Мудрый Юрист

Роль административной реформы в обеспечении единства Российской Федерации

Анненкова В.Г., кандидат юридических наук, доцент, директор филиала ГОУ ВПО СГАП в г. Балаково.

Начиная с 2003 г. в России осуществляется глобальная административная реформа. Общие ориентиры ее проведения заложены в Конституции Российской Федерации, конкретизированы в посланиях Президента РФ. В центре внимания общественности сейчас находятся вопросы совершенствования конституционных положений относительно разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, реорганизации местного самоуправления, обеспечения единства правового пространства на всей территории страны, судебной реформы.

Федеративные отношения в России пока находятся в стадии развития; региональная самостоятельность иногда продолжает трактоваться как санкция на дезинтеграцию государства. Можно констатировать, что в России пока нет полноценного федеративного государства, а есть элементы децентрализованного государства. Поэтому одной из основных задач, возложенных на все органы государственной власти в пределах их компетенции, в соответствии с Концепцией национальной безопасности является совершенствование системы государственной власти РФ, федеративных отношений; обеспечение неукоснительного соблюдения законодательства РФ всеми гражданами, должностными лицами, государственными органами.

Административная реформа, безусловно, имеет декларируемые и скрытые цели. Первые зафиксированы в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <*>. В частности, в этом документе отмечается, что проведение административной реформы направлено на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Полагаем, что к числу скрытых целей реформирования системы власти и управления можно отнести обеспечение национальной безопасности России через укрепление вертикали власти.

<*> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

Однако, по мнению Ю.Н. Старилова, "новейшей административной реформе не хватает идеологии и соответствующей политической оформленности" <*>.

<*> Старилов Ю.Н. Административная реформа: к перспективе "нового государственного управления" и "эффективного государства" // Правовая реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 16: Административная реформа в России: политико-правовое и управленческое измерение. Воронеж, 2004. С. 238.

Конечной целью административной реформы, по нашему мнению, выступает создание благоприятных условий для сохранения государственного единства Российской Федерации и формирование механизма его обеспечения. Президентом В.В. Путиным был сделан вывод о том, что к сентябрю 2004 г. в России все еще не создан "целостный и соподчиненный единый организм" исполнительной власти. Поэтому целесообразно "совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях страны" <*>.

<*> Российская газета. 2004. 14 сент.

Достичь целей реформы возможно путем решения конкретизирующих ее задач, основными из которых являются следующие:

  1. Установление административно обоснованной единой системы исполнительной власти.

До недавнего времени можно было говорить о двойственности (дуалистичности) системы исполнительной власти. Фактически сложилось разделение полномочий исполнительной власти между Президентом и Правительством РФ. При этом один из этих центров осуществляет реальное управление финансовыми и материальными потоками, а другой - Президент - несет политическую ответственность за экономические результаты деятельности правительства. Такая двойственность исполнительной власти порождает разделение и дублирование функций между Администрацией Президента, Советом Безопасности и Правительством. То, что внутри исполнительной власти действует несколько аппаратных центров выработки и принятия решений, требует выстраивания и поддержания сложного механизма согласований готовящихся решений, который по определению не может быть оптимальным.

Каждый орган исполнительной власти должен иметь свой четкий правовой статус, зависящий от характера и объема выполняемых функций. Только тогда можно говорить об обоснованных реорганизациях, минимизации при этом субъективных факторов, обеспечении собственной компетенции.

В этих целях необходимо законодательно закрепить строгую классификацию органов и учреждений исполнительной власти. При этом виды структур исполнительной власти следует разделить как минимум по двум критериям:

разграничение органов исполнительной власти и государственных учреждений исполнительной власти;

разграничение собственно органов исполнительной власти на различные виды. Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства, федеральные службы и федеральные агентства <*>. М. Краснов оценивает новую структуру правительства как "прорыв в сфере административной реформы", он считает, что ее главная цель - в изменении идеологии государственного аппарата, который должен перейти от служения начальству в режим служения обществу <**>.

<*> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023.
<**> См.: Краснов М. Три этажа власти: новая структура Правительства - прорыв к административной реформе // Российская газета. 2004. 12 марта.
  1. Изменение акцентов во взаимоотношениях исполнительной власти с другими ветвями государственной власти.

При решении этой задачи важно достичь оптимального баланса между самостоятельными и независимыми органами государственной власти, олицетворяющими три ветви власти. В связи с этим нам сложно согласиться с предложениями, высказанными в аналитической записке Администрации Президента РФ, где предполагается, что в перспективе будет необходимо пересмотреть конституционную модель президентских рычагов в целях более четкого обеспечения его роли как главы государства. В частности, вносятся такие предложения:

система органов прокуратуры должна находиться в прямом ведении Президента страны;

должны получить твердое законодательное закрепление полномочия Президента РФ в сфере дисциплинарной ответственности в отношении руководителей органов исполнительной власти всех уровней за соблюдение ими федерального законодательства;

должна быть упорядочена и поставлена на законодательную почву система органов, действующих в качестве каналов реализации некоторых президентских полномочий <*>.

<*> См.: Концепция административной реформы // Советник Президента. Информационно-аналитическое издание. 2002. N 4. 2002.

Здесь уместно напомнить, что основополагающая идея концепции разделения властей заключается в том, что ни одна из трех властей не должна вмешиваться в прерогативы другой, тем более недопустимо слияние одной власти с другой. В 1748 г. Ш. Монтескье писал: "Для того чтобы предупредить... злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую... Когда законодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе... не может быть свободы. С другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной... И наступит конец всему, если одно и то же лицо или орган... станет осуществлять все три вида власти" <*>.

<*> Монтескье Ш. Избранные сочинения. М., 1976.

Полагаем, что пределы президентских полномочий достаточно четко определены в Конституции Российской Федерации, текущем федеральном законодательстве и не нуждаются в расширении.

  1. Отладка механизмов обеспечения федеративного единства страны.

Одна из задач административной реформы - выработка и реализация оптимальной модели управления в условиях федеративных отношений современного Российского государства. Характерной чертой такой модели выступает строго разграниченная компетенция между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Утверждение принципа управления на основе собственной компетенции, причем с переносом основного объема текущей управленческой деятельности на уровень субъектов Федерации, позволит снять нынешнюю остроту проблемы расплывчатости конституционного понятия единой системы исполнительной власти.

Считаем, что можно поддержать суждение о необходимости разработки концепции федерального закона о взаимоотношениях федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при реализации совместной компетенции, которая должна стать предметом обсуждения руководителей субъектов Федерации.