Мудрый Юрист

Рецензия (грачев н.и., гаджи-заде э.а. Формы правления и институт президентства в странах СНГ: монография) *

<*> Грачев Н.И., Гаджи-Заде Э.А. Формы правления и институт президентства в странах СНГ: Монография. Волгоград: Волгоградская академия МВД РФ, 2005. 168 с.

Ветютнев Ю.Ю., старший научный сотрудник НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы, кандидат юридических наук.

Кульков М.О., аспирант Волгоградского государственного университета.

Форма правления современной России, а также других бывших советских республик является предметом оживленных дискуссий с момента создания СНГ вплоть до настоящего времени, причем дискуссии разворачиваются не только среди ученых-юристов, но и в политических кругах. Эта проблема является ярким примером того, что многие положения теории государства и права не носят сугубо абстрактного, академического характера, а имеют прямой выход на политико-юридическую практику в ее самых острых и злободневных проявлениях.

В этой связи представляется весьма своевременным факт появления монографического исследования Н.И. Грачева и Э.А. Гаджи-Заде, посвященного актуальной теоретической и практической проблеме функционирования президентской власти как ведущего показателя формы правления в странах Содружества Независимых Государств. Значение данной проблемы обусловлено той важнейшей ролью, которую играют президенты стран СНГ в реализации политических, экономических и социальных преобразований на постсоветском пространстве. Именно статус главы государства, по мысли авторов, "является основополагающим для конституционно-правовой характеристики формы правления" (с. 3), ее ведущим признаком. Институт президентства представлен как совокупность конституционно-правовых норм, регламентирующих порядок избрания, функции и полномочия, а также взаимоотношения президента с другими органами власти (с. 4).

Исследование носит в полной мере комплексный характер, о чем свидетельствует широкий круг используемых научных источников, среди которых труды отечественных и зарубежных юристов-теоретиков и конституционалистов, а также богатый эмпирический нормативный материал, представленный конституционным законодательством и политической практикой всех государств Содружества.

Монография внутренне логична и состоит из двух глав, разделенных на параграфы, в которых дается общая характеристика форм правления в странах СНГ под углом зрения правового статуса главы государства и рассматриваются особенности положения президента в системе высших органов власти этих стран.

В первой главе приводится авторская дефиниция формы правления: "Под формой правления следует понимать организацию верховной власти в государстве... устройство, строение верховной (высшей) государственной власти, ее структуру и порядок деятельности при принятии решений общегосударственного значения" (с. 10). Она включает систему высших органов власти, порядок формирования, статус каждого из этих органов и правоотношения между ними. По мнению авторов, форма правления того или иного государства определяется прежде всего официально закрепленной в конституции моделью организации верховной власти, но при этом, что не менее важно, зависит и от реально "сложившихся конституционных обычаев и конвенциональных норм" (с. 12 - 13).

Основанием классификации форм правления авторы называют различие в строении верховной власти и содержание института президентства в тех или иных странах. В этой связи полезна представленная в тексте авторская сравнительная характеристика парламентской, президентской, суперпрезидентской и полупрезидентской форм правления, а также рассмотрение вопроса об отнесении латиноамериканской и афро-азиатской модели к президентской либо к суперпрезидентской республике.

Президентство, по мнению авторов, выступает одним из важнейших субинститутов конституционно-правового института формы правления и основывается на принципах народовластия, приоритета прав и свобод личности, государственного суверенитета, законности, а также разделения властей и единства государственной власти. На основе анализа конституционных положений стран СНГ авторы приходят к выводу о комплексном характере полномочий и особой роли в системе органов власти президента как "политического лидера нации, арбитра и верховного координатора", что свидетельствует о невозможности отнесения главы государства ни к одной из трех традиционных ветвей власти и, более того, о тенденции формирования особой ветви власти - президентской (с. 42 - 54).

Вторая глава посвящена анализу взаимоотношений главы государства с высшими органами законодательной, исполнительной и судебной власти стран Содружества. Отмечена существенная роль президентов на всех стадиях законодательного процесса стран СНГ. Проведен подробный анализ таких президентских прав, как законодательная инициатива, отлагательное вето, промульгация законов, роспуск парламента, делегированное законодательство. Импичмент, в свою очередь, рассматривается как нереализуемое на практике символическое ограничение президентской власти. Кроме того, отмечают авторы, ряду президентов удалось создать партии, завоевавшие парламентское большинство, что сделало главу государства полновластным "хозяином закона" (с. 115), а парламент - придатком системы президентской власти.

Комплекс полномочий президента в сфере исполнительной власти предлагается определить понятием верховного управления, носящего совершенно самостоятельный и зачастую дискреционный характер (с. 118 - 119). Дуализм высшей исполнительной власти, т.е. существование отдельного от президента правительства, преимущественно является формальным и не нарушает главенства президента в системе исполнительной власти. Авторами сделан важный теоретический вывод об отсутствии принципиальных различий в организации верховной "управительной" власти между "президентскими" и "полупрезидентскими" республиками стран СНГ: "Правовое положение Президентов стран Содружества в системе исполнительной власти во многом идентично. Практически одинаковы их функции, сходны и полномочия" (с. 116); "Президент в странах Содружества выступает если не единственным, то первичным и основным носителем исполнительной власти" (с. 148).

Рассмотрено также влияние главы государства на функционирование судебной власти через такие полномочия, как назначение судей, надзор за деятельностью судебных органов, а в некоторых случаях - даже воздействие на содержание их решений, право помилования (с. 149 - 161).

Представляется важным общий вывод авторов о специфическом характере правового статуса президентов стран СНГ, который отличается от статуса глав других республиканских государств современного мира и связан с формированием особой президентской ветви власти. При этом авторы лишь указывают, что такая форма правления не ограничивается рамками ни парламентарной, ни президентской, ни полупрезидентской формы (с. 41). Думается, собственное предложение по ее наименованию могло бы не только усилить авторскую позицию, но и открыть новое направление в изучении республиканских форм правления.

Вызывают также интерес тезис о "демократическом вождизме" (с. 46) и метафорическое сравнение прямых президентских выборов с "демократическим миропомазанием" (с. 60), отражающие своего рода монархический элемент в статусе президентов СНГ.

Авторы упоминают о существующих в науке попытках "обновления и выдвижения новых систематизации и классификаций форм правления", однако не дают критического анализа этих попыток, ограничиваясь лишь замечанием, что деление на монархии и республики "остается по-прежнему устойчиво преобладающим" (с. 15). Видимо, численное преобладание явилось для авторов решающим фактором, поскольку, на наш взгляд, представленная в работе аргументация такого деления не выглядит бесспорной.

Так, критерием различия двух форм назван принцип организации верховной власти, к которой авторы относят полномочия по решению "вопросов, составляющих существо государственного суверенитета" (с. 11). В этом случае мы обнаружим, что в парламентских монархиях, где верховной властью является законодательный орган, а монарх лишь царствует, но не правит, последовательно проводится именно республиканский принцип - воля народа выступает как источник властных полномочий высших органов власти. Если же рассматривать принцип только применительно к главе государства, пусть и не принимающему реального участия в осуществлении верховной власти, то каков смысл такого формального подхода? При этом далее авторы и сами признают правовое положение главы государства менее значимым для парламентарной формы (с. 18 - 19).

Следовательно, критерием разграничения форм правления, по нашему мнению, мог бы стать не столько статус главы государства (который может быть как более, так и менее значимым), сколько сам феномен верховной власти и ее принадлежность. И если глава государства обладает указанной властью, он "приобщается" к этому основному признаку, становясь центром института формы правления; если же нет - перестает быть таким центром.

Выбор между реальной и формальной сторонами организации власти сделан в работе решительно в пользу последней (с. 10 - 11). Авторы рекомендуют при характеристике формы правления руководствоваться конституционно закрепленными характеристиками, опираться в первую очередь на них (с. 13). Возникает вопрос: как в этом случае определить форму правления в государстве, вообще не имеющем конституции? На наш взгляд, фактическая сторона организации власти заслуживает самого внимательного изучения. Пренебрежение ею усматривается, в частности, в недооценке влияния роли партии на форму правления в СССР, которое предлагается рассматривать лишь в рамках политического режима (с. 9). Однако абстрагирование от такого влияния превращает форму правления в откровенную фикцию, в которой субъекту, действительно обладающему "монопольным правом окончательных решений" (с. 11) по вопросам государственного суверенитета, не найдется места. Поэтому ключевое место партии в организации верховной власти видится прямым показателем формы правления, тогда как политический режим охватывает методы, которые этот субъект (а не Советы) применяет в своем властвовании.

Вместе с тем следует согласиться с тезисом о недопустимости рассмотрения формы правления в зависимости от политического режима (с. 22 - 23). Так, суперпрезидентская республика не может характеризоваться как обычная президентская республика с авторитарным режимом, т.е. отграничиваться от последней лишь на основании фактического расширения полномочий президента и появления диктаторских тенденций. Но для выделения такой формы необходим формально-юридический критерий - нормативное закрепление особой структуры власти с практически полным отсутствием "сдержек и противовесов" для президента. Соответственно формы правления необходимо характеризовать как с формальной, так и с фактической стороны, не допуская их противопоставления.

Основные черты классической президентской, полупрезидентской и суперпрезидентской форм, весьма подробно исследованные в работе, по нашему мнению, более свидетельствуют об их сходстве, нежели о различии. Соответственно, их можно было бы рассматривать как подвиды президентской (в широком смысле) формы правления в противовес парламентской.

В целом можно констатировать, что перед нами добросовестное и квалифицированное научное исследование, творчески обобщающее обширный материал по проблеме, содержащее ряд оригинальных и ценных выводов. Монографию Н.И. Грачева и Э.А. Гаджи-Заде следует признать комплексным правовым исследованием, выполненным на высоком теоретическом уровне и обладающим значительной познавательной ценностью.