Мудрый Юрист

Лицензирование как институт административного права

Гущин А.В., аспирант Московского государственного университета сервиса.

Лицензирование представляет собой сложное многоаспектное социально-правовое явление, которое рассматривается с различных сторон. В этой связи в юридической литературе предпринимаются попытки уяснения сущности и юридической природы института лицензирования, который призван обеспечить безопасность личности, общества и государства.

В ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. от 13 марта 2002 г. N 28-ФЗ) дается легальное определение лицензирования.

Лицензирование - это мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. В легальном определении законодатель делает "бюрократический" уклон на то, что лицензирование является комплексом действий лицензионных органов государства.

В условиях советской правовой системы лицензирование применялось очень редко. И это объяснимо ввиду очевидного примата публично-правовых институтов над интересами субъектов частноправовой деятельности. Воздействие государства в это время могло быть обеспечено ужесточением надзора в сфере частноправовой деятельности. Переход от административно-командной системы управления экономикой к рыночной объективно потребовал реально действующего института лицензирования в Российской Федерации. В этой связи принимается Постановление Совета Министров Российской Федерации от 27 мая 1993 г. N 492 "О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности", затем Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности", далее - Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Федеральный закон от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Институт лицензирования является достаточно сложным правовым образованием.

Так, по мнению Ж.А. Ионовой, лицензирование является формой легитимации предпринимательства <*>. Эта точка зрения наиболее часто встречается в литературе, ибо речь идет о признании законности полномочия экономического субъекта на осуществление определенного вида предпринимательской деятельности.

<*> Ионова Ж.А. Правовые проблемы легитимации предпринимательства // Государство и право. 1997. N 1. С. 46.

А.И. Цихоцкая считает, что реальным содержанием лицензирования является организационно-корректирующее воздействие государства на управляемый объект, то есть лицензирование - это одна из функций государственного управления <*>.

<*> Государственное управление: проблемы теории, истории, практики, преподавания. Ростов-на-Дону, 1993. С. 162 - 163.

Но, рассматривая лицензирование как функцию государственного управления, то есть один из наиболее общих и типичных способов воздействия государства на хозяйствующих субъектов, автор в данном определении не раскрывает правового содержания лицензирования.

О. Олейник определяет лицензирование как правовой режим начала и осуществления отдельных признанных законодательством видов предпринимательской деятельности, предполагающий:

во-первых, государственное подтверждение и определение пределов права на ведение предпринимательской деятельности;

во-вторых, государственный контроль за осуществлением определенного вида предпринимательской деятельности;

в-третьих, возможность прекращения деятельности по особым основаниям органами государства <*>.

<*> Олейник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. N 6. С. 17.

В данном определении речь идет о праве, которое появляется у предпринимателя при лицензировании, однако не раскрывается содержание этого права. Если рассматривать лицензирование как режим, то это специальный административно-правовой режим деятельности органов государства, допускающих начало и осуществление отдельных видов деятельности, вводимый в качестве социально-объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Иные авторы рассматривают лицензирование как способ охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности, используемый государством путем выдачи гражданину или юридическому лицу удостоверения на право заниматься определенным видом деятельности, преимущественно хозяйственным, и требующим со стороны компетентных органов наблюдения за ним <*>.

<*> Бельский К.С., Елисеев Б.П., Кучеров И.И. О системе специальных методов полицейской деятельности // Государство и право. 2003. N 4. С. 16.

Если рассматривать институт лицензирования с точки зрения гражданского права, то становится ясно, что он тесно связан с проблемами возникновения правоспособности юридического лица или гражданина-предпринимателя.

По мнению С.Н. Братуся, правоспособность как самостоятельная категория имеет значение и ценность лишь в качестве выражения абстрактной, то есть общей, возможности быть носителем прав и обязанностей. В отличие от правоспособности субъективное право - это принадлежащее данному субъекту наличное, существующее право. В содержание субъективного права входят конкретные проявления правоспособности как правомочия, которые действительно могут быть реализованы данным лицом <*>.

<*> Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 5 - 6.

В юридической литературе распространено мнение о том, что возникающая в результате получения лицензии правоспособность является специальной. Однако такая точка зрения нуждается в уточнении.

Как известно, в гражданском законодательстве выделяется общая и специальная правоспособность. Общую правоспособность коммерческие организации (кроме унитарных предприятий и некоторых других организаций) и предприниматели приобретают согласно п. 3 ст. 49 и п. 2 ст. 51 ГК РФ с момента их государственной регистрации. В отличие от этого специальная правоспособность ограничена не только законом, но и учредительными документами. С помощью записи в уставе организация сужает (по сравнению с общей правоспособностью) круг выполняемых ею видов деятельности.

Однако в большинстве случаев лицензия необходима субъекту предпринимательской деятельности не для того, чтобы сузить правоспособность, а для того, чтобы ее расширить. В этом смысле приобретаемая правоспособность является не специальной, а дополнительной. Предприниматель тем самым дополняет свою общую правоспособность новыми для него возможностями и в результате получения лицензии получает право доступа на не освоенные им рынки <*>.

<*> Тотьев К.Ю. Лицензирование по новым правилам: необходимость и перспектива реформ // Хозяйство и право. 2001. N 12. С. 5.

Однако не всегда предприниматель после получения лицензии расширяет перечень видов деятельности, которыми он может заниматься. Иногда он получает в виде лицензии право заниматься только узким кругом деятельности при одновременном запрете заниматься другими видами деятельности (например, в банковском или страховом законодательстве). Правоспособность таких организаций следует считать исключительной. В судебной практике констатируется ее отличие от общей и специальной. Следовательно, в уставах таких организаций нельзя записывать иные виды деятельности, кроме тех, на которые распространяется лицензия.

Субъективные права, возникшие у лицензиата, нельзя передать другому лицу, за исключением случаев правопреемства или реорганизации предпринимателя (организации).

С возникновением правоспособности субъекта предпринимательской деятельности он приобретает ряд субъективных прав. В основном это права имущественного характера, следовательно, они имеют прямое отношение к отрасли гражданского права. Но для их приобретения субъект (соискатель лицензии) должен взаимодействовать с лицензирующими органами. А вступление в неравноправные отношения регулируется нормами административного права.

В полном объеме правоспособность юридического лица - коммерческой организации и индивидуального предпринимателя возникает в момент получения лицензии, ее возникновению предшествуют взаимоотношения соискателя лицензии с лицензирующими органами, регулируемые нормами административного права. Административно-правовое регулирование в этой сфере явно доминирует; практически все лицензирующие органы относятся к органам исполнительной власти.

Соискатель лицензии обязательно вступает в административные отношения с компетентным органом. Для этих отношений в отличие от гражданско-правовых характерно неравенство их субъектов.

Содержание лицензионных полномочий федеральных органов исполнительной власти определяется в федеральных законах и подзаконных актах. Наиболее распространенной разновидностью последних являются так называемые статутные акты - положения о федеральных министерствах и ведомствах, утверждаемые в зависимости от их подчиненности постановлениями федерального Правительства или указами главы государства. Они осуществляют свои полномочия в области лицензирования на основе специальных положений о лицензировании конкретных видов деятельности и единого положения о лицензировании.

Действие Закона о лицензировании распространяется также и на юридических лиц, действующих в сфере частного права. Такие юридические лица создаются в форме коммерческих или некоммерческих организаций. Унитарные предприятия, находящиеся в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, представляют собой единственный вид государственных коммерческих организаций.

Правореализующая деятельность уполномоченных государственных органов в рамках правоотношений лицензирования состоит:

в государственном подтверждении законности вхождения субъекта правоотношений в хозяйственный оборот;

в наделении субъектов специальной правоспособностью с определением ее пределов в сфере действия общего запрета или легитимации правоспособности в сфере действия локального запрета при общем дозволении - если объектом лицензирования является конкретный вид деятельности; или же предоставление субъективного права на реализацию имеющейся правоспособности - если объектом выступает отдельная хозяйственная операция.

Основным методом регулирования правоотношений в рамках этого института является императивный метод, существенно ограничивающий автономию воли их субъектов, предписывающий им модель поведения или запрещающий какие-либо юридически значимые действия.

Таким образом, для того чтобы приобрести права на осуществление определенного вида деятельности (право на вступление в гражданское правоотношение), юридическое лицо или гражданин-предприниматель должны вступить в административное правоотношение с государственным органом.

Нормативно-правовая база о лицензировании достаточно обширна. Ее "фундамент" составляют положения Федерального закона от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности". В нем (ч. 2 ст. 1 и ст. 17) указываются два перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию. По одному перечню (ст. 17) лицензирование осуществляется в соответствии с Законом о лицензировании (этот перечень условно назовем общим), по перечню ч. 2 ст. 1 лицензирование осуществляется в соответствии с другими законами (назовем его специальный перечень).

Виды деятельности, указанные в ч. 2 ст. 1 Закона о лицензировании, выделены в отдельную группу не случайно. Каждый из этих видов деятельности требует индивидуального подхода, т.к. их лицензирование призвано защищать наиболее важные интересы граждан, общества и государства. Примером этого может служить деятельность в области производства и оборота этилового спирта и другой алкогольной продукции. Именно этот вид деятельности всегда давал большую часть доходов государственного бюджета. Поэтому данный вид деятельности должен подвергаться особому правовому режиму.

Лицензирование каждого вида деятельности по перечню ч. 2 ст. 1 Закона о лицензировании осуществляется в соответствии с федеральными законами (например, Федеральным законом "Об оружии", Федеральным законом "О банках и банковской деятельности", Патентным законом РФ и др.). В этих Законах, несмотря на их общий характер, присутствует ряд положений, касающихся лицензирования того или иного вида деятельности. В развитие этих положений федеральный орган исполнительной власти принимает подзаконный акт, определяющий специальный порядок лицензирования данного вида деятельности <*>.

<*> См.: Федеральный закон от 16 февраля 1995 г. N 15-ФЗ "О связи" (СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 600), а также Приказ Минсвязи РФ от 2 марта 2000 г. N 17 "Об организации лицензионной работы" (СвязьИнформ. 2000. N 3).

Виды деятельности, перечисленные в общем перечне, подлежат лицензированию в соответствии с Законом о лицензировании. В целях реализации данного Закона Правительство РФ приняло постановление о лицензировании, в котором перечисляются виды деятельности и органы, которые осуществляют лицензирование каждого из них. Постановлениями Правительства РФ утверждаются и положения о лицензировании конкретных видов деятельности. Порядок лицензирования каждого вида деятельности конкретизируется в приказах федеральных органов исполнительной власти <*>.

<*> См.: Постановление Правительства РФ от 1 июля 2002 г. N 489 "Об утверждении Положения о лицензировании фармацевтической деятельности" (СЗ РФ. 2002. N 27. Ст. 2700), а также Положение о лицензионной комиссии Министерства здравоохранения Российской Федерации по выдаче лицензий на фармацевтическую деятельность и ее состав, утв. Приказом Минздрава РФ от 9 августа 2002 г. N 247.

Кроме того, некоторые виды деятельности подлежат лицензированию органами исполнительной власти субъектов РФ. Положения о лицензировании этих видов деятельности также утверждаются Правительством РФ. Федеральные органы исполнительной власти имеют право делегировать часть своих полномочий в области лицензирования органам исполнительной власти субъектов РФ <*>.

<*> См.: письмо Минздрава РФ от 16 июля 2002 г. N 2510/7125-02-32.

Таким образом, можно сделать следующий вывод. Система нормативных актов о лицензировании искусственно разделена на две ветви. Можно выделить следующие критерии такого деления.

Во-первых, критерием выступает возможность вместить правовое регулирование вида деятельности в рамки одного закона. Видимо, специфика видов деятельности по "специальному" перечню не позволяет вместить их правовое регулирование в рамки Закона о лицензировании.

Во-вторых, надо учитывать характер охраняемых лицензированием интересов. Лицензирование большинства видов деятельности по "специальному" перечню охраняет в основном публичные интересы в области внешней торговли, финансов, а также интересы в других областях экономики, где необходимо очень строгое государственное регулирование. Лицензирование по общему перечню прежде всего преследует целью охрану частных интересов - интересов субъектов предпринимательской деятельности.

Дискуссионным является вопрос о месте норм о лицензировании в системе права РФ.

Как полагает О. Олейник, "в масштабах гражданского права конструирование института лицензирования теоретически и практически невозможно, поскольку предмет регулирования и его метод явно выходят за рамки указанных принципов. Вполне обоснованным представляется лицензирование хозяйственной деятельности как самостоятельный институт хозяйственного права" <*>. Но поскольку вопрос о формировании самой отрасли хозяйственного (предпринимательского) права в настоящее время является дискуссионным, нельзя всерьез ставить вопрос об отнесении института лицензирования к этой отрасли.

<*> Олейник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. N 6. С. 15 - 17.

Близок к отраслевой квалификации института лицензирования В.В. Кувшинов, который считает, что "лицензирование внешней торговли в международной практике принято называть "нетарифным" государственным регулированием экспортных и импортных операций, или иначе - "административными инструментами" регулирования внешней торговли" <*>. В этой связи заслуживает интереса данная точка зрения. Предметом института лицензирования, как он считает, являются правоотношения, опосредующие управляющие воздействия управомоченных органов управления на хозяйствующие субъекты, исходя из публичных интересов государства и личности <**>. Основным методом регулирования правоотношений в рамках этого института является императивный метод, существенно ограничивающий автономию воли их субъектов, предписывающий им модель поведения или запрещающий какие-либо юридически значимые действия. Все это в полной мере позволяет идентифицировать лицензирование как институт административного права. В то же время нельзя игнорировать и конечное назначение норм, составляющих институт лицензирования. Их цель - придание специальной правоспособности субъектам предпринимательской деятельности.

<*> Кувшинов В. Лицензирование и квотирование внешней торговли. М., 1996.
<**> Кудашкин В.В. Правовые аспекты института лицензирования хозяйственной деятельности // Журнал российского права. 1999. N 1.

Но все-таки лицензионное правоотношение - это волевое общественное отношение, урегулированное нормой административного права, возникающее в сфере: 1) предоставления лицензий, 2) переоформления документов, 3) приостановления и возобновления действия лицензий, 4) аннулирования лицензий и 5) контроля лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

По своему характеру данные правоотношения являются административными, ибо одним из субъектов является орган исполнительной власти, следовательно, в этих правоотношениях присутствует юридически закрепленное неравенство сторон.

Субъектный состав лицензионных правоотношений достаточно специфичен. Одним из участников почти всегда является орган исполнительной власти, имеющий полномочия в области лицензирования.

Как правило, лицензионными органами являются федеральные министерства. Органы исполнительной власти субъектов РФ также имеют свои подразделения, занимающиеся лицензионной деятельностью.

Так, на основе нормативных актов мэра и Правительства Москвы <*> в г. Москве создана и действует система лицензирования деятельности, возглавляемая Московской лицензионной палатой (МЛП).

<*> Постановление Правительства Москвы от 15 августа 1995 г. N 699 (в ред. от 9 сентября 1997 г.) "О совершенствовании системы лицензирования деятельности на территории города Москвы".

Другим же участником выступает юридическое лицо или гражданин-предприниматель. В правоотношениях по предоставлению лицензий он (оно) именуется соискателем лицензии, в остальных - лицензиатом.

Содержанием лицензионных правоотношений являются взаимные права и обязанности их субъектов. При разных мероприятиях, проводимых государственными органами, содержание правоотношений различно.

Кроме того, институт лицензирования имеет самостоятельные санкции за нарушение правил лицензирования, которые предусмотрены в КоАП РФ, УК РФ. В то же время Федеральный закон о лицензировании предусматривает юридические меры воздействия, связанные с приостановлением действия лицензии и аннулированием последней, которые по своей природе являются административными.

Таким образом, можно констатировать, что институт лицензирования в большей степени относится к административному праву. В этой связи лицензирование как административно-правовой институт представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области предоставления, отзыва, аннулирования, приостановления действия лицензий, а также надзора за экономическими субъектами по соблюдению правил лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности, привлечения к ответственности нарушителей этих правил.