Концепция как элемент региональной законотворческой деятельности

Кудрина К.Ю., аспирантка кафедры конституционного и международного права Воронежского государственного университета.

Одной из основных тенденций совершенствования законотворчества в Российской Федерации является упорядочение действующего законодательного массива. В настоящее время отсутствует современная концепция развития российского законодательства, разработка которой позволит определить приоритетные законы на ближайшую и отдаленную перспективы, исходя из интересов граждан и государства, потребностей различных сфер общественных отношений <*>. В условиях продолжающейся административной реформы, укрепления вертикали исполнительной власти, нового порядка разграничения полномочий между Федерацией и регионами в рамках совместного ведения в сфере жилищных, градостроительных, муниципальных, административных отношений, социального обеспечения, законодательство субъектов РФ необходимо привести в соответствие с федеральным, сформировав его на новом качественном уровне, посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов, определяющих стратегию развития регионального законодательства на среднесрочную либо долгосрочную перспективы.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Ю.А. Тихомирова "Общая концепция развития российского законодательства" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 1999, N 1.

Концепция как правовая категория может рассматриваться в нескольких значениях:

а) документ, являющийся приложением к законопроекту, в котором должны быть определены: основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся; место будущего закона в системе действующего законодательства, общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений, социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона <*>;

б) совокупность универсальных опорных идей, которые отражают сущностные представления о государственно-правовой жизни общества в данный период и влияют на определение сферы и пределов правового регулирования, на правотворческую деятельность государства, а также на правосознание и правовую культуру законодателя <*>;

в) система взглядов на что-либо, основная мысль <*>;

г) определенный способ понимания, трактовки, какого-либо явления; изложение основной точки зрения для описания и объяснения явления; ведущий замысел, принцип организации различных видов деятельности;

д) система стратегических целей и приоритетов социально-экономической политики региона и средств достижения указанных целей <*>;

е) политический документ, отражающий совокупность официально принятых взглядов на цели, государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иного характера, с учетом имеющихся ресурсов и возможностей <*>.

На федеральном уровне отсутствует правовая регламентация такой формы нормативных правовых актов, как концепция, неясным остается ее содержание, порядок принятия, не определена структура. Данный документ утверждается и указами Президента (всего 6, например, Концепция национальной безопасности РФ <1>), и актами Правительства РФ (15 утверждено постановлениями <2>, 42 - распоряжениями <3>), и приказами министерств <4>, и решениями стран Содружества Независимых Государств <5>. В законах 4 субъектов РФ дано определение данного правового явления применительно только к одному виду - концепции социально-экономического развития, однако процедуры его разработки и принятия не являются идентичными. Указанный документ либо утверждается в форме закона (как в Ярославской, Московской областях <6>), либо решением регионального парламента (Камчатская область <7>), либо нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъекта РФ (Курганская область <8>, Приморский край <9>). Срок действия концепций также различен: в большинстве случаев они разрабатываются на долгосрочную перспективу - на 10 лет (ч. 1 ст. 4 Закона Приморского края от 8 июня 2004 г. N 119-КЗ, ч. 1 ст. 3 Закона Камчатской области от 2 июня 2003 г. N 94, ч. 3 ст. 4 Закона Московской области от 7 марта 1996 г. N 11/96-ОЗ), однако в Курганской области указанные правовые предписания принимаются на долгосрочную перспективу (более 5 лет), так и на среднесрочную перспективу (от 1 года до 5 лет).

Сравнительно-сопоставительный анализ нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях, регулирующих данное правовое явление, позволяет выделить следующие виды концепции в зависимости от исследуемой сферы общественных отношений:

а) концепция совершенствования законодательства <*>;

б) концепция социально-экономического развития конкретной территории;

в) концепция повышения эффективности функционирования отдельной отрасли народного хозяйства <*>;

г) концепция, определяющая основные направления государственной политики в различных сферах общественных отношений <*>.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости правовой регламентации на федеральном и на региональном уровнях унифицированных правил, касающихся порядка разработки, принятия концепций различных видов, определения их структуры и сроков действия, установления процедур отмены и изменения.

Попытаемся раскрыть на примере Тамбовской области, как разработка концепции совершенствования законодательства субъекта РФ позволяет решить вышеназванные задачи на региональном уровне.

В Тамбовской области ни в Уставе области, ни в законах не установлен процесс создания и дальнейшего функционирования такой формы нормативных правовых актов, как концепция. В то же время нормативными предписаниями органов власти области было утверждено 8 концепций, среди которых 6 принято в виде постановлений Администрации области <*>, 2 - в форме постановлений областной Думы: Концепция государственной региональной системы управления в области обращения с отходами производства и потребления на территории Тамбовской области и нормативный правовой акт о ходе реализации данного постановления Тамбовской областной Думы, однако структура данных нормативных правовых актов носит бессистемный характер, не отвечающий правилам юридической техники.

Обновление федерального законодательства в различных областях жизнедеятельности, процессы, связанные с объединением регионов, с продолжающейся реформой государственного управления, требуют дальнейшего расширения перечня федеральных полномочий, исполнение которых делегируется органам государственной власти субъектов РФ с предоставлением субвенций из федерального бюджета <*>, поэтому региональное законодательство должно ориентироваться при формировании на важнейшие направления государственной политики, установленные федеральными органами государственной власти в программных документах.

Интенсивное развитие законодательства Тамбовской области в эти годы породило целый ряд острых противоречий, иных существенных недостатков основными среди которых являются:

декларативность многих правовых норм, отсутствие эффективного механизма их реализации, избыток правового материала, который невозможно реализовать на практике. В Тамбовской области общее количество действующих правовых актов составляет 4796, из которых законов только 531 (в период с 1994 г. по первую половину 2005 г.);

стабильность законодательства - важнейшее условие его эффективности, однако законы о внесении изменений и дополнений в Тамбовской области составляют около 47,08%, от всего законодательного массива;

наличие в нормативных правовых актах большого количества отсылочных норм, что порождает огромный массив подзаконных актов. Число законов по сравнению с иными правовыми предписаниями составляет в Тамбовской области 11,07%;

отсутствие единых унифицированных правил разработки и принятия нормативных правовых актов. Порядок подготовки, рассмотрения и принятия правовых актов областной Думы закреплен в ряде нормативных документов: в Регламенте Тамбовской областной Думы третьего созыва <*>, Методических правилах подготовки нормативных правовых актов Тамбовской областной Думы <**>, в Правилах оформления документов в Тамбовской областной Думе <***>. Указанные нормативные документы зачастую носят разрозненный, бессистемный характер. Возникает необходимость объединения процедурных аспектов законотворческой деятельности в один кодифицированный закон, включающий в себя процесс создания законов и иных видов нормативных правовых актов;

нивелирование участия институтов гражданского общества на федеральном и региональном уровнях в процессе разработки правовых предписаний: пробелы законодательного закрепления нормативно-правовой регламентации лоббизма и народной инициативы. Так, например, несмотря на закреплении в Уставе Тамбовской области (ст. 48) права граждан, постоянно проживающих на территории области и обладающих избирательным правом, на внесение законопроектов в областную Думу, до сих пор данное предписание не отражено ни в Регламенте Думы, ни в Методических правилах подготовки нормативных правовых актов, а закон, устанавливающий подобную процедуру, не принят.

Данные обстоятельства свидетельствуют о неадекватном правовом регулировании различных сфер общественных отношений, нет четкой зависимости реального состояния социально-экономического развития и принимаемых нормативных правовых актов, отсутствует правовая регламентация процедур учета результата действия различных факторов, влияющих на законотворчество, а также способы согласования интересов субъектов законотворчества с целью их отражения в законах.

Задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, укрепление закона и развитие политической системы, развитие личности и гражданского общества в целом <*>, поэтому разработка и принятие Концепции совершенствования законодательства Тамбовской области является актуальным и своевременным явлением в жизнедеятельности данного субъекта. Концепция совершенствования законодательства Тамбовской области состоит из преамбулы, 9 статей и включает следующие основные характеристики: а) порядок принятия данного документа (разрабатывается Администрацией области, вносится в областную Думу главой Администрации и принимается законодательным (представительным) органом государственной власти области в порядке, установленном для принятия либо законов, либо постановлений областной Думы), срок разработки (принимается на долгосрочную (от 5 до 10 лет) либо среднесрочную перспективу (от 1 года до 5 лет), субъекты законотворческой деятельности, участвующие в разработке и реализации Концепции, - Администрация области, Тамбовская областная Дума; б) основные задачи, в том числе: повышение эффективности и качества правового регулирования общественных отношений в различных сферах деятельности; гармонизация и синхронизация областного и федерального законодательства; повышение уровня правовой культуры, правосознания для широких слоев населения; г) принципы, предназначенные для подготовки и реализации Концепции: законность; системность; совместность деятельности в создании и последующих этапах осуществления мероприятий, закрепленных Концепцией; ответственность); д) основные направления развития законодательства Тамбовской области; ж) механизм реализации как комплекс правовых, организационных и финансовых мер, способствующих осуществлению мероприятий, предусмотренных Концепцией (нормативно-правовое обеспечение, создание единой системы правового мониторинга, совершенствование законопроектной деятельности, взаимодействие с институтами гражданского общества).

Одним из основополагающих методов, способствующих осуществлению мероприятий, предусмотренных указанной Концепцией, является мониторинг законодательства и правоприменительной практики.

Исследование правового пространства на сегодняшний день является одной из приоритетных задач <*>. В механизме мониторинга права особое внимание необходимо уделять анализу динамичных неформальных отношений, переводить их в позитивный аспект восприятия путем облегчения доступа институтов гражданского общества к необходимой им информации о деятельности органов публичной власти <**>. Разработке и внедрению методологии мониторинга правового пространства как системы оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования в последнее время уделяется внимание не только учеными, но и органами государственной власти, общественными организациями; не случайно данная тематика стала главной темой на проходившей 23 июня 2003 г. в Москве Всероссийской научно-практической конференции <***>.

В научной литературе отсутствует единая точка зрения на определение понятия мониторинга. Энциклопедические словари определяют данное понятие через призму наблюдения за состоянием окружающей природной среды с целью ее контроля, прогноза и охраны <1> с выделением глобального регионального и локального уровней. В Юридической энциклопедии <2> мониторинг рассматривается в том числе как постоянное наблюдение за каким-либо процессом для выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предложениям, а также как сбор информации с целью изучения общественного мнения по какому-либо вопросу. Большой юридический словарь <3> акцентирует внимание на системе наблюдений за состоянием земельного фонда, чтобы своевременно выявить изменения, оценить их, предупредить или устранить последствия негативных процессов. Ю.А. Тихомиров рассматривает данный вид деятельности применительно к исследованию права как систему постоянного отслеживания всего жизненного цикла нормативного правового акта, законодательства, правовой системы <4>. В документах научно-практических конференций, проводимых под эгидой верхней палаты российского парламента, мониторинг правового пространства и правоприменительной практики определяется как система оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества. В учебнике по мониторингу прав человека данное правовое явление рассматривается как планомерное, систематическое, проводимое по определенной схеме изучение определенного фрагмента социальной действительности <5>. В недавно вышедшей книге правозащитной организации "Юристы за конституционные права и свободы" разъясняется понятие мониторинга как общего термина, используемого в различных значениях и обозначающего различные этапы сбора, проверки и анализа неправительственными организациями информации, касающейся различных вопросов в области общественных интересов, включает в себя два основных элемента - расследование и документирование <6>.

Правовая основа проведения мониторинговых исследований на федеральном уровне практически отсутствует, как правило, они упоминаются в законодательстве применительно к анализу, оценке и прогнозу состояния какого-либо явления под воздействием внутренних и внешних факторов: окружающей среды, земельных ресурсов, здоровья населения, экономики, информационных технологий.

В субъектах Федерации процедуры проведения мониторинга также не закреплены в действующем законодательстве. В Челябинской и Свердловской областях приняты законы, посвященные процедуре осуществления экологического мониторинга, где четко определены элементы данной деятельности: задачи, субъекты и их полномочия, объекты, система, контроль за реализацией и ответственность за нарушения вышеназванных нормативных правовых актов <*>.

В Воронежской области действуют законы, дающие определения понятий социально-гигиенического мониторинга <1>, атмосферного воздуха <2>, социально-экономического положения детей <3>, технического состояния памятников культуры <4>. Результаты сравнительно-сопоставительного анализа нормативных правовых актов регионального и федерального уровней в сфере исследования различных правовых явлений свидетельствуют об отсутствии процедур осуществления мониторинга. Так, например, в рассмотренных выше законах Воронежской области дается определение данного вида деятельности, определяются его отдельные элементы (как правило, субъекты или объекты), но порядок его реализации не определен, либо законы изобилуют отсылочными нормами к подзаконным актам, которые еще не приняты.

Для изучения механизмов эффективности законодательства целесообразно обратиться к зарубежному опыту. В Италии, например, вопросами мониторинга права и правоприменительной практики занимаются государственные органы, имеющие право законодательной инициативы, а также аппарат Совета министров, министерства, областные органы власти, различные научные институты и организации. В соответствии с бельгийской законодательной практикой мониторинг правотворческой деятельности осуществляется на двух этапах: до утверждения законодательной нормы парламентом (федерации либо ее субъекта) и после ее принятия. В Германии отсутствует специализированное учреждение или ведомство, которое занималось бы вопросами мониторинга правовой действительности, однако Министерство юстиции дает поручения исследовательским институтам, занимающимся изучением эффективности определенных правовых норм.

Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии порядка проведения мониторинга правовых явлений в законодательстве федерального и регионального уровней, поэтому данная процедура подлежит закреплению в нормативных правовых актах соответствующих органов посредством использования его результатов в законотворческой деятельности. Для внедрения системы оценки, анализа, прогноза состояния и динамики законов, практики их применения для выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законотворческого процесса необходима разработка Программы мониторинга нормативных правовых актов и правоприменительной деятельности в качестве составной части указанной Концепции, закрепляющей порядок осуществления мониторинга и учета его результатов в законотворческой и правоприменительной деятельности соответствующих субъектов. Мониторинг права следует признать в качестве обязательной функции всех государственных и муниципальных структур в тех формах, которые соответствуют их статусу и компетенции. Кроме того, нужна эффективно действующая специальная система данного вида деятельности с правовым центром в Совете Федерации и подразделениями в регионах <*>.

Таким образом, концепция совершенствования законодательства субъекта РФ - это юридическая форма закрепления интересов участников законотворчества и основных направлений развития законодательства региона на среднесрочную либо долгосрочную перспективу. В целях правовой регламентации унифицированных правил, касающихся порядка разработки концепции, необходимо принять нормативный правовой акт, устанавливающий задачи, принципы, механизм реализации мероприятий, предусмотренных указанным документом, а также процедуры его создания, принятия и отмены. Мониторинг как один из способов выявления результатов действия факторов, влияющих на процесс создания закона, направленный на постоянную, комплексную, объективную экспертизу определенного сегмента общественных отношений и выработку предложений по совершенствованию законотворческой деятельности, способствует осуществлению мероприятий, предусмотренных концепцией совершенствования законодательства субъектов РФ, поэтому предлагается уточнить порядок его проведения на федеральном и региональном уровнях.