Мудрый Юрист

Новый этап в технико-юридическом регулировании

Еремина О.Ю., сотрудник ИЗиСП.

Технико-юридические нормы приобретают все большую значимость в нашей жизни. С 1 июля 2003 г. в России вступил в действие Федеральный закон N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон о техническом регулировании). Принятие этого документа вызвало у большинства российских служащих, разработчиков и производителей немало вопросов. Учитывая это, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее - Институт) провел 7 ноября 2005 г. расширенное заседание секции "Публичное право" ученого совета Института, посвященное вопросам применения данного Закона.

Проблемы реализации Федерального закона "О техническом регулировании" в своем докладе осветила научный сотрудник отдела административного законодательства Л.К. Терещенко. Она отметила противоречие некоторых норм Закона, нецелесообразность отмены разработки концепции проекта федерального закона для технических регламентов. Предложила Минпромэнерго России разработать методические рекомендации о процедуре подготовки и основных требованиях к проектам федеральных законов о технических регламентах, изменить процедуру рассмотрения проекта федерального закона о технических регламентах в Федеральном Собрании РФ. Кроме того, внесла несколько предложений об особой процедуре внесения изменений в технический регламент в связи с появлением новых технологий.

На трудности реализации Закона о техническом регулировании и разработки технических регламентов обратил внимание заместитель руководителя Экономической рабочей группы при Администрации Президента РФ А.В. Рубцов. По его мнению, Правительство РФ должно выделять средства согласно концепции указанного Федерального закона, планировать законотворческую деятельность и осуществлять контроль за качеством нормативных актов. Для разработки технических регламентов он предложил активизировать экспертные советы по отраслям народного хозяйства, а при возникновении споров между экспертами руководствоваться международными нормами.

За расширение усилий по обеспечению Закона о техническом регулировании высказалась Г.К. Арутюнян, заведующая отделом законопроектных работ Минпромэнерго России. По ее мнению, в Законе существуют несогласованности между статьями, "стыки" между социально-правовыми и техническими нормами, отсутствуют связи между общими и специальными регламентами. Неясно, кто и как учитывает предложения в ходе разработок и обсуждений регламентов и оценивает возможные риски их применения.

Острую необходимость в подготовке специального постановления Правительства РФ о процедуре разработки, обсуждения, учета замечаний и предложений, порядке проведения экспертизы отметил руководитель отдела Министерства юстиции РФ А.И. Семенов. Данная идея нашла поддержку в выступлении научного сотрудника Института А.В. Калмыковой, которая подчеркнула необходимость принятия такого постановления Правительства РФ, в котором разъяснялись бы содержание технических регламентов и порядок их разработки. Кроме того, по ее словам, необходимо продолжать разработку концепций при подготовке технических регламентов.

О.В. Гутников - научный сотрудник отдела гражданского законодательства Института - поддержал позицию и высказался в пользу доступности баз данных о ГОСТах и концепций законов о регламентах.

Заведующий отделом административного законодательства Института А.Ф. Ноздрачев отметил необходимость решения проблемы четкого законодательного регулирования технических регламентов и предложил общие технические регламенты принять в форме закона, а специальные - урегулировать нормативно-правовыми актами.

Итоги заседания секции "Публичное право" ученого совета Института подвел первый заместитель директора Института, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Ю.А. Тихомиров. Подчеркнув актуальность избранной темы, он отметил, что отдельные виды деятельности регулируются чрезмерно большим и не совсем согласованным количеством нормативных документов. Отсутствие четкой методологии построения системы технического законодательства в целом неизбежно приводит, с одной стороны, к пробелам в разделах, с другой - к многократным пересечениям объектов регулирования и предъявляемых к ним требований. Он предложил в федеральных законах выделять две части: нормы-принципы, нормы-цели, нормы-запреты и приложения для специальных правил, таблиц, схем, которые Правительство РФ может менять. По его мнению, следует внести соответствующие изменения в Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов" о подготовке концепций и технических заданий к проектам федерального закона, а также в Закон о техническом регулировании и регламенты палат Федерального Собрания.

По результатам обсуждения на заседании секции "Публичное право" ученого совета Института были одобрены следующие рекомендации, приведенные далее.

  1. В ст. 9 и 10 Закон о техническом регулировании устанавливает особый порядок разработки и принятия технического регламента, а также определяет форму нормативного правового акта, которым принимается технический регламент. Пункт 1 ст. 9 Закона определяет, что технический регламент принимается "федеральным законом в порядке, установленном для принятия федеральных законов, с учетом положений настоящего Федерального закона". Таким образом, применительно к техническим регламентам действует общий порядок принятия федеральных законов. Установленные Законом о техническом регулировании особенности, не изменяя существующих норм, вводят дополнительные требования. При разработке проекта федерального закона о техническом регламенте действуют не только нормы Закона о техническом регулировании, но и нормы иных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок разработки, обсуждения и принятия федеральных законов. Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 устанавливается необходимость разработки концепции и технического задания на разработку проекта федерального закона, включенного в план законопроектных работ Правительства РФ. Указанные документы также должны быть разработаны при подготовке федерального закона о техническом регламенте.

Сферы применения и особенности содержания правовых норм, устанавливаемых техническим регламентом, обусловливают специфический подход к правовой экспертизе проекта федерального закона о техническом регламенте как неотъемлемой стадии законотворческой деятельности. Рассмотрение заинтересованными органами исполнительной власти концепции и технического задания на разработку проекта федерального закона о техническом регламенте является обязательным этапом.

Вместе с тем высказывается мнение о том, что для технических регламентов необходимо сделать изъятия в части отмены разработки концепции технического регламента. Согласиться с этим нельзя по следующим причинам. В процессе подготовки концепции формируются цели, задачи и сфера действия будущего закона, которые в дальнейшем могут быть скорректированы с учетом мнений заинтересованных субъектов. Именно на этой стадии выявляется общественная потребность в нормативном регулировании определенной совокупности общественных отношений, определяется состояние правового регулирования, раскрывается существо предмета правового регулирования.

При подготовке концепции технического регламента анализируется как действующее национальное законодательство, так и международные акты в рассматриваемой сфере. Унификация норм позволяет всесторонне оценивать необходимость установления тех или иных положений закона, учитывать опыт правового регулирования других стран, обнаружить наиболее проблемные вопросы в определенной сфере и устранять пробелы, противоречия и устаревшие предписания и, наконец, построить эффективный правовой механизм.

Поэтому представляется нецелесообразным отменять требование о разработке концепции проекта федерального закона для технических регламентов. Однако указанное Постановление Правительства РФ не учитывает требования и процедуры, установленные Законом о техническом регулировании для разработки технических регламентов. Поэтому необходимо внести соответствующие дополнения в действующее постановление для учета особенностей разработки технических регламентов либо подготовить новый акт Правительства.

  1. С содержательной стороны проект технического регламента должен устанавливать минимальные требования безопасности, закреплять необходимый уровень показателей безопасности, учитывать риски и минимизировать их, а также отвечать требованиям законодательной техники, быть доступным для понимания широкому кругу лиц, в том числе депутатов. Проект технического регламента должен обеспечивать логическую последовательность изложения и взаимосвязь положений нормативного акта; не допускать внутренних противоречий и противоречий по отношению к действующему законодательству. Необходима ясность и доступность языка закрепляемой нормы; точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в проекте закона.

В настоящее время при подготовке проектов федеральных законов о технических регламентах используют принцип, согласно которому нормы ГОСТов, СНиПов, СанПиНов и иных стандартов переносятся в проект федерального закона. В связи с этим возникают типичные ошибки, допускаемые при подготовке проектов федеральных законов о технических регламентах. Законопроект становится перегруженным техническими нормами и показателями, трудно воспринимается. Разработчики законопроекта зачастую пользуются техническим языком и терминами, кроме того, законопроект содержит множество таблиц и примечаний, технических характеристик различных объектов. Указанные элементы не должны содержаться в тексте закона, а могут быть вынесены, изложены в приложении к закону. Нормы закона в этом случае должны быть преимущественно нормами-целями и нормами-принципами.

Помимо этого следует учитывать, что при правовой экспертизе проекта происходит его оценка с точки зрения права, действия правовых норм, его соответствия действующему законодательству, а не оценка показателей безопасности. В данном случае ни юрист, ни депутат Государственной Думы, ни член Совета Федерации не в состоянии оценить действенность и важность количественного и качественного показателей в характеристике того или иного объекта технического регулирования, так как они не обладают специальными знаниями. На практике это может привести к ошибкам в процессе обсуждения проекта закона показателей безопасности.

  1. Поскольку правом разработки в соответствии с Законом о техническом регулировании помимо органов государственной власти обладают и физические и юридические лица, а также их объединения, не обладающие полнотой знаний о составлении проектов федеральных законов, необходима разработка методических рекомендаций по линии Минпромэнерго России о процедуре подготовки и основных требованиях к проектам федеральных законов о технических регламентах.
  2. С процедурой разработки федеральных законов и технических регламентов связан и другой вопрос - порядок рассмотрения в Государственной Думе. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ не предполагает особых процедур рассмотрения технических регламентов (ни в части подготовки поправок к проекту федерального закона в период между первым, вторым и третьим чтением, ни в части направления принятого в первом и втором чтении проекта технического регламента на опубликование). Кроме того, депутаты не являются специалистами, способными квалифицированно оценить показатели безопасности объекта технического регулирования, закрепляемые в проекте технического регламента. Поэтому они не смогут оценить возможный ущерб от изменения этих показателей.

Абзац 2 п. 8 ст. 9 Закона о техническом регулировании устанавливает, что поправки к принятому в первом чтении проекту федерального закона о техническом регламенте после окончания срока их подачи публикуются в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме. Это можно расценивать как возможность контроля со стороны общества за установлением обязательных требований и неизменности показателей, установленных в техническом регламенте. Однако нельзя признать это гарантией выполнения указанных положений. Поэтому в данном случае возможно изменение как самого Закона о техническом регулировании, так и процедуры рассмотрения проекта технического регламента в Федеральном Собрании РФ.

  1. Повышение статуса государственного стандарта до уровня федерального закона подразумевает и другую проблему - невозможность быстрого реагирования на изменения показателей безопасности для объектов технического регулирования. Технический прогресс порождает новые технологии, которые необходимо учитывать. Однако внесение изменений и дополнений в технический регламент подразумевает повторение всей процедуры разработки и принятия технического регламента, что представляет собой длительный процесс. Именно данное обстоятельство позволяет говорить об особой процедуре внесения изменений в федеральный закон о техническом регламенте, изменении процедуры его подготовки либо об изменении его статуса. В данном случае возможны несколько вариантов.

Во-первых, перенесение всех технических показателей в приложение к федеральному закону и закрепление в законе особой процедуры внесения в приложения изменений. В данном случае возможно принятие технического закона в форме утверждения федерального закона о нем.

Во-вторых, закрепление в техническом регламенте общих норм, как это, например, сделано в международных актах, таких как Директива 92/59/ЕЕС "Об общей безопасности продукции"; Директива 98/37/ЕС "О безопасности машин и оборудования"; Директива 73/23/ЕЕС "О низковольтном оборудовании"; Директива 89/336 ЕЕС "Об электромагнитной совместимости", тогда как конкретные технические нормы будут приниматься на подзаконном уровне. В качестве органа, устанавливающего технические данные безопасности отдельных объектов технического регулирования, может быть Правительство РФ, специально уполномоченный орган в сфере технического регулирования либо федеральный орган исполнительной власти в сфере своего ведения. При этом изменению должен подлежать и п. 3 ст. 4 Закона о техническом регулировании, закрепляющий, что федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера.

В-третьих, возможно изменение статуса технического регламента, то есть принятие технических регламентов уполномоченными органами исполнительной власти. Ряд стран пошел по последнему пути. Так, например, Закон Республики Беларусь от 5 января 2004 г. N 262-3 "О техническом нормировании и стандартизации" в абз. 2 ст. 16 устанавливает, что разработка технических регламентов осуществляется республиканскими органами государственного управления в пределах предоставленных им полномочий. При этом процедура общественного обсуждения проекта технического регламента сохраняется.

Таким образом, для обеспечения проведения реформы технического регулирования потребуется не только разработка и принятие технических регламентов, но и принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих разработку и принятие технических регламентов, учитывая специфику предмета правового регулирования. Возможны как рекомендательные акты, разъясняющие порядок разработки проектов федеральных законов о технических регламентах, изложение текста технического регламента, построение структуры технического регламента и т.д., так и нормативные акты по вопросам подготовки концепций и технического задания на разработку проектов, рассмотрения технического регламента в Федеральном Собрании РФ, экспертизы технического регламента, внесения в него изменений и т.д.

  1. Согласно Конституции РФ международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы. Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" рассматривает международные договоры в качестве существенного элемента стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. В Законе о техническом регулировании говорится о технических регламентах как документах, принятых международным договором Российской Федерации и ратифицированных в порядке, установленном законодательством. Термин "принят международным договором" можно толковать в том смысле, что положения технических регламентов формулируются в приложении (или приложениях) к международному договору. В тексте международного договора в таких случаях формулируется статья о том, что приложение к договору является его составной частью, поэтому указанное приложение обладает такой же юридической силой, как и сам договор. Таким образом, принятие технического регламента международным договором означает принятие соответствующих международных обязательств, вытекающих из договоров.

Что касается использования в указанном Законе выражения "документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации", то оно связано с выражением согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. Согласно ст. 6 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора может выражаться путем: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны. Таким образом, технический регламент, принятый международным договором Российской Федерации, устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования.

В целях оперативного и эффективного решения вопросов реализации технических регламентов как международно-правовых актов необходимо предоставить возможность федеральным органам исполнительной власти издавать в сфере технического регулирования акты не только рекомендательного, но и обязательного характера. При этом следует обратить внимание на европейскую практику технического регулирования, в которой отражен дифференцированный подход к утверждению технической документации в зависимости от специфики объекта стандартизации и его значимости для государственных интересов.

По нашему мнению, понятие "международный стандарт", приведенное в ст. 2 Закона о техническом регулировании, означает "стандарт, принятый международной организацией". Данные стандарты должны быть обязательными для государств в случаях, если обязательность стандарта предусмотрена уставом международной организации или специальным международным договором, заключаемым государством - членом организации.

  1. Нужны исследования практики применения технических регламентов в зарубежных странах. Практически повсеместно разработка технических регламентов осуществляется административными органами (например, в США министерствами и независимыми агентствами) либо саморегулируемыми организациями. По нашим данным, в зарубежных государствах технические регламенты не разрабатываются и не утверждаются парламентами.