельность, государственное управление в узком смысле, т.е. "репрессию в области безопасности и регламентацию в области благосостояния" <*>.

<*> Полицейские постановления иностранных государств. СПб., 1866. Т. II. С. 56.

В таком виде данный термин вошел в официальный язык, а затем был введен в научный оборот. Вместе с тем с 20-х гг. XVIII в. более распространенным его содержанием становится система административных органов, предназначенных для борьбы с правонарушениями. Именно под этим названием соответствующие учреждения начали функционировать в Австрии, Германии, Великобритании, Испании, Франции, Швеции, и других странах Европы, а затем и всего мира <*>.

<*> Губанов А.В. Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудничество: Монография. М.: Московская академия МВД России, 2001. С. 8 - 61.

Термин "милиция" имеет иное происхождение. Таким словом еще в Древнем Риме обозначалась служба солдата-пехотинца (лат. miles происходит, в свою очередь, от mille (тысяча, легион)). С созданием в государствах Западной Европы постоянных, регулярных вооруженных сил в противоположность им милицией стало именоваться войско, создаваемое только на период войны, то есть ополчение, вооруженный народ. В подобной трактовке понятие "милиция" и сейчас используется в конституциях и законодательстве ряда развитых стран (например, США) <*>.

<*> Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации "О милиции". М.: Проспект, 2000. С. 12.

Использование термина "милиция" взамен термина "полиция" после 1917 г. было обусловлено идеологическими мотивами новой государственной власти. Этим подчеркивалось, что в условиях государства диктатуры пролетариата по своему наименованию ведущая правоохранительная вооруженная организация отличается от аналогичного элемента структурной организации буржуазного государства в виде полиции. В качестве ключевого критерия разграничения стала использоваться та стратегическая цель, к достижению которой должна была стремиться советская милиция, - защита граждан, их прав и свобод, законных интересов советского общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Тем самым признавалось, что полиция имела своей задачей охрану безопасности капиталистического общества и государства за счет методов прямого принуждения в отношении трудящихся, а советская милиция действует в интересах пролетариата и трудящихся масс <*>. Венцом концептуальных подходов в понимании милиции как специфичного органа советского государства был постулат о том, что по мере развития социализма и построения коммунистического общества, необходимость в милиции отпадет.

<*> Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. 4-е изд. Пг., 1917. С. 78.

Процесс замены термина "полиция" термином "милиция" в отечественном официальном языке имеет под собой следующую историю. Созданное в ходе Февральской революции 1917 г. Временное правительство пришло к осознанию того факта, что авторитет полиции и лиц, состоящих на полицейской службе, необычайно низок. Поэтому первым шагом по реформированию данной системы органов было изменение его словесного обозначения. К этому времени весьма широкую популярность приобрела ленинская идея так называемой народной милиции, заменяющей собой армию, полицию и вообще все чиновничество. 17 апреля 1917 г. Временное правительство учредило вместо наружной полиции милицию, децентрализовав прежний аппарат, демократизировав службу в нем, но по сути оставив в стране профессиональную регулярную полицию.

В целях ослабления власти Временного правительства партия большевиков выдвинула лозунг ликвидации созданной им милиции и замены ее "всеобщим вооружением народа", т.е. "действительно народной" милицией. В соответствии с Постановлением НКВД РСФСР от 28 октября (10 ноября) 1917 г. "О рабочей милиции" первые месяцы рабочая милиция и Красная гвардия действовали как добровольческие отряды. Но уже в октябре 1918 г. согласно Инструкции по организации советской рабоче-крестьянской милиции, утвержденной НКВД РСФСР и НКЮ РСФСР, ей стал придаваться статус государственной структуры, действующей на профессиональной основе.

Таким образом, милиция в собственном значении этого слова просуществовала в Советском государстве немногим более года, приобретая к концу 1918 г. основные организационные и правовые признаки полиции. Разумеется, к прежнему названию возврата не было, ибо это означало бы публичное признание несостоятельности одного из коренных положений ленинской теории социалистического государства. На современном этапе развития российской государственности структурные элементы органов внутренних дел, терминологически обозначаемые словом "милиция", по своей сути наиболее близки зарубежным правоохранным структурам, именуемым органами полиции, жандармерией.

По мнению автора, противопоставление терминов "милиция" и "полиция" несостоятельно. Это объясняется закономерностями развития языка, когда определенный термин, казавшийся вначале нежизнеспособным, постепенно вбирает в себе определение, свойственное другому термину. Вследствие этого процесса в данном случае термин "милиция" приобрел сущность соответствующей вооруженной правоохранительной организации. Однако возможен и возврат к термину "полиция", что обусловлено соответствующим решением законодателя, который пошел уже на подобный шаг, использовав указанное слово для обеспечения отечественных органов налоговых расследований в период 1992 - 2003 гг., а с 2003 г. - органов, обеспечивающих правопорядок в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ.

Чтобы исключить путаницу в терминологии многочисленных правовых актов, составляющих правовую основу деятельности органов правопорядка, автору оптимальным представляется терминологическое единообразие соответствующего понятийного аппарата. Переименование полиции на милицию или наоборот представляет собой формальный момент, поскольку не влечет за собой качественных изменений. Оптимизация деятельности данного организационного звена государства связана с совершенно иными параметрами. Речь идет о построении надлежащей модели милиции, например, с учетом федеративного устройства государства, эффективного ее ресурсного обеспечения, подготовки и принятия правовых актов, предоставляющих милиции полномочия, адекватные той криминальной обстановке, которая складывается в обществе.

Терминологический аспект в большей степени касается внешней, формальной стороны, характеризующей милицию. С точки зрения функционального аспекта важно, что службы, подразделения и учреждения милиции - это специализированные правоохранные структуры, отличающиеся профессионализмом и компетентностью их персонала. Эти признаки означают, что сотрудники милиции должны обладать возможностями и способностями обеспечивать безопасность личности, защищать частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности, охранять общественный порядок и обеспечивать общественную безопасность. Сотрудники милиции должны отличаться умениями и навыками по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, по выявлению и раскрытию преступлений, быть готовыми к оказанию помощи физическим и юридическим лицам, защите их прав и законных интересов в пределах, установленных законом.

Профессионализм и компетентность в работе милиции обеспечиваются за счет отбора в ее состав лиц, пригодных по своим физическим параметрам, а затем за счет профессиональной подготовки и переподготовки, установления порядка прохождения службы, гарантирующего формирование практического опыта работы в составе ее различных служб, учреждений, подразделений. Вместе с тем одного профессионализма и компетенции для разрешения проблем, связанных с поддержанием правопорядка в обществе, недостаточно. Для этого требуется и организационная упорядоченность, предполагающая создание в составе государственного аппарата ведомства, система которого включала бы в себя службы, подразделения, учреждения, отличающиеся планомерным, продуманным внутренним устройством и дисциплиной. Милиция в России как раз и относится к такому правоохранительному органу, как органы внутренних дел, организация и правовой статус которых позволяют в отечественных условиях соответствующим службам, подразделениям и учреждениям обеспечивать правоохранительную безопасность государства.

Однако организационный аспект деятельности милиции может отличаться особенностями, которые зависят от воли государственной власти. Она предопределяет модернизацию существующих моделей органов правопорядка, действующих в условиях федеративного устройства государства, либо влечет за собой выбор иной модели национальной милиции (полиции), исходя из особенности формы правления, государственно-территориального устройствам и иных критериев. Провозглашенная в конце 80-х гг. XX в. многоаспектная реформа советского, а затем российского общества предопределила наступление особого периода, который применительно к государству и праву принято называть переходным. Он специфичен в силу тех социально-политических процессов, которые обусловили появление серьезных проблем в области обеспечения правоохранительной безопасности. Поэтому вполне понятно, что милиция приобретает все большее значение в качестве основной правоохранной структуры. Это влечет за собой необходимость организационной модернизации и совершенствования правовых основ деятельности милиции.