Мудрый Юрист

Нарушение публичных интересов как основание для изменения или отмены судебного акта в порядке надзора

Афанасьев Д.В., магистр международного права и права Европейского союза, магистр частного права.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее - АПК РФ) в п. 3 ст. 304 в качестве основания для изменения или отмены в порядке надзора судебных актов, вступивших в законную силу, указывает нарушение публичных интересов.

Это понятие является новым для арбитражного процессуального законодательства. Заимствованное из Рекомендации Комитета Министров Совета Европы N R (095) 5 от 7 февраля 1995 г., оно не раскрыто в арбитражном процессуальном законодательстве, в силу чего в судебной практике поднимается вопрос, что понимать под данным термином. В комментариях к АПК РФ он также не раскрывается, в связи с чем обнаруживается необходимость выявления его содержания, поскольку это имеет важное значение как для арбитражного суда, так и для сторон, обжалующих вступившие в законную силу судебные акты в порядке надзора.

Понятие "публичные интересы" имеет особую значимость для процедуры пересмотра вступивших в силу судебных актов в арбитражном суде надзорной инстанции, поэтому анализ его содержания может быть проведен на основании изучения практики Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ (далее - ВАС РФ). Следует также учесть позиции Конституционного Суда РФ, высказанные в отношении публичных интересов.

Материалы приведенного ниже дела позволяют прокомментировать основные вопросы, возникающие при использовании понятия "публичный интерес".

Дело N А74-1349/03-К1 Арбитражного суда Республики Хакасия

Правительство Республики Хакасия обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с иском к Российскому открытому акционерному обществу энергетики и электрификации "ЕЭС России" (далее - РАО "ЕЭС"), открытому акционерному обществу "Саяно-Шушенская гидроэлектростанция имени П.С. Непорожнего" (далее - ОАО "Саяно-Шушенская ГЭС") о применении последствий недействительности ничтожных сделок по внесению имущественного комплекса Саяно-Шушенской ГЭС Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом в уставный капитал РАО "ЕЭС" и внесению последним указанного комплекса в уставный капитал ОАО "Саяно-Шушенская ГЭС".

Истец просил обязать ОАО "Саяно-Шушенская ГЭС" в качестве применения последствий недействительности ничтожной сделки возвратить в государственную собственность имущественный комплекс Саяно-Шушенской ГЭС.

Решением суда первой инстанции от 6 декабря 2003 г. в удовлетворении исковых требований отказано.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 12 января 2004 г. решение оставлено без изменения.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа Постановлением от 12 марта 2004 г. принятые по делу судебные акты отменил и исковые требования удовлетворил, обязав РАО "ЕЭС" и ОАО "Саяно-Шушенская ГЭС" возвратить в собственность Российской Федерации комплекс Саяно-Шушенской ГЭС.

РАО "ЕЭС" и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, являющееся третьим лицом по делу, обратились в ВАС РФ с заявлением о пересмотре в порядке надзора указанного Постановления кассационной инстанции.

Рассмотрев настоящее дело в порядке надзора, Президиум ВАС РФ пришел к выводу, что суды первой и апелляционной инстанций правомерно признали, что приватизация Саяно-Шушенской ГЭС была проведена с соблюдением соответствующего законодательства. В связи с этим не было оснований для признания ничтожными сделок приватизации Саяно-Шушенской ГЭС и внесения ее имущественного комплекса в уставный капитал РАО "ЕЭС" и затем в уставный капитал ОАО "Саяно-Шушенская ГЭС".

Президиум ВАС РФ также признал правильными выводы судов первой и апелляционной инстанций, которые посчитали, что между Российской Федерацией и Республикой Хакасия было достигнуто соглашение о том, что приватизация Саяно-Шушенской ГЭС влечет для потребителей, расположенных на территории Республики Хакасия, установление льготных тарифов на электроэнергию. Кроме того, дивиденды, начисленные на 40 процентов акций ОАО "Саяно-Шушенская ГЭС", должны направляться на комплексное развитие энергетики Республики Хакасия, включая объекты инфраструктуры социальной сферы.

Отменяя Постановление суда кассационной инстанции и оставляя решение суда первой инстанции и Постановление суда апелляционной инстанции в силе, Президиум ВАС РФ указал, что суд кассационной инстанции, помимо прочего, не оценил последствия изъятия имущественного комплекса.

Как специально подчеркнул Президиум ВАС РФ, судом кассационной инстанции не было учтено, что изъятие имущественного комплекса повлечет за собой банкротство акционерного общества, значимого для экономики региона, что существенно нарушит права и охраняемые законом интересы акционеров и кредиторов этого акционерного общества, а также других лиц и противоречит общественным интересам.

В связи с изложенным Постановление суда кассационной инстанции было отменено на основании п. 1 и 3 ст. 304 АПК РФ, как нарушающее единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права, а также нарушающее права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы.

Говоря о нарушении публичных интересов, являющемся одним из оснований для отмены или изменения судебного акта, необходимо подчеркнуть, что такое нарушение допущено не сторонами по делу, а усматривается из существа судебного акта. Иными словами, судебный акт может быть отменен или изменен в порядке надзора, если установленные Президиумом ВАС РФ нарушения закона, допущенные судом нижестоящей инстанции при вынесении судебного акта, затрагивают неопределенный круг лиц или иные публичные интересы.

В данном деле надзорная инстанция отменила судебный акт нижестоящей инстанции со ссылкой одновременно на п. 1 и п. 3 ст. 304 АПК РФ. То есть судебный акт был отменен ввиду нарушения единообразия в толковании и применении норм права (п. 1 ст. 304 АПК РФ) и нарушения при этом прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов (п. 3 ст. 304).

Одновременное указание двух оснований для отмены судебных актов в порядке надзора (нарушение единообразия в толковании и применении норм права и нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов) достаточно часто встречается на практике. Это вызвано тем, что нарушение публичных интересов обычно возникает вследствие неправильного применения судом норм права. И, напротив, нельзя в любом случае признавать судебный акт противоречащим публичным интересам, если суд надзорной инстанции не обнаружил допущенные судом нижестоящей инстанции нарушения норм материального или процессуального законодательства. Иначе говоря, в порядке надзора не может быть изменен или отменен, как нарушающий публичные интересы, судебный акт, вынесенный в соответствии с законодательством.

С другой стороны, под нарушением публичных интересов в ст. 304 АПК РФ нельзя понимать нарушение публичного интереса в широком смысле, который состоит в соблюдении законодательства в целом или соблюдении норм публичного права. Соответственно, нельзя всякий раз заявлять о нарушении публичных интересов на основании п. 3 ст. 304 АПК при нарушении судебным актом норм материального или процессуального права. Если в судебном акте нарушены нормы публичного, в частности арбитражного процессуального, права, это не означает, что автоматически нарушены публичные интересы. Более того, при нарушении судебным актом налоговых, административных норм, не обязательно нарушаются публичные интересы по смыслу п. 3 ст. 304 АПК РФ.

Нельзя сводить понятие "публичные интересы" в ст. 304 АПК РФ к государственным интересам. Если судебным актом нарушаются интересы государства, не обязательно нарушаются и публичные интересы. Категория "публичные интересы" не обязательно должна присутствовать во всех спорах с участием государства (юридических лиц с участием государства). Во всех вышеуказанных категориях дел наличие нарушений судебным актом публичных интересов зависит от обстоятельств дела и нарушенных норм.

Нарушение публичных интересов как одно из оснований для отмены или изменения судебного акта в порядке ст. 304 АПК РФ предполагает, что были нарушены нормы права, а следствие этих нарушений - нарушение публичных интересов. По смыслу п. 3 ст. 304 АПК РФ важно не само нарушение норм права, а лишь вытекающее из него последствие - нарушение публичных интересов.

В рассмотренном деле Президиум ВАС РФ признал, что следствием неправильного применения арбитражным судом законодательства при разрешении данного дела явилась вероятность банкротства акционерного общества, значимого для экономики региона. Несмотря на то что предметом спора было применение последствия ничтожной сделки, Президиум ВАС РФ указал, что возврат в государственную собственность имущественного комплекса приведет к банкротству акционерного общества.

Вопрос о банкротстве не поднимался при рассмотрении этого дела нижестоящими судебными инстанциями. Однако, оценив значение для экономики региона последствий нарушения судебным актом законодательства и возникшую угрозу банкротства предприятия, Президиум ВАС РФ счел возможным выйти за рамки исследований по настоящему делу. Другими словами, Президиум ВАС РФ оценил правовые и социально-экономические последствия неправильного разрешения дела, которые не входили в предмет спора и находились за рамками рассматриваемых правоотношений.

Исходя из того что акционерному обществу в результате неправильного применения судом норм права грозит банкротство, суд придал немаловажное значение нарушению интересов самого акционерного общества, являющегося стороной по делу. Приняв во внимание, что одна из сторон по делу - акционерное общество, Президиум ВАС РФ сделал вывод о нарушении прав и охраняемых законом интересов акционеров и кредиторов акционерного общества.

Президиум ВАС РФ сделал вывод о том, что оспариваемый судебный акт нарушает права не только стороны по делу, но также права и охраняемые законом интересы иных лиц, включая акционеров и кредиторов акционерного общества, а это в конечном счете противоречит публичным интересам.

Обоснованность проанализированной позиции Президиума ВАС РФ подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2004 г. N 3-П, в котором указывается: предпринимательская деятельность в форме акционерного общества затрагивает интересы большого числа лиц - акционеров, инвесторов, т.е. публичные интересы.

Следовательно, если в результате неправильного применения норм права нарушаются права и охраняемые законом интересы значительного числа акционеров, инвесторов или кредиторов акционерного общества, тем самым нарушаются публичные интересы в значении п. 3 ст. 304 АПК РФ.

Однако это вовсе не означает, что при неправильном применении норм права по делам, в которых одной из сторон выступает крупное акционерное общество, автоматически нарушаются права и охраняемые законом интересы широкого круга лиц - акционеров, инвесторов или кредиторов. Нарушение публичных интересов зависит от обстоятельств конкретного дела. В рассмотренном деле права и интересы данных лиц были затронуты угрозой банкротства акционерного общества.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 3 июля 2001 г. N 10-П указано, что экономическая деятельность вкладчиков, разместивших денежные средства во вкладах, имеет публичный интерес (значение). Это Постановление позволяет утверждать: нарушение интересов (прав) значительного числа вкладчиков представляет собой нарушение публичных интересов.

Итак, нарушение прав (интересов) широкого круга лиц может стать следствием нарушения прав отдельного субъекта, деятельность которого является социально и экономически значимой. Когда в результате нарушения законодательства, как в приведенном деле, возможно банкротство предприятия, деятельность которого имеет важное социальное значение для экономики и населения региона или государства в целом, нарушаются публичные интересы.

Аналогичная ситуация нарушения публичных интересов имеет место, когда в результате неправомерного судебного акта возникает угроза банкротства градообразующего, оборонного или уникального предприятия.

В пункте 3 ст. 304 АПК РФ наряду с термином "публичные интересы" используется понятие "неопределенный круг лиц". По смыслу этой нормы нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц является частным случаем нарушения публичных интересов. Ввиду использования в норме выражения "или иные публичные интересы" в отношении неопределенного круга лиц, публичные интересы выступают в качестве обобщающего понятия по отношению к понятию "неопределенный круг лиц". Это означает, что при нарушении прав и законных интересов неопределенного круга лиц всегда нарушаются публичные интересы.

Вместе с тем понятие "публичные интересы" охватывает не только категорию "неопределенный круг лиц", но и категорию "широкий круг лиц". Как правило, при нарушении интересов широкого круга лиц нарушаются публичные интересы.

Понятия "неопределенный круг лиц" и "широкий круг лиц" практически совпадают. Отличие между ними состоит в том, что субъектный состав широкого круга лиц либо сложно установить, либо он неизвестен, тогда как в отношении неопределенного круга лиц невозможно установить точный субъектный состав.

В приведенном деле Президиум ВАС РФ помимо правовых учел социально-экономические последствия для региона и населения этого региона неправильного применения судом норм права по рассматриваемому делу. В частности, Президиум ВАС РФ констатировал, что банкротство акционерного общества нарушит, кроме прав (интересов) его акционеров и кредиторов, права и охраняемые законом интересы "других лиц", понимая под такими интересами интересы потребителей электроэнергии, находящихся на территории региона, и интересы населения региона в целом.

Социальное значение деятельности ОАО "Саяно-Шушенская ГЭС" заключается в установлении льготных тарифов на электроэнергию для потребителей, расположенных на территории республики, и наличии обязанности перед республикой начислять часть дивидендов на комплексное развитие энергетики республики, включая объекты инфраструктуры социальной сферы. Более того, сама по себе деятельность подобного предприятия, вырабатывающего электроэнергию, является по своей природе социально значимой для региона. В результате в Постановлении Президиума ВАС РФ были учтены негативные последствия нарушения, допущенного судом нижестоящей инстанции, для экономики отдельного региона и социально-экономических интересов населения данного региона.

Таким образом, публичные интересы могут быть нарушены не только в рамках спорного правоотношения. При рассмотрении вопроса о нарушении публичных интересов необходимо принимать во внимание также негативные социально-экономические последствия, угроза возникновения которых имеется для государства и общества в целом или для отдельного его региона в результате вынесения неправомерного судебного акта.

В рассмотренном деле видно, что публичные интересы тесно связаны с социальными и экономическими последствиями нарушения законодательства. Эти последствия могут находиться за рамками спорного правоотношения, которое было предметом исследования суда и относительно которого был вынесен судебный акт, где неправильно применены нормы права.

В случаях, когда последствия нарушения судебным актом норм материального и процессуального права имеют социальную значимость для отдельного региона (например, области, края, республики) или государства и общества в целом, имеет место нарушение публичных интересов.

В настоящем деле Президиум ВАС РФ указал на противоречие "общественным интересам" постановления арбитражного суда кассационной инстанции, в котором были неправильно применены нормы права. Нарушение публичных интересов представляет собой нарушение общественных интересов. В свою очередь, из практики Конституционного Суда РФ следует, что под общественными интересами понимаются общие интересы государства и общества (неопределенного круга лиц), но не исключительно интересы государства.

Защита указанных общих интересов опосредована защитой конституционного строя, защитой нравственности, обеспечением суверенитета, обороноспособности и безопасности страны, охраной жизни и здоровья населения, окружающей среды и культурных ценностей, обеспечением экологической и общей безопасности населения, а также защитой прав и законных интересов широкого круга лиц. Такой вывод позволяет сделать анализ ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и подтверждается в Определении Конституционного Суда РФ от 6 июня 2002 г. N 133-О, в котором сказано, что в упомянутой норме Конституции РФ речь идет о публичных интересах. Те же публичные (общие) интересы закреплены в ст. 1 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ).

Защита публичных интересов проявляется и в обеспечении единства экономического пространства, предоставлении свободы перемещения товаров (услуг) и денежного обращения, поддержке конкуренции, обеспечении свободы экономической деятельности, что следует из смысла ст. 8 Конституции РФ.

Следовательно, если в результате принятия судебного акта возникает угроза любому из вышеназванных интересов, имеет место нарушение публичных интересов по смыслу ст. 304 АПК РФ.

Изложенное дело наглядно иллюстрирует, что понятие "публичные интересы" является прежде всего категорией социальной: публичные интересы нацелены защищать ключевые социально значимые интересы общества и государства. Это могут быть, например, интересы в обеспечении долгосрочных инвестиций, обеспечении нормального функционирования энергетической системы и путей сообщения.

Указанную позицию подтверждает п. 9 информационного письма Президиума ВАС РФ от 25 декабря 1998 г. N 37 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о рекламе", из которого следует, что дела, основанные на необходимости защиты интересов третьих лиц и публичных интересов, имеют большое социальное значение.

Публичные интересы могут затрагиваться по делам, где государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы в предусмотренных законодательством случаях могут на основании ст. 53 АПК РФ обращаться с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов.

Возможность обращения в суд в защиту публичных интересов вытекает из ряда законов, где для защиты публичных интересов используется термин "защита интересов неопределенного круга лиц". В частности, это законодательство о рекламе, о защите конкуренции, об инвестиционных фондах, об охране окружающей среды, о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и др.

Обращение государственных или иных органов в суд на основании указанного законодательства может быть вызвано нарушением прав отдельного лица или широкого круга лиц, однако подобные иски представляют собой защиту публичных интересов. Защита прав (интересов) отдельного лица или широкого круга лиц имеет по таким делам значение для общества в целом (неопределенного круга лиц).

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что публичные интересы всегда затрагиваются при разбирательстве, в частности, следующих категорий дел:

При нарушении судебным актом норм материального законодательства по вышеуказанным категориям дел всегда нарушаются публичные интересы. Поэтому при неправильном применении норм права по данным категориям дел судебный акт может быть отменен или пересмотрен ввиду нарушения единообразия в толковании и применении норм права (п. 1 ст. 304 АПК РФ) и одновременно нарушения публичных интересов (п. 3 ст. 304 АПК РФ).

Понятия "публичные интересы" и "публичный порядок" - принципиально отличающиеся друг от друга категории. Однако будучи тесно взаимосвязаны между собой, в некоторых случаях они смешиваются (отождествляются). Поэтому необходимо сказать несколько слов об отличиях этих понятий.

Противоречие публичному порядку в силу п. 7 ч. 1 ст. 244 АПК РФ является основанием отказа в признании и приведении в исполнение решения иностранного суда и иностранного арбитражного решения.

Вышесказанное по поводу публичных интересов позволило сделать вывод о том, что "публичные интересы" являются скорее социальной категорией. В отличие от нее категория "публичный порядок", бесспорно, правовая категория. Понятие "публичный порядок" не определено в законодательстве. При выявлении значения этого понятия арбитражные суды часто исходят из социальных, экономических или даже политических критериев, что представляется неверным.

В частности, в Постановлении арбитражного суда кассационной инстанции указывалось, что решение третейского суда может быть признано нарушающим основополагающие принципы российского права (противоречащим публичному порядку Российской Федерации) в случае, если в результате его исполнения будут совершены действия либо прямо запрещенные законом, либо наносящие ущерб суверенитету или безопасности государства, затрагивающие интересы больших социальных групп, являющиеся несовместимыми с принципами построения экономической, политической, правовой системы государства, затрагивающие конституционные права и свободы граждан, а также противоречащие основным принципам гражданского законодательства, таким, как равенство участников, неприкосновенность собственности, свобода договора.

Защита социальных, экономических интересов общества и государства, его политической или экономической системы, а тем более интересов больших социальных групп не является задачей публичного порядка. Поэтому когда исполнение решения третейского суда может привести к банкротству предприятия, чья деятельность имеет особое значение для экономики и населения региона, как в приведенном выше деле, или к банкротству градообразующего либо оборонного предприятия, нарушаются публичные интересы. Однако в указанных ситуациях нет оснований говорить о нарушении публичного порядка.

Нельзя придавать понятию "публичный порядок" социальное и экономическое, а тем более политическое значение. Публичные интересы защищают социально-экономические основы общества, в то время как публичный порядок нацелен на защиту основ его правовой системы.

Понятие "публичный порядок" объединяет основные (фундаментальные) правовые принципы, а также публичные, а иногда и частноправовые положения, имеющие общеобязательный характер в силу их исключительной значимости для общества и государства в целом. Это могут быть как положения, закрепляющие основополагающие права, так и положения, устанавливающие исключительно важные запреты.

В отличие от норм о нарушении публичных интересов нормы о нарушении публичного порядка должны применяться на практике в чрезвычайно редких случаях.