Мудрый Юрист

Понятие и виды судебного контроля за законностью правовых актов (общеправовой аспект)

"Знание и могущество человека совпадают,

человек может ровно столько, сколько он знает"

И. Кант

Паршина Т., заместитель председателя Нижегородского районного суда г. Н. Новгорода, кандидат юридических наук.

Судебная реформа, начатая в России более 10 лет назад, имеет свои положительные результаты. Но эффективность любого гражданского института в обществе, института власти, в особенности судебной системы, зависит не только от правотворчества государства, а также от профессиональной компетентности судейских кадров, глубоких теоретических знаний и особых личностных качеств судей.

Я вижу судебную систему Российской Федерации в результате ее реформирования как создание цивилизованного суда, суда высокопрофессионального, беспристрастного, независимого, честного, соответствующего требованиям современной жизни, гласного и демократичного, осуществляющего качественное правосудие.

От эффективности работы судов зависит конституционная стабильность российского общества. Перед лицом глобальных вызовов и угроз суд призван усилить защиту гражданских, социально-экономических и политических прав и обеспечить возможность обществу развиваться дальше в рамках правового поля.

Состояние правосудия надо оценивать в зависимости от его способности решать поставленные перед ним задачи.

Вновь принятый Гражданский процессуальный кодекс РФ претерпел значительные изменения в части рассмотрения дел, вытекающих из публичных и иных отношений. В Кодекс включена категория дел, связанная с признанием недействующими нормативных правовых актов полностью или в части. Указанное новшество свидетельствует о реальном движении России к действительно правовому государству, поскольку гарантированность любого субъекта Российской Федерации от произвола публичной власти является тому прямым подтверждением. Производство из публичных правоотношений можно определить как деятельность суда по рассмотрению и разрешению правовых конфликтов, возникающих в сфере властеотношений с целью непосредственной защиты законных интересов, прав, свобод как отдельных граждан, так и многочисленных групп, а также организаций, органов местного самоуправления путем проверки законности актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц.

В настоящее время применение принципа разделения властей, закрепленного в ст. 10 Конституции РФ, осуществляется не только теоретически, но и применяется на практике.

Органы государственной власти, издавая соответствующие правовые акты, тем самым формируют правовую основу механизма государственного воздействия на экономику, политику и общество в целом. Органы государственного управления, применяя эти акты, тем самым осуществляют целенаправленное воздействие на экономику, политику и общество, формируют в этой сфере новую юридическую практику. Судебные органы, разрешая возникающие в коммерческой, хозяйственной и иных областях экономической жизни споры, а также разрешая правовые конфликты между субъектами спорных правоотношений, осуществляют прямой и абстрактный нормоконтроль, тем самым способствуют созданию реальных предпосылок для упорядочения и закрепления сложившихся экономических связей, для постоянного баланса между законом (законодательными органами) и его адекватным применением (правоприменительными органами), торжества законности и справедливости.

Судебная власть является одним из проявлений государственной власти и означает способность и возможность воздействия государства на поведение людей через органы судебной власти, действующие в специальной процессуальной форме.

Каждый человек в Российской Федерации имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему Конституцией или законом.

В соответствии со ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейским Судом по защите прав человека:

"Каждый имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона".

Вступив в Совет Европы и ратифицировав в марте 1998 г. Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Россия признала юрисдикцию Европейского Суда по правам человека, к которому получили доступ российские граждане. С указанного времени Европейский Суд по правам человека получил полномочия по рассмотрению жалоб о предполагаемом нарушении Российской Федерацией предусмотренных Конвенцией прав и свобод.

Часть 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации гласит:

"Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в международные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Судебный контроль за законностью правовых актов, как особая форма государственного контроля, представляет собой осуществляемую в особом установленном законом процедурном порядке деятельность судов по проверке правовых актов на предмет соответствия предъявляемым к ним требованиям.

В качестве объекта контроля здесь выступает правовой акт, принятый органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом или уполномоченным должностным лицом.

В юридической литературе учеными дается различное определение правового акта. По моему мнению, наиболее удачным является следующее определение.

Правовой акт - это внешнее выражение воли государства и отдельных правомочных лиц, направленное на достижение определенного юридического результата.

Судебный контроль в этой сфере является одним из важнейших элементов системы рационального функционирования всех органов власти. Председатель Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедев справедливо отметил, что "наиболее резкое усиление роли судебной власти и государственно-правового механизма произошло тогда, когда судебная власть получила право контроля за правовым содержанием всех нормативных актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти".

Гарантия судебной защиты против незаконных правовых актов является одним из обязательных атрибутов правового государства.

Под законностью правовых актов понимается принцип, метод и режим, при котором осуществляются строгое и неукоснительное исполнение и соблюдение субъектами, издающими правовые акты, требований, предъявляемых:

  1. к компетенции;
  2. форме;
  3. содержанию;
  4. процедуре издания правового акта.

Законность правовых актов неразрывно связана с требованиями, которые к ней предъявляются.

Под требованиями законности правовых актов следует понимать совокупность установленных законом правил, условий, обязательных для исполнения субъектами правотворческого, правоприменительного и интерпретационного процессов, издающими соответствующие акты.

Нарушение этих правил, условий делает правовой акт незаконным.

Общие требования законности правовых актов включают в себя четыре группы:

Комплексная характеристика судебного контроля за законностью правовых актов предполагает необходимость его классификации по следующим основаниям:

  1. орган, осуществляющий судебный контроль;
  2. субъект, издавший правовой акт;
  3. вид судопроизводства;
  4. отраслевая принадлежность;
  5. вид правового акта;
  6. общие требования, предъявляемые к законности правовых актов;
  7. момент вступления правового акта в юридическую силу;
  8. форма судебного контроля;
  9. правовые последствия.

С учетом изложенного остановлюсь на основаниях классификации судебного контроля в зависимости от вида правовых актов, где можно выделить четыре разновидности:

Общепризнанным признаком нормативного правового акта является то, что, он направлен на установление, изменение, отмену правовых норм.

В этой связи следует обратить внимание на имеющие место в юридической литературе попытки "размыть" понятие нормативного правового акта, необоснованно увеличив его объем за счет включения в него ненормативных предписаний. Так, А.В. Поляков определяет нормативный правовой акт как "императивный (властно-предписывающий) письменный документ, в котором содержится гетерономный нормативно-правовой текст".

При этом, исходя из того что правовые нормы имеют не только общий характер, в понимании А.В. Полякова нормативные правовые акты - это не только непосредственно правовые акты ("общенормативные"), но и индивидуально-нормативные правовые акты, которые "не содержат общих правил поведения, а регулируют индивидуальные отношения между субъектами путем "письменного закрепления индивидуальных норм (судебное решение о разделе между супругами совместного нажитого имущества, постановление о наложении административного предупреждения и т.д.)".

Очевидно, что кроме путаницы, подобный подход ничего полезного дать не может. Существует родовое понятие "правовой акт", и оно вполне адекватно выполняет свои научную и методологическую функции.

Вместе с тем необходимость различать нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение.

Во-первых, четкое различие указанных правовых актов способствует решению непростой проблемы разграничения подведомственности между судами РФ.

Так, например, Конституционному Суду РФ и конституционным (уставным) судам субъектов РФ подведомственны только дела об оспаривании нормативных правовых актов. Таким образом, нормативность правового акта может выступать одним из критериев определения подведомственности.

Во-вторых, исходя из особенностей юридической природы нормативных и ненормативных актов, законодатель установил различия в порядке судебного контроля за соответствующими актами.

Так, ГПК РФ содержит специальную гл. 24 "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части".

Порядок оспаривания ненормативных правовых актов, за исключением подведомственных арбитражному суду, определяется гл. 25 ГПК РФ "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".

На практике нередко возникают сложности при определении правил контроля, так называемых смешанных правовых актов, т.е. актов, содержащих одновременно нормативные и ненормативные предписания. В свое время в литературе высказывалось мнение о том, что к нормативным актам следует относить акты, в которых нормативные предписания составляют основное содержание. Данная точка зрения не получила поддержки большинства юристов. Действительно, определить процент содержания правовых предписаний в правовом акте достаточно сложно, а тем более сложно определить по этому основанию вид правового акта. Другую точку зрения высказал С.С. Алексеев, по мнению которого "нормативным следует считать любой правовой акт, содержащий хотя бы одну правовую норму".

Как мы видим, по этому вопросу имеют место кардинально противоположные точки зрения. Мы не будем касаться дискуссии по вопросу о критериях отнесения того или иного смешанного правового акта к нормативным или индивидуальным правовым актам.

Необходимо четко определить установление правил применения процессуального законодательства при оспаривании смешанного правового акта в целом или в части, т.к. решение этого вопроса играет важную роль при решении различных вопросов процессуального характера.

Наиболее верным будет решение данной проблемы через определение природы той части правового акта, которая проверяется в каждом конкретном случае.

Если оспаривается часть правового акта, носящая нормативный характер, необходимо учитывать особенности рассмотрения дел по контролю за законностью нормативных актов. Если же оспаривается часть акта, носящая ненормативный характер, то следует руководствоваться правилами, предусмотренными для контроля законности ненормативных актов. В случае если происходит оспаривание правового акта в целом или если определить характер оспариваемой части достаточно сложно, следует разрешать данное дело по правилам, предусмотренным для контроля за нормативными правовыми актами, т.к. нормативный правовой акт как таковой или часть правового акта, носящая нормативный характер, имеет более важное значение для урегулирования общественных отношений, чем ненормативный акт или часть смешанного акта, носящая ненормативный характер.

Законодатель не установил особого порядка для контроля за законностью интерпретационных актов (актов толкования).

Как известно, данные акты могут быть как нормативными, так и казуальными.

Проблема контроля существует лишь применительно к актам нормативного толкования, так как казуальное неотъемлемо от правоприменительного процесса.

В большинстве случаев судебный контроль носит комплексный характер, поскольку на предмет законности проверяется соответствие всех требований одновременно.

Обязательным условием применения нормативных правовых актов является их официальное опубликование (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).

До принятия нового ГПК РФ в судебной практике, в том числе и Верховного Суда РФ, наблюдались различные подходы к неопубликованным нормативным правовым актам как предмету судебного нормоконтроля.

Пункт 1 ст. 251 ГПК РФ предоставляет право заинтересованным лицам оспаривать в суде только опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты. Если же заявителем не представлены сведения об опубликовании оспариваемого нормативного акта, то судья должен отказать в принятии заявления согласно п. 1 ст. 134 ГПК РФ, так как заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства

Таким образом, законодателем подчеркнуто, что правовой акт можно считать нормативным не только при наличии в нем содержательных признаков нормативного акта, но и при условии соблюдения его формы опубликования. Исходя из этого, нормативный правовой акт в отличие от ненормативного должен быть издан в установленном законом порядке, что является одним из важных формальных признаков нормативного правового акта.

В этой связи хочется отметить особую позицию некоторых авторов комментария к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации, где записано, что "хотя в комментируемой статье (п. 1 ст. 251 ГПК РФ) и говорится об "опубликованном в установленном порядке" нормативном правовом акте, отсутствие публикации не дает оснований для отказа в принятии заявления об оспаривании вступившего в силу нормативного акта, а может лишь явиться одним из оснований для признания данного акта недействующим".

Такая позиция представляется обоснованной.

Если продолжить логический ряд, можно сказать, что основаниями для признания акта недействующим является также нарушение любого иного требования, предъявляемого к законности правовых актов (компетенции, содержания, формы или иного требования, касающегося процедуры издания).

Иная позиция может привести к нелепым ситуациям, когда, например, в контроле за законностью того или иного правового акта, будет отказано по причине того, что он явно противоречит вышестоящему акту или издан в ненадлежащей форме.

Следует отметить, что в зависимости от момента вступления правового акта в юридическую силу различают:

  1. предварительный (предупредительный, превентивный) контроль;
  2. последующий (репрессивный) контроль.

Предварительный контроль означает проверку законности правовых актов до их вступления в юридическую силу.

Последующий контроль означает проверку законности вступивших в силу действующих нормативных и индивидуальных актов.

В Российской Федерации судебный контроль, то есть контроль за законностью нормативных правовых актов (нормоконтроль), как правило, является последующим.

Исключение составляет предварительный контроль не вступивших в силу международных договоров. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации наряду с другими разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

В зависимости от формы выделяют два вида судебного контроля за законностью нормативных правовых актов:

  1. непосредственный (абстрактный, целевой);
  2. опосредованный.

В случае оспаривания нормативных актов на предмет несоответствия их Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права либо несоответствия нормативного акта иному нормативному акту, обладающему большей юридической силой, имеет место непосредственный (абстрактный, целевой) нормоконтроль.

Абстрактный (целевой) нормоконтроль - специальная, осуществляемая в определенных процессуальных пределах и в определенной процессуальной форме разновидность деятельности уполномоченных судебных органов по проверке соответствия нормативных актов иным нормативным актам на основании соответствующего специального обращения уполномоченного лица или органа, предметом которого является осуществление исключительно такой проверки.

Опосредованный, индивидуальный или инцидентный нормоконтроль реализуется при разрешении конкретных дел (за исключением дел по оспариванию нормативных правовых актов).

Суд, придя к выводу о том, что подлежащий применению нормативный правовой акт не соответствует Конституции РФ или общим принципам и нормам международного права, либо конкретный нормативный акт не соответствует нормативному акту более высокого уровня, принимает решение по данному делу на основании установленной Конституцией РФ иерархии нормативных актов.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ..." говорится, что согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ.

В соответствии с этими конституционными положениями судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующих рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия.

В зависимости от правовых последствий можно выделить три относительно самостоятельные разновидности "дисквалификации" правовых актов и соответственно три вида контроля:

  1. правовой акт (его норма) может быть "дисквалифицирован" для данного правоприменительного случая. Подобная "дисквалификация" происходит при опосредованном судебном контроле за законностью нормативных правовых актов. Особенность рассматриваемого случая состоит в том, что подлежащий применению нормативный правовой акт, но, по мнению суда, являющийся не соответствующим вышестоящему нормативному правовому акту, не применяется при разрешении конкретного юридического дела. При этом такой акт продолжает действовать (может порождать правовые последствия при его применении другим субъектом правоприменения, в том числе судом) до тех пор, пока в форме непосредственного контроля он не будет признан недействующим или недействительным или отменен (изменен) соответствующим субъектом правотворчества;
  2. правовой акт может быть признан недействующим;
  3. правовой акт может быть признан недействительным.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ утрата законом юридической силы возможна лишь в результате признания его неконституционным. Такое решение, вынесенное в порядке конституционного судопроизводства, действует непосредственно, и поэтому отмена не соответствующего Конституции Российской Федерации закона органом, его принявшим, не требуется, так как этот закон считается отмененным, т.е. недействительным с момента оглашения постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Таким образом, различие между признанием нормативного правового акта недействующим и недействительным в понимании Конституционного Суда РФ состоит в следующем.

Недействующий нормативный правовой акт:

  1. это акт, не подлежащий применению;
  2. не способный порождать правовые последствия;
  3. не выступающий правовой основой для возникновения, изменения и прекращения правовых отношений;
  4. не отменяется самим судом;
  5. не лишается юридической силы с момента издания;
  6. отменить его может и должен (при отказе от права обращения в Конституционный Суд РФ с соответствующим ходатайством) только субъект правотворчества.

Недействительный правовой акт:

  1. акт, не подлежащий применению;
  2. утрачивающий юридическую силу;
  3. отменяется судом.

В заключение необходимо заметить, что гарантия судебной защиты против незаконных правовых актов является одним из атрибутов правового государства.